中缅边境地区货币兑换市场的发展现状及政策建议_刘方.docx

中 缅 边 境 地 区 货 币 兑 换 市 场 的 发 展 现 状及 政 策 建 议 $刘 方 李 云 娇摘要：云南作为沿边开发开放和跨境人民币结算的先行试点省区，凭借其与缅甸长期的 经贸往来关系，已经在中缅边境地区形成规模较大的货币兑换市场，其中既包括商业银行、 中缅货币兑换中心参与的正规市场，也包括“地摊银行” “地下钱庄”参与的非正规市场。 正规货币兑换市场在2015年后发展较快，交易量渐次提高；而非正规货币兑换市场由于起 步早、经营方式灵活便捷，在边境货币兑换市场中已形成相当的市场势力。因此，为推动中 缅边境地区货币兑换市场的有序发展，通过以“引导+规范”的方式，逐步将非正规兑换 机构纳入正规兑换机构体系，实现阳光化、规范化，从而促进边境地区货币兑换市场的稳定 发展。关键词：中 缅 边 贸 跨 境 结 算 货 币 兑 换、 弓 I 言随着瑞丽国家重点开发开放试验区建设和沿边金融综合改革实验区的深人推进，尤其是 在“一带一路”战略实施以来，中缅贸易发展迅速，资金往来流动频繁，人民币与缅币的 兑换需求不断增加。但受制于诸多因素，银行开展人民币与缅币挂牌交易长期处于缺失状 态，这一度成为中緬边贸增长的一大瓶颈。为满足边境地区大量的货币需求，灵活便捷的 “地摊银行”应运而生，逐渐发展为边境地区货币兑换的主力军。受累于人民币与缅币汇率波动频繁、波幅较大和利润低，多数商业银行一直并未挂牌交 易缅币，从而人民币与缅币的兑换被迫逐渐由民间兑换商主导，汇率定价权也随之遗落民*刘方就职于云南师范大学经济与管理学院，李云娇就读于云南师范大学经济与管理学院。44间，严重影响官方汇率形成，导致黑市汇率与官方汇率并存。由于长期开展货币兑换业务， 非正规货币兑换市场的业务份额显著提高，而且其成本低的优势也使得正规兑换市场发展困 难，长此形成了非正规兑换市场与正规兑换市场并存的非对称态势。2013年以来，云南抓住沿边金融综合改革实验区的重要契机，主动融入和服务“一带 一路”战略，深人推进建设面向南亚东南亚金融服务中心工作，促使商业银行和一些特许 货币兑换公司加快布局人民币与周边国家非储备货币的兑换业务，极大地促进了正规货币兑 换市场的发展。人民币与缅币的正规兑换渠道的逐渐增多，有效缩减了非正规兑换市场与正 规兑换市场的差距，为实现边境地区货币兑换市场的健康发展提供了有力保障。二 、 中 缅 边 境 地 区 货 币 兑 换 市 场 的 发 展 特 征(一 ） 非 正 规 货 币 兑 换 市 场 由 来 已 久1. 地摊银行由于缺乏有效、便捷的结算渠道，加之两国边民互市频繁和大量使用现钞的情况居高不 下，因而衍生了一种特有的、民间的跨境汇兑结算现象“地摊银行”，一种主要服务于 小额货币兑换的民间金融机构。自上世纪50年代开始，“地摊银行”最初的功能仅限于货 币兑换和结算，旨在解决中缅个人跨境往来和边民互市中发生的货币兑换需求。而随着中緬 边境地区的经贸发展、双边贸易不断扩大和人员往来不断增加，“地摊银行”的业务范围也 开始扩大到小额借贷、贸易融资，涉及货物贸易、服务贸易和投资业务等诸多方面。边境贸易具有金额小，交易频繁的特点。开展进出口贸易的小企业，往往资金实力弱， 财务会计制度不健全，在办理边境贸易结算业务时无法满足商业银行的审批条件；他们也不 能提供各种有效证件，并严格按照银行要求的手续办理，因而无法通过商业银行进行贸易结 算。相反，“地摊银行”的交易过程简单、方便快捷，极大地满足了边贸企业和个人的流动 性需求，中国和緬甸边境地区的企业和个人都倾向于通过“地摊银行”进行货币兑换。鉴于“地摊银行”在边贸结算和货币兑换方面所发挥的积极作用，至今边境地区人民 币结算和跨境流通仍主要依靠“民间”渠道。虽然中緬双方金融机构均努力开展人民币结 算业务合作，但大量的人民币还是通过“地摊银行”等非正规渠道流转。因此，“地摊银 行”在边境地区的货币兑换市场占有率仍有80%以上®。2. 地下钱庄“地下钱庄”又称“地下银行”，是指未经监管部门批准，从事非法吸存、非法放贷和 其他非法交易资金的跨境转移以获得非法收益的民营金融机构或组织，其功能与非法银行、 财务公司和钱庄类似，表面上以合法组织作装潢，实际上却是一种非法的金融组织。他们利 用 部 分银行或金融机构的资金结算网络，从事跨境资金转移、非法交易的金融活动。 由 于 根据我们在瑞丽的实地调研发现，“地摊银行”的市场占有率甚至可能高达99%。45ms评论I“地下钱庄”游离于金融监管体系外，且未能得到良好的治理，容易滋生洗钱、逃税、走 私、贪污等违法犯罪活动。按照经营业务种类的不同，“地下钱庄”通常分为两种类型：一 是本身涉黑、以银行业务为辅；二是主要从事银行业务。“地下钱庄”开展的银行业务包括货币兑换、贸易结算、代理支付、短期融资和交易担 保等，有的“地下钱庄”还发放日利率高达10%的高利贷。一方面，“地下钱庄”掌握汇率 优势，业务灵活、收益稳定、风险可控。经营货币兑换业务只赚取汇差，不收取任何手续 费，交易灵活快捷、手续便利，而且形式多种多样，使得资金跨境结算和转移更加顺畅；另 一方面，由于其交易过程的隐蔽性，更容易使非法资金跨境流通猖獗。因此，无论是“地摊银行”还是“地下钱庄”，既有其存在的合理性和必要性，也有不 可小覷的金融安全隐患。在金融机构结算业务尚不全面情况下，允许“地摊银行”和“地 下钱庄”的存在，并积极加以引导和规范，有利于弥补正规金融服务的先天不足。(二 ） 正 规 货 币 兑 换 市 场 逐 渐 形 成1.商业银行布点争相开办货币兑换业务瑞丽市是我国对緬甸贸易最大的陆路口岸，进出口贸易总额长期以来占中国对緬贸易的 30%左右®。为适应对外开放和贸易结算的需要，1985年5月24日经中国银行总行和人民 银行昆明中心支行批准，增设中国银行瑞丽分行，从1986年开业之日起即开展缅币兑换业， 2012年瑞丽市边境贸易中以人民币和缅币进行结算的量达30亿元，而且还在不断增加。2009年，中国建设银行瑞丽市支行按照“自下而上”的模式，先后与缅甸经济银行签 订开立人民币代理结算协议、边贸结算网上银行协议和人民币结算账户协议，成功解决了缅 甸经济银行存量人民币、中缅石油跨境结算等问题。2015年1月15日，中国建设银行又与 缅甸第二大的私人银行緬甸合作社银行签署人民币代理清算协议、人民币清算协议和边 贸结算网上银行协议，为进一步推动中緬边贸及跨境人民币结算，更好地服务于中缅边贸企 业“走出去”搭建了良好的金融服务平台。2013年8月，富滇银行成为中国首个获得外币现钞跨境调运资格的城市商业银行，还 与缅甸东方银行建立了开展人民币与缅币结算业务的相关机制。2014年4月，中国对缅甸 个人现金支付跨境使用业务启动，在云南瑞丽口岸和缅甸木姐市共设有3个服务点，在瑞丽 及緬甸境内可凭银联卡刷卡购物和结算。石南省农村信用合作社瑞丽联社自2014年6月开办跨境人民币业务以来，利用瑞丽重点 开发开放试验区的地理优势与云南“桥头堡”沿边金融战略实施的优惠政策，积极拓展跨境 人民币业务。2015年已办理跨境人民币结算1139笔，合计金额达18.7588亿元人民币。2015年6月，中国农业银行在昆明成立泛亚业务中心。截至2015年8月末，累计办理 字月璐.瑞丽口岸：全国对緬贸易出口最大陆路口岸，云南网，2016 -05 -18. 赵艳娟.瑞丽市联社居全省农信社跨境结算量首位.2016 -05 -20.46各项非主要货币®结售汇、兑存等业务63笔，折合人民币4910万元，人民币现钞调运业务 一笔，金额224. 7万元。继中国农业银行、中国建设银行之后，中国工商银行德宏分行也与 缅甸经济银行木姐分行、腊戌分行签署了人民币结算合作协议，缅甸经济银行将在工商银行 德宏分行开立人民币结算账户，用于中缅边贸结算。尽管表面上看起来如火如荼，背后却反映了人民币在边境贸易和毗邻国家流通中的尴尬 现实。商业银行具有良好的信誉，如果通过商业银行进行边境贸易结算，资金的安全性有保 障，客户的合法权益可以得到保护，出口商也可以享受到优惠的退税政策。但是由于缅甸金 融监管的不完善加之中国金融机构的业务模式和操作较为传统，完全不能满足双边贸易的结 算需求，商业银行的边贸结算业务并没有形成市场主导地位。2. 中缅货币兑换中心发展快速，货币兑换量逐渐增加中缅货币兑换中心于2015年3月31日挂牌成立，目前中心下辖瑞丽市银行业金融机构 和已取得个人本外币兑换特许业务经营许可证的瑞丽大通、瑞丽台丽、云南亚盟和天津渤海 通汇四家公司，可从事经常项目下人民币与緬币的兑换和个人项目下人民币与其他挂牌币种 的兑换。中緬货币兑换中心成立仅1年半来，截至2016年9月18日共发生业务414笔，折合人 民币3.45亿余元，是成立前的2.46倍®。截至2015年6月17日，瑞丽试验区内4家个人本 外币兑换特许机构共完成兑换业务503笔，金额折合人民币1.0297亿元，首次突破亿元大 关，兑换笔数及金额均大幅超越2014年全年水平，兑换量同比增长约1倍®。3. 外币代理兑换点较少，业务规模受限制由于商业银行开展人民币与緬币的兑换业务较晚，因而相关业务尚未成熟，无法满足中 缅边境贸易结算需求。而且“地摊银行”和“地下钱庄”的非合法性和非安全性共存，导 致瑞丽市的跨境贸易人民币结算只能采取折中方案，政府允许民间企业经营本外币的兑换业 务。2010年10月25日，为进一步规范外币兑换市场，促进地方经贸发展，中国工商银行股 份有限公司瑞丽支行与瑞丽台丽农牧发展有限公司、瑞丽市大通实业有限公司签订代理外币 兑换协议，设立外币代理兑换点，2011年12月7日，两家公司获准开办个人本外币特许业 务。2(H2年6月 26日，获批挂牌緬币汇率，正式经营个人项下人民币与緬币的兑换业务， 截止2011年底，两家公司共发生兑换业务139笔，兑换金额23. 9万美元。正规兑换市场的发展为有效促进中缅边境地区货币兑换市场的有序竞争、丰富市场主 体、改善货币兑换环境和提升货币兑换水平具有重要意义。然而，面对“地摊银行”和 “地下钱庄”多年形成的稳固市场以及受困于经营成本高、便利性低和政策释放缓慢的影 响。2014年4月，两家特许机构兑换业务累计不足10笔，金额也不到千万元人民币®。 主要是泰铢、越南盾、老挝基普、緬甸元。 五个全国首创助推中缅金融改革“破冰”，德宏团结报。 瑞丽试验区个人本外币特许业务首破亿元，德宏网。 江然.特许机构去年兑换不足十笔瑞丽谋“地摊银行”阳光化，每日经济新闻。47三 、 中 缅 边 境 地 区 货 币 兑 换 市 场 发 展 中 存 在 的 问 题(一 ） 货 币 兑 换 市 场 发 展 与 经 济 贸 易 发 展 不 匹 配在长达2000多公里的中缅边境线上，通道口岸纵横交错，山水相连，语言相通，中国成 为缅甸第一大贸易伙伴、第一大出口市场和第一大进口来源国。中国实施的“一带一路”战 略，使得各省（市、自治区）争相发挥其比较优势，积极融人和服务于国家“一带一路”战 略。云南作为中国西南边陲省份，与缅甸、越南和老挝三国接壤，其将利用自身的区位优势， 推进与周边国家的国际运输通道建设，建设成面向南亚东南亚的辐射中心。目前，缅甸已成为 云南最大、最重要的贸易伙伴，同时也是云南省企业“走出去”开展投资合作的重要国家。随着大湄公河次区域合作的推进，云南省与缅甸贸易额逐年增加，如表1所示。在2010 -2014年间，双边贸易额从2010年的17. 59亿美元增长到 2014年的70. 47亿美元，其中 2013年增长速度达到83. 6%。出口额从11. 10亿美元增加的34. 68亿美元，进口额从6. 49 亿美元增长到35. 79亿美元，双边贸易不断深化，贸易额逐年增长。表 1云 南 省 与 缅 甸 双 边 贸 易 统 计年 份 双 边 贸 易 额 （ 亿 美 元 ） 增 长 率 （) 出 口 （ 亿 美 元 ） 进 口 （ 亿 美 元 ）2010 17. 59 43.0 11. 10 6.492011 20.72 17.8 14.00 6. 722012 22.72 9.6 15. 29 7.432013 41.73 83.6 24.35 17.382014 70.47 68.9 34. 68 35.79资 料 来 源 : 根 据 云 南 省 统 计 年 鉴 （2011 -2015年 ） 整 理 。中緬之间存在较强的经济互补性，推动双边贸易和经济合作深化有利于中缅两国的经济 发展和地区稳定，但中缅边境地区的贸易持续发展却始终面临双边货币兑换的障碍。2014年，中緬进出口贸易总额为9 0. 5亿美元，同比增长3 6. 7%,占缅甸外贸总额的 33.2%®,边境贸易往来十分频繁。但是在2 014年人民币跨境结算试点业务中，经常项目下 人民币兑缅币的特许兑换业务仅有1亿美元®，除不可统计的非正规货币兑换市场业务和少 有的、可统计的正规货币兑换市场业务外，边贸结算十分困难。(二 ） 存 在 若 干 非 法 资 金 流 动借助于银行系统开展边贸结算是贸易结算的一般形式，贸易往来安全与结算资金安全是 2014年缅中进出口贸易额增长36. 7%,中华人民共和国驻缅甸联邦共和国大使馆经济商务参赞处。 李莎.2014云南沿边金融改革回眸，新华网云南频道。48其重要特征。然而，多年来中緬边境地区的实际边贸结算却由诸多非正规兑换机构主导，而 且他们的兑换规模也较大。其中，“地摊银行”在中緬边贸结算中表现相当活跃。根据中国 人民银行昆明中心支行的统计数据：2009年瑞丽市大约有40多家类似“地摊银行”和“地 下钱庄”的机构从事边贸结算和人民币兑换、金融借贷等活动。“地摊银行”对边贸汇兑、 融资及汇率确定等金融业务的垄断，直接扰乱了地方金融市场秩序。首先，经“地摊银行”进行货币兑换时，不需要考虑真实交易情况和两国的法律法规， 从而助长了洗钱、走私和赌博等违法行为的发生，为非法经营活动提供了支持，扰乱了中缅 边境地区的金融市场秩序。其次，通过控制、操纵与垄断汇率定价，非正规机构从汇率波动中获取大量非法利润， 这不仅损害中缅双方贸易商的利益而且也不利于促进边贸发展，间接增加了边境交易和结算 规范化的难度。最后，由“地摊银行”等非正规金融机构主导的边贸结算，助长了外汇黑市，官方市 场和黑市共存的局面，也不利于中缅边境地区货币兑换市场的发展。(三）人 民 币 对 缅 币 汇 率 波 动 大 ， 双 边 汇 率 对 接 困 难 '2015年3月31日，瑞丽中緬货币兑换中心正式挂牌成立，成为全国首家中缅货币兑换中 心，并成功发布引导中緬货币兑换汇率的“瑞丽指数”。而非正规货币兑换机构的存在导致了 边境地区外汇市场上大规模的非法资金流动，严重影响外币和本币供求的变动，这种变动由于 其交易的隐蔽性，监管当局难以监测和调控，从而引发人民币与缅币汇率的大幅波动。如图1所示，2016年5月至2017年3月，人民币对缅币汇率反复波动，且波动幅度较 大。其中2015年5月至2015年7月，人民币对缅币汇率整体上呈波动上升态势，在2016年 7月20日左右达到峰顶，而后一直处于波动下降状态。图 1人 民 币 对 缅 市 汇 率 波 动 情 况 （ 2016年 5月 16日 -2017年 3月 23日 ）资料来源：价格行情网。49?1994-2018 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved, http:/www.cnki.net长期以来，缅甸一直采取缅币盯住SDR的制度，缅币兑换美元的比率，则由缅甸外贸 银行根据美元每日SDR的兑换率来决定。因此，缅币与美元的官方兑换汇率一直在6: 1左 右。与官方不同的是，在“地摊银行”等非正规货币兑换市场上，受緬甸政局不稳定的影 响，人民币兑缅币的汇率可达到官方汇率的20 200倍，而短期内无法满足对美元资金的需 求，使得緬甸很难实现汇率并轨。同时，人民币兑緬币的汇率基本依赖于非正规货币兑换市 场确定的兑换比率，定价机制不完善，存在人为估算风险，导致中缅两国货币间的汇率对接 困难。(四 ） 正 规 与 非 正 规 货 币 兑 换 市 场 的 错 位 发 展“地摊银行”全面操纵中緬货币汇率，银行汇率定价权缺失。虽然我国规定边境地区外 汇指定银行可以办理人民币与毗邻国家货币的兑换业务，加挂人民币与毗邻国家货币的汇 价，其买卖差价可自行确定，收兑的外币自行消化，政策非常宽松。但实际上，缅币的风险 难以控制，缅甸边境地区的银行不提供人民币与緬币的兑换业务，缺乏正式的金融合作，正 是这种缺失成就了非正规货币兑换市场主导汇率的局面。此外，由于人民币兑緬币汇率波动太大，而银行难以有效把控汇率的波动，只好收取手 续费作为收入，居民（或企业）则更愿意选择非正规货币兑换机构进行货币兑换，这就导 致了非正规货币兑换市场成为边境贸易结算资金转移的主要渠道，从而挤兑正规货币兑换机 构的结算业务，挤占银行货币结算业务，使得资金缺乏有效、安全的清算渠道。因此，大量 人民币并非通过官方而是经民间货币兑换市场得以广泛流通，严重制约正规货币兑换机构的 边贸结算业发展。四 、 中 缅 边 境 地 区 货 币 兑 换 市 场 存 在 问 题 的 导 因(一 ） 正 规 货 币 兑 换 市 场 规 模 小 ， 兑 换 成 本 较 高第一，由于正规货币兑换市场的规模小、标准银行结算制度的缺失和兑换成本较高等缘 故，多数边境地区大量的交易因而通过现金结算或非正规货币兑换市场进行。然而，在正规 市场上的货币兑换流程中，境内外个人兑换业务需要经过5个步骤，服务边贸及境外投资兑 换业务则需要完成从“出示真实交易合同”到“在缅支付网店进行财务往来处理”等9个步骤。第二，居高不下的成本也成为台丽和大通无法与“地摊银行”抗衡的重要原因。货币 兑换公司严格按照银行的标准设计，一个网点的装修费达五六十万元，中缅货币兑换需要专 门的软件系统支撑，相应的费用也较高，更不用谈及人工、设备、管理和系统维护的费用， 仅连接外管总局的专线网络，每月也要支出9000元不等。成本高企也直接决定了这两家特 许兑换机构提供的汇率不比“地摊银行”“实惠”，无法与搬个発子就开张的“地摊银行” 相比。50第三，相关制度缺失和金融服务滞后成就了非正规货币兑换市场。我国综合国力的增强 及人民币的币值稳定，使其在我国边境地区已经获得“小美元”的称号，并且在双边贸易 结算中广受青睐。人民币成为中外企业进行贸易结算时的共同选择，在云南边民互市中有 90%以上使用人民币结算，这有利于促进人民币在边境地区的广泛流通。但鉴于人民币尚属 于不完全可自由兑换货币，而也缺乏人民币与周边国家非储备货币直接兑换的相关政策，使 得正规货币市场难以有效开展业务。同时，由于边境地区开展跨境人民币结算业务的商业银 行的金融服务普遍缺位或滞后，也会促成边境贸易往来中交易商将“地摊银行”“地下钱 庄”等非正规兑换机构作为其货币兑换的首选。(二 ） 非 正 规 货 币 兑 换 机 构 仍 处 于 监 管 盲 区长期以来，非正规货币兑换机构的民间性和地下性使其继续处于监管深水区，这使得监 管部门对非正规货币兑换机构的正常监管存在很大困难。在进行交易时，这些非正规货币兑 换机构往往不在乎资金的来源和去处，只要有利润就提供服务。因此，腐败官员、赌徒和贩 毒者等从事非法活动的人员，将“地摊银行”“地下钱庄”等非正规货币兑换机构看作是其 资金转移的重要通道，从而进行非法资金流转，避开监管部门的跟踪监控。(三 ） 黑 市 汇 率 与 官 方 汇 率 并 存人民币兑缅币的汇率形成是根据人民币兑美元、緬币兑美元现钞的比价套算出人民币兑 缅币的交叉汇率，在此基础上再根据边贸进出口额对人民币的需求量而定。因此，正规货币 兑换市场的汇率形成主要是参考第三方货币（中间货币）进行定价，而非正规兑换市场上 的汇率则是有由民间兑换机构操作和估算，而且黑市汇率往往引导官方汇率波动，造成官方 汇率定价权遗落民间，黑市汇率和官方汇率并存的局面也极易导致汇率波动和交易成本的 变动。中緬边境地区的货币兑换业务一直被“地摊银行”“地下钱庄”等非正规货币兑换机构 垄断，而汇率定价也由它们主导，随行就市，容易产生人为定价风险，不利于规范汇率的形 成机制，导致人民币与緬币汇率的“二重性”，难以有效推动统一货币市场发展。(四 ） 正 规 货 币 兑 换 机 构 金 融 服 务 滞 后为充分利用中緬边境特殊的地域优势，中央、云南省针对边境地区出台了许多投资优惠 政策，有效促进了边境地区的贸易发展发展。与此同时，边境地区也把边贸作为主导产业来 抓，使对外贸易取得了可喜成绩。如德宏州2010年贸易进出口总额超过112亿元。其中， 进口总额超过24亿元，出口总额超过88亿元，边境贸易已成为该地区经济发展的一大优势 产业。目前，中緬边境双方银行尚未完全建立有效的银行间结算体系，无法提供大量的金融 服务，边境贸易中对人民币与緬币的实际需求还依靠“地摊银行”。与“地摊银行”“地下钱庄”等非正规货币兑换市场相比，中緬边境地区正规货币兑换 机构的服务水平有待改善：一是业务网点有限。商业银行除在缅甸边境设立了少数几个结算 代办点和代表处以外，设立分行的只有工商银行一家；二是业务人员业务不熟练。由于中缅51边境地区的正规货币兑换机构开办货币兑换和结算业务的时间不长，发展不成熟，工作人员 还不能足够熟练掌握业务流程。三是业务办理手续繁琐。在商业银行、货币兑换机构办理业 务时，要经过填单、排队和审核等程序，这将花费客户很多的时间和手续费，相比之下，不 如非正规货币兑换机构便利快捷。五 、 促 进 中 缅 边 境 地 区 货 币 兑 换 市 场 发 展 的 政 策 建 议目前，“地摊银行”“地下钱庄”主导人民币兑缅币的汇率定价权，成为中缅边境地区 货币兑换市场发展的首要问题。它们汇划资金从不需要查验合法证件，也不审查资金来源, 从而对边境地区的经济繁荣和稳定造成负面影响。因此，有必要规范非正规兑换市场的经 营，将其合法化、阳光化，并使之接受监管，共同维护边境地区经济金融的稳定。(一 ） 加 快 实 施 非 正 规 货 币 兑 换 市 场 的 合 法 化 转 型因现有的跨境结算方式难以满足中缅边境地区日益增加的结算需求，若没有更多的双边 金融合作提供便捷的跨境资金转移，居民（或企业）则会选择现钞结算以及经非正规机构 开展跨境资金汇划、货币兑换以满足需求，但这种非正规渠道存在较大的资金安全风险。因此，必须采取有力措施促进非正规货币兑换市场的合法化转型：一是降低市场准人门 槛，指导并规范民间机构开展跨境结算，货币兑换、代理支付等业务。二是出台有利政策， 对具有固定场所、业务量小和经营成本高的机构，给予适当补贴，确保其持续经营，同时通 过划片经营的方式，逐步将其纳人监管范畴。三是对于规模较小的地摊银行，可以借鉴越 南、缅甸的做法，划定专门区域，建立货币兑换点，集中管理，给其以合法地位。四是特批 支持实力较强的外币代兑点和规模较大的地下钱庄，按照股份制商业银行的组建方式，发起 成立边贸银行，使地下金融浮出水面，逐步并入正规金融体系。(二 ） 建 立 健 全 本 外 币 跨 境 资 金 监 管 体 制建立健全本外币跨境资金监管体制是保障中缅货币兑换市场稳健发展的重要举措之一。 针对“地摊银行”“地下钱庄”挤兑商业银行边贸结算业务的现实问题，通过加强中缅双方 金融机构在货币兑换、结算等方面的业务合作，逐步取代非正规市场的货币兑换和结算业 务，使商业银行拥有较大的兑换业务份额。非正规货币兑换机构由于其隐秘性和管理缺乏， 容易成为非法资金的转移通道，带来金融安全隐患。中缅双边的相关金融监管部门应紧密配合，完善相关制度，跟踪和监测“地摊银行” “地下钱庄”的资金流动状况。一是完善相关法律法规，使对非法金融活动的惩治有法可 依。二是鼓励（地方性）商业银行在边境国家和地区设立分支机构或网点，引导边贸走正 规结算途径。三要加强监测统计。相关职能部门应积极采取措施，完善人民币跨境流通监测 体系，全面采集人民币跨境收付信息和业务信息，监测人民币跨境流动情况，为有效防控金 融风险提供数据资料。52(三 ） 积 极 引 导 规 范 人 民 币 兑 缅 币 的 汇 率 形 成中緬边境地区存在若干的“地摊银行”“地下钱庄”等非正规货币兑换机构，使得人民 币兑缅币的汇率主要由它们主导。这不仅影响了正规金融机构的业务，而且增大汇兑政策实 施和外汇管理难度，极易引致金融犯罪行为。因此，必须重视非正规货币兑换机构的影响， 引导它们向规范化方向发展。首先，在特许货币兑换机构因受“民间货币兑换机构”垄断业务影响，以及在面临经 常项目下开展人民币兑换緬币的业务阻力巨大，业绩欠佳，竞争力弱的情况下，政府应不断 扩大经常项目下人民币与緬币兑换试点范围、形成良好的政策效果，使特许兑换机构抱团聚 成一股合力，成为整个货币兑换市场上的主力军，进而不断扩大正规货币兑换渠道的影 响力。其次，以中缅货币兑换中心为主，搭建公平、公开、透明的报价平台，促使供需双方形 成相对合理的汇价预期，从而形成比较稳定的挂牌汇价，这需要在时机成熟时适宜放松外汇 管制和提高监管能力。非正规货币兑换机构的盛行，部分原因是由于外汇管制比较严格，很 多外汇需求者往往需求量较大，才会绕开正规机构繁冗的程序。央行和金融机构可在边境地 区参照“瑞丽指数”的方式，建立人民币与缅币的汇率动态监测和报价机制，通过制定汇 率波动最高上限严控汇率大幅涨跌，从而可以有效抑制非正规货币兑换的投机行为。(四 ） 完 善 商 业 银 行 金 融 服 务 供 给非正规货币兑换市场的手续简单、成本低和便捷灵活，使得商业银行的竞争力受到冲 击。为提高商业银行在货币兑换、边贸结算等业务的竞争力，特别是抢占人民币与东盟国家 非储备货币兑换业务，占领小币种业务高地，商业银行要做好三方面工作：一是商业银行要 着力提高金融服务水平，在法律允许的范围内，简化跨境贸易和投资人民币结算业务流程、 降低成本、提高效率，改善涉外金融服务。二是商业银行根据沿边金融综合改革试验区建设 总体方案的要求，积极创新金融产品，在非居民金融服务、同业往来账户、非现金支付工具 等方面改善服务方式，为中缅贸易往来提供结算便利。(五 ） 加 强 中 缅 跨 境 金 融 合 作边境货币市场的持续健康发展离不开中緬两国政府、双边银行的合作与交流。中国政府 应进一步加强与缅甸政府的沟通与合作，相互通报中央银行和相关的跨国银行，及时签订 “中緬边境贸易结算协议”，为商业银行之间的合作提供政策支持。银行可与依法取得“互 联网支付”业务许可的支付机构合作，为企业和个人跨境货物贸易、服务贸易提供人民币 结算和兑换服务：一是要共同规范非正规货币兑换市场的发展，并积极开展跨境金融合作，从而促进经济 贸易的快速发展。以中緬两国的共同利益为原则，加强政府的协商与合作，制定有利于双边 贸易结算的政策，制定有效的跨国“反洗钱”和打击走私活动政策和加强对跨境资金的联 合监测，降低跨境贸易结算和汇兑风险。53