基于开放政府数据的腐败防治英国的实践与启示-赵雪娇.pdf
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1、专栏:大数据与公共治理基于开放政府数据的腐败防治:英国的实践与启示赵雪娇 张 楠 孟庆国+【摘要】开放政府数据,有利于提高政府透明度,也有利于促进经济发展和社会创新。近年来,世界各国纷纷开展了开放政府数据的行动,英国尤为突出。根据“开放数据晴雨表”和“全球开放数据指数”两项权威指标2013_2014年的排名结果,英国的数据开放程度位列世界首位。英国政府还积极利用数据开放防治腐败。2015年,欧盟委员会展开了运用开放数据惩治腐败的行动TACOD,英国成为该项目的试点国家之一。TACOD英国团队将已公布的腐败案例按照腐败行为(贿赂行为、诈骗行为、未声明的利益冲突与滥用公共资金、不当游说行为)进行了
2、分类,重点关注了腐败行为被揭露的方式,揭示了开放不同数据集对防治不同腐败行为的作用。论文尝试构建了基于开放政府数据的腐败防治框架,并基于该框架初步分析了英国在利用开放政府数据反腐方面的若干经验,以期为我国开放政府数据并利用开放数据防治腐败提供有益借鉴。【关键词】开放政府数据反腐败 英国【中图分类号】D63 【文献标识码】A【文章编号】16742486(2017)01007417一、引言近年来,随着科学技术的发展以及人们对数据重要性认识的提高,世界各国纷纷开展了开放政府数据的行动,国家与国家之间也建立了开放数据的联盟。2011年,巴西、印度尼西亚、墨西哥、挪威、菲律宾、南非、英国、美国成立了开放
3、政府合作伙伴联盟(The Open Government Partnership),共同承诺增强政+赵雪娇,清华大学公共管理学院,博士后;通讯作者:张楠(nanzhangtsinghuaeducn),清华大学公共管理学院,副教授;孟庆国,清华大学公共管理学院,教授。感谢匿名评审人的意见。基金项目:国家自然科学基金项目(7147314391696103)。74万方数据基于开放政府数据的腐败防治:英国的实践与启示府信息公开度、支持公民参与、履行职业诚信、并运用新技术增强政府责任。开放政府数据,有利于提高政府透明度,也有利于促进经济发展和社会创新。根据“开放数据晴雨表” (Open Data Bar
4、ometer)和“全球开放数据指数”(Global Open Data Index)两项权威指标2013_2014年的排名结果,英国的数据开放程度位列世界首位。英国政府还积极利用数据开放防治腐败。2015年,欧盟委员会展开了运用开放数据惩治腐败的行动(Towards a European Strategy toReduce Corruption by Enhancing the Use of Open Data,TACOD),英国成为该项目的试点国家之一。TACOD英国团队将已公开的腐败案例进行了分类,重点关注了腐败行为的揭露方式,探索了开放数据对于防治腐败的作用。当前,我国反腐败形势依然严峻
5、复杂。在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上,习近平总书记曾指出:“腐败是社会毒瘤。如果任凭腐败问题愈演愈烈,最终必然亡党亡国。”在中共十八届三中全会第一次全体会议上,他又指出:“当前腐败现象多发,滋生腐败的土壤存在,党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂,必须加大惩治腐败力度,更加科学有效地防治腐败。”大数据思维和技术的出现为科学有效地防治腐败提供了新的思路和方向。我国政府高度重视大数据技术的应用和发展。自2014年首次将“大数据”写入政府工作报告以来,我国政府颁布了一系列推动大数据发展的政策文件,例如关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见和促进大数据发展的行动纲要。充分运
6、用大数据的先进理念、技术和资源,是提升国家竞争力的战略选择,是提高政府服务和监管能力的必然要求,也是加强社会监督、防治腐败的有效手段。英国在数据开放方面的宝贵经验值得我们借鉴和学习。本文以英国为研究对象,梳理和分析了英国TACOD项目关于开放数据防治腐败的经验,深人剖析了英国政府数据开放行动的政策法规、组织机制、开放内容,并在此基础上提出了我国开放政府数据的对策建议。二、文献综述腐败是为谋取私利而对公共职位的滥用(Bardhan,1997;Treisman,2000;Svensson,2005;何增科,2003;胡鞍钢、过勇,2002)。约瑟夫奈(JosephSNye)(Nye,1967)提出
7、,腐败的危害包括资源浪费、政治不稳定、以及政府能力的削弱。罗斯一阿克曼(Susan RoseAckerman) (RoseAckerman,1999)认为腐败阻碍投资和经济增长,而发展中国家面临的风险尤其大。对我鬻翻麟75万方数据专栏:大数据与公共治理国而言,腐败已经成为“最大的经济损失、社会污染和政治挑战”(胡鞍钢、过勇,2001:44)。李燕凌等(201 1)指出近年来我国腐败行为呈现四大特征:绝对权力腐败猖獗、从滥用公共权力向滥用公共资源转变、腐败手段更加复杂和隐蔽、“灰色腐败”危险倾向日益显现。宋为和余廉(2011)提出我国目前的腐败问题呈现出不断蔓延、程度不断加深、手段多样以及领域不
8、断扩展的特点。通过分析检察日报20002009年公开报道的2802个腐败案例,公婷和吴木銮(2012)提出,我国目前腐败规模处于上升状态,政府采购、工程承包成为腐败高发案件领域;土地腐败案件更为突出。同时,处、厅局级干部成为腐败的高危人群,不仅是受贿和巨额财产来源不明等问题的主体,还是索贿案的主要查处对象。根据开放知识基金会的定义,开放数据是指可以被任何人、为了任何目的免费使用、修改、或分享的数据(Open Knowledge Foundation,no year)。开放政府工作组(Open Government Working Group,2007)提出,政府数据在符合以下八项原则时可称为“
9、开放”:(1)完整性:除非涉及国家安全、商业机密、个人隐私或其他特别限制,所有的政府数据都应开放;(2)一手:数据应当是从源头采集到的一手数据,而不是被整合或加工过的数据;(3)及时性:尽快开放数据以保存数据的价值;(4)可获取性:数据可以被最大范围的用户(为了各种不同的目的)所获取;(5)可机读:数据是结构化的,可被计算机自动处理;(6)非歧视性:数据对所有人都开放,无需注册;(7)非私有:任何实体对开放的政府数据都没有绝对的控制权;(8)免于授权:数据不受版权、专利、商标或贸易保密规则的约束(除非涉及国家安全、商业机密、个人隐私或其他特别限制)。万维网基金会的“开放数据晴雨表”和开放知识基
10、金会的“全球开放数据指数”是国际组织和各国政府广泛认可的两项评估指标(夏义垄,2015;郑磊、高丰,2015)。开放数据晴雨表主要从三个方面来衡量政府数据开放的程度:准备度、执行力、影响力。根据最新发布的第三版开放数据晴雨表全球报告,排在前十位的国家分别为:英国、美国、法国、加拿大、丹麦、新西兰、荷兰、韩国、瑞典、澳大利亚。而全球开放数据指数更关注各国是否公开了那些与政府透明、公众生活紧密相关的数据,共包括10类:交通时刻表、政府预算、政府支出、选举结果、公司登记表、全国地图、全国统计信息、法律、邮政编码、污染物排放。2015年,全球开放数据指数调整了评估指标,增加了政府采购情况、天气预报、定
11、位信息和水质四个数据集,删除了交通时刻表。根据最新排名,排在前十位的国家和地区为:台湾、英国、丹麦、哥伦比亚、芬兰、澳大万方数据基于开放政府数据的腐败防治:英国的实践与启示利亚、乌拉圭、美国、荷兰、挪威、法国。综合这两项指标的排名结果,走在开放政府数据前列的以发达国家和地区为主。当前,我国的开放政府数据实践处于起步阶段,主要在地方政府层面展开,而且主要集中在政府数据的供应端(郑磊、高丰,2015)。2015年,我国在开放数据晴雨表中位列第55位(共92个国家和地区),在全球开放数据指数中居于第93位(共122个国家和地区)。詹森(Marijn Janssen)等(Janssen et a1,2
12、012)通过与政府工作人员面谈,将开放政府数据的作用分为三个方面:政治和社会的、经济的、科技的。其中,在政治和社会方面,开放数据有利于增强政府透明度和责任感,加强政府信任,改进政策制定方式,提高服务质量和数量(Janssen et a1,2012)。麦肯锡全球研究院认为,政府数据的开放增强了政府的透明度和责任感(Manyikaet a1,2013)。沃西(Benjamin Worthy)(Worthy,2015)认为,开放数据可以促进社会监督,公众通过开放的数据可以发现腐败行为。目前,国内关于开放政府数据反腐作用的研究的文献较少。作者在中国知网数据库中使用“政府数据开放”(或“开放政府数据”“
13、开放数据”“数据开放”)和“腐败”(或“反腐”“廉洁”“廉政”)作为关键词进行搜索,截止到2016年8月24日只找到了1篇相关文献。潘楚雄(2014)从海关廉政能力建设的角度,提出要根据内部用户、综合用户和外部用户不同需求逐步开放海关数据,提升现场监管、打击走私服务的能力,为海关反腐倡廉营造良好的贸易环境和执法环境。此外,还有一些研究间接提到了数据开放对于反腐败的重要意义。例如,胡小明(2015)指出,政府数据开放强调的是“数据”,特别是“原始数据”的彻底开放,这时公众监督的不仅是政府的行为与态度,还能够监督政府决策的合理性与决策依据,要求政府更彻底地透明,有利于防治腐败。此外,学者们对大数据
14、的反腐败作用也进行了研究,为探索政府数据开放对腐败防治作用打下了基础。杜治洲和常金萍(2015)通过分析大数据的定义和特点,指出了大数据时代我国反腐败面临的机遇和挑战。大数据可以用来揭示腐败发生发展的规律、为反腐舆情监测提供支持、为发现腐败和调查腐败提供帮助、为个性化廉洁教育提供便利。但值得注意的是,我国目前的大数据应用环境尚不完善,反腐大数据在发挥作用的同时也面临着许多风险,例如泄露个人信息和威胁国家安全。李后强和李贤彬(2015)从腐败防治机制的角度,分析了大数据在惩治腐败、预防腐败、腐败免疫三个层次的作用,构建了基于国内实际的大数据腐败防治机制创新体系,包括腐败行为的认定与识别、腐败严重
15、程度的聚类、腐败表象与内核的正反面莫比乌斯分析、腐败过程的动态反演、万方数据专栏:大数据与公共治理腐败行为发生的概率分析、腐败量级的量子跃迁、集体腐败案发机制、腐败集团形成机理、腐败免疫机制设计。韩伟(2014)通过分析2013年发生的五个涉腐网络舆论案例,指出当前信息异常庞大且杂乱无序,但通过大数据技术收集、分析这些数据,就能发现这些信息的共性和个性,起到网络监督的效果。洪宇和任建明(2013)在分析我国技术预防腐败演进历程的基础上,提出了智能预防腐败系统的建设可从拓宽监督范围、扩大信息共享,增加节点设置、智能分析预警,减少人为干预、智能执行处置三方面进行。其中,大数据是智能预防腐败系统有效
16、运行的基础。马亮(2015)指出,利用大数据等技术快速有效地发现贪腐线索,是新加坡近年来反贪举措的一大亮点。新加坡大力推动电子交易和网上采购系统,所有政府部门在采购产品和购买服务时都需要通过政府电子商务平台招标。这项举措使政府部门可以监督可疑的采购事项,追踪可能的贪污现象。与此同时,采购同类产品的历史数据也为大数据的积累提供了平台。赵宇和张凯晨(2015)介绍了大数据在境外追逃中的应用。他们提出,在境外追逃追赃工作中,利用大数据思维,放弃对于在逃人员诸多复杂信息的人工研判,而采用大数据分析直接对于犯罪分子的外逃情况进行评估,具有提高办案效率、缩短办案周期、节约工作成本等重大意义。此外,彭文龙和
17、郑智斌(2015)在分析网络反腐的国家治理能力愿景时,提出大数据时代的来临为网络反腐的发展提供了广阔的前景。党和政府在网络反腐中不能满足于开门主动接受信息的现状,而应提高走出去主动挖掘、分析和应用信息的能力。综上所述,目前我国对开放政府数据的防治腐败作用的系统性研究较少,大多是描述性的、方向展望性的。此外,一些国际组织和国外政府已经展开了利用开放政府数据进行反腐败的实践,这些宝贵的经验亟待梳理,以找到适合我国国情的反腐败手段。本文尝试构建了基于开放政府数据的腐败防治框架,并基于框架初步分析英国在利用开放政府数据反腐方面的若干经验,以期为我国开放政府数据并利用开放数据防治腐败提供有益借鉴。三、研
18、究框架与方法本文以在全球数据开放运动中走在最前列的英国作为研究对象进行案例分析。根据全球开放数据指数2015年的评估结果,英国的全国统计信息、政府预算、立法、全国地图、天气预报、公司注册信息都已达到了100开放。此外,英国积极探索利用开放数据来防治腐败。2013年,作为开放政府合作伙伴联盟的创始成员国,英国在(20132015年国家行动方案中作出承诺,要通过开睁纂簟?万方数据基于开放政府数据的腐败防治:英国的实践与启示放数据来惩治腐败、增强民主、提升政府透明度。2014年12月,英国政府发布了英国反腐败计划,在历史上第一次整合了所有的英国反腐败行动和机构,而开放数据是该计划中的重要组成部分。本
19、文从英国TACOD项目关于开放数据防治腐败的报告人手,梳理和分析了腐败行为的类型以及有助于揭发这些腐败行为的特定数据,进而剖析了英国政府数据开放行动的政策法规、组织机制以及开放内容(如图1所示),并在此基础上提出我国开放政府数据以及运用开放数据防治腐败的对策建议。资料来源:作者自制。图1 基于开放政府数据的腐败防治框架除了案例分析法之外,本文还运用了二手资料分析以及人工观察的方法。通过搜索英国政府和相关国际组织(如开放知识基金会、万维网基金会)有关数据开放和反腐败的文件以及报告,我们将这些文献分为了四类:开放数据类、反腐败类、英国类、全球类(如表1)。通过反复阅读、做笔记等方式,重点关注和分析
20、了英国政府开放数据行动的政策基础、组织机制以及开放数据在腐败防治方面的潜在作用。此外,通过人工观察英国数据开放平台datagovuk,本文介绍了英国数据开放的具体内容、格式以及已经开放的有利于揭发腐败行为的具体数据集。所有数据的采集时间截止于2016年7月26日。万方数据专栏:大数据与公共治理表1 本文用到的相关文献资料来源:作者自制。四、腐败防治与开放政府数据2015年,欧盟委员会启动了运用开放数据惩治腐败的项目TACOD,英国是该项目的试点国家之一。TACOD英国团队将已公布的腐败案例按照腐败行为(贿赂行为、诈骗行为、未声明的利益冲突与滥用公共资金、不当游说行为)进行了分类,重点关注了腐败
21、行为被揭露的方式,揭示了不同数据集对不同腐败行为的作用和价值。该项目共运用腐败案例95个,包括2009到2014年透明国际英国团队所运用的腐败案例以及201 2到2014年间每日腐败新闻(DailyCorruption News Alert)中出现过的英国案例。TACOD研究团队发现,揭露腐败行为最多的是执法部门(34),然后依次是调查记者(25)、信息自由请求(14),举报(13),开放数据(7)。通过开放数据揭露的腐败行为只占到7,说明开放数据目前在揭露腐败方面没有起到主导作用,腐败行为的揭露仍需要大量数据的支撑。然而,TACOD团队也发现,如果某些关键数据及早公开的话,大量腐败行为可以更
22、早地被发现和侦测,开放政府数据有潜力成为反腐败的重要工具。80万方数据基于开放政府数据的腐败防治:英国的实践与启示(一)贿赂行为根据透明国际的定义,贿赂是指提供、承诺、给予、接收或索取好处以获取更大利益的不合法、不道德的行为。根据英国2010年反贿赂法和1977年刑事法的规定,贿赂是一种违法行为。贿赂行为具体包括现金支付、过度的招待、恩惠等,也包括以慈善捐助、佣金、雇佣等作为掩饰的行为。在贿赂案件中,执法机关声明是最主要的揭发手段。64的贿赂案件是由警察局或重大欺诈调查局告知公众。以非公开举报形式揭发的贿赂案件占15,说明了贿赂行为的隐藏之深。此外,以记者调查的形式披露的贿赂案件占13。通过对
23、贿赂案件的分析,TACOD团队发现,提早掌握一些相关数据会大大促进侦破工作的进行。例如,在三分之二的案件中,礼物与接待登记簿与被揭露的贿赂案件高度相关。如果当初公开了礼物与接待登记簿中的数据的话,可能会抑制贿赂行为的发生,或迫使罪犯撒谎,从而降低调查的难度。此外,游说数据(51的案件)与合同数据(41的案件)的公开也有助于贿赂行为的揭发。2012年,两名国防部高级官员因收受贿赂、偏袒北爱尔兰有线电视供应商而被判刑。在这个案件中,礼物与接待登记簿、利益登记簿以及员工工资与职责表的公开会为本案的破获提供更详实的证据。游说集会记录、会议记录以及完整的政府支出与绩效信息也会提高决策的透明度,给未中标的
24、公司和公众一个说法。(二)诈骗行为透明国际指出,诈骗行为主要是指通过故意欺骗、滥用公共职权从而获得不法利益(金钱利益、政治利益等)的行为。这类腐败案件大多是由执法人员或重大欺诈调查局披露。正如贿赂行为一样,诈骗行为是违法的,而且隐藏很深,公众或媒体很难发现。非公开举报和公开审计在揭露诈骗行为中也起到了一定的作用。在警察局和重大欺诈调查局揭发的案件中,一些案件最初的线索是由举报入和审计官提供的。据调查,利益登记簿是防治诈骗行为最重要的数据来源,67的案件都与利益登记簿相关。此外,58的案例与绩效数据相关,原因在于诈骗人通常都会挪用公共服务资金。2014年,英国4位心脏专家因诈骗国民健康服务基金而
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