美丽乡村建设中存在的问题及建议_于法稳.doc
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1、江西社会科学 2014 9 2014 年第 9 期 美丽乡村建设中存在的问题及建议 于法稳 李 萍 “ ” 美丽乡村建设是生产、生活、生态 三位一体 的系统工程。基于美丽乡村建设情况的调研,可以发现美丽 乡村建设中存在的总体问题,以及在生产、生活、生态三方面存在的不足,进而提出美丽乡村建设的政策性建 议: 做好政策的顶层设计,统一管理机构、规范名称,加大基础设施建设,建立粮食种植的风险共担机制,及时 调整不适合基层实际的政策,建立农村基础设施与环境管理的创新机制,建立种植业、养殖业协调发展的产 业体系,建立农药包装物、塑料薄膜等回收机制,加强农村污水处理模式及技术的研究,加强对农民的义务教 育
2、等。 关键词 美丽乡村建设; 生产; 生活; 生态 中图分类号 F320 3 文献标识码 A 文章编号 1004 518X 2014 09 0222 06( ) 于法稳,中国社会科学院农村发展研究所研究员、博士生导师。 北京( 100732) 李 萍,绵阳师范学院历史文化与旅游管理学院副教授。( 四川绵阳 621000) 美丽乡村建设不仅是政府关注的重点,也是学术界 研究 的热点问题之一,对美丽乡村建设的研究侧重于美 丽乡村的概念及内涵、美丽乡村建设的目标以及美丽乡 村建 设的 重点 及难 点。 本文 基于 对不 同区 域 30 个 县 ( 市、区) 的实地调研,分析美丽乡村建设在政策和操作
3、层面存在的问题,剖析生产、生活和生态等层面存在的 不足,并在此基础上,提出推动美丽乡村建设的政策建 议。 一 、 美丽乡村建设中存在的问题 ( 一) 总体方面 从理论上讲,美丽乡村建设是生产、生活、生态 “三 位一体 ”的系统工程,仅仅强调其中任何一个方面都是 不全面的。但通过基层调研发现,美丽 乡村建设存在一 222 个普遍现象,就是重视基础设施、泥草房及危房改造等 生活方面的建设和村庄美化、环境治理等生态方面的建 设,而对如何加强农业生产、提高农业可持续发展能力、 增加农民收入方面则重视不够。 美丽乡村建设需要各相关部门相互协调、共同推动。 党中央、国务院提出美丽乡村建设之后,各个部门都积
4、极 响应,但调查发现,围绕着美丽乡村建 设,不同部门都在 推行本部门的行动计划,造成美丽乡村建设过程中的名 称混乱,如政府部 门的 文明村 “ ”、环 保部门的 生态 村 、“ ” 宣传部门 的 生态文明村 、建设部门的 美丽村庄 、林业“ ” “ ” 部门的 “美丽林场 ”等。而且,这些部门都在建设自己的示 范村,有的与美丽乡村示范村一致,有的则不一致。当然, 这些部门推行的行动计划是美丽乡村建设的重要组成部 分,或者与美丽乡村是相通的。 美丽乡村建设中存在的问题及建议 为了推动美丽乡村建设,基层部门都确 定了牵头或 管理部门,但调研发现,美丽乡村建设的牵头或管理部 门也不统一,有的地方是由
5、新农村建设办公室负责,有 的地方是由农业工作办公室或农委负责,有的地方是由 宣传部负责,有的地方是由城乡建设委员会负责。这就 带来了一系列问题,如国家下发文件的渠道不顺畅,监 督检查的执行不力等。这可能也是造成不同部门推行各 种行动计划,建立各自部门示范村的一个原因。 ( 二 生产方面) 2014 年中央 一号文件从 完善国家 粮食安全 保障体 系、强化农业支持保护制度、建立农业可持续发展长效 机制、深化农村土地制度改革、 构建新型农业经营体系、 加快农村 金融制 度创新 、健全城 乡发展 一体化体 制机 制、改善乡村治理机制等 8 个方面提出了推动农村改革 的重点及方向,为进一步推动农村工作
6、提供了良好的政 策支撑 。但调研发现,在美丽乡村建设中,由于生产方面 没有得到应有的重视,出现了一些亟须解决的问题,重 点表现在如下 4 个方面。 1 农村基础设施不能适应农业现代化的要求。随着 农业机械化程度的日益提高,一方面,农业机械越来越 多,马力越来越大,对田间道路、桥涵质量的要求越来越 高; 另一方面,由于缺乏日常管护,田间道 路、桥涵损毁 日益严重。在 2006 年推动新农村建设的过程中,村村通 要求完成 3 5 米宽的通村路。由于当时要求基层资金配 套,很多地方由于经济实力不足,都没有配套,同时又要 按照项目要求对通村路里程进行验收,结果导致通村路 质量下降。农村收入提高之后,农
7、村机动车数量激增,同 时,随着土地流转规模的不断扩大,大型农机具越来越 多,农村道路已经远不能适应农业机械发展的需要。 农田水利设施欠账是众所周知的事实,同时,很多 地方在农田水利设施建设中重视灌溉设施的配套,而对 排灌设施重视不够,一旦遇到强降雨, 就会发生洪涝灾 害,给农业生产带来危害。如,黑龙江省的农田水利设施 远远不足,种粮农民因灾致贫的现象非常普遍。此外,在 一些粮食主产省,缺乏大型 粮食晾晒场地或烘干设备 , 收获之后,一旦遇到连续阴雨天气,粮食会发生一定的 霉变,影响粮食品质,导致农民收入下降。 2 农业生产组织建设不规范,没有发挥作用。 2014 年中央一号文 件明确提出: “
8、扶持发展新型农业经营 主 体。鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合 作社,引导规范运行,着力加强能力建设。允许财政项目 资金直接投向符合条件的合作社,允许 财政补助形成的 资产转交合作社持有和管护,有关部门要建立规范透明 的管理制度。 ”但在调研中发现,存在两种现象。一是部 分合作社的成立是为了套取国家政策资金,在农业生产 中并没有发挥相应的作用。一些企业或个人,为了套取 国家 政策资金 ,想方 设法伪 造财政项 目资金 要求的 条 件,得到财政资金后不从事相应的工作。这种现象不是 个别,而是普遍存在。二是国家鼓励成立的千万元农机 合作社,效果没有达到预期。其中有两个原因,其一是由 于
9、农户认为大型机械会带来种植成本的增加,一旦遇到 灾害还是不能保证经济收入; 其二是个别地方规定,大 型机械不能跨区到农场作业,一些种粮大户购置了大型 农业机械,却没有作业农田,不但造成大型机械的闲置, 也给自己带来巨大的经济负担。 3 粮食种植风险的共担机制缺失。众所周知,自然 灾害是农业生产面临的最大灾害,特别是旱涝、冰雹灾 害。在粮食主产区调研发现,农民种植粮食的风险越来 越大。随着土地流转工作的推进,农民种植的规模越来 越大 ,必须依 靠越来 越多的 贷款购置 农业生 产所需 物 资、支付土地租金,付出大量利息。一旦遇到严重的自然 灾害,粮食颗粒无收,农民将受到致命的打击。 每公顷的 阳
10、关保险补偿还不足以支付土地租金,农民就没有能力 偿还银行贷款,从而无法再贷款用于农业生产。可以说, 农民一夜之间从温饱走向贫困,几年都难以脱贫。由于 缺乏粮食种植风险的共担机制,农民种植粮食的积极性 受到一定挫伤,越来越多的农民不愿再种粮,在一定程 度上将会影响国家的粮食供应。 4 土地经 营权抵押贷款步履 维艰。 2014 年中央 一 号文件明确指 出: “在落 实农村土地集体所有权的基 础 上,稳定农户承包权、放活土地经营权,允许承包土地的 经营权向金融机构抵押融资。 实际上,土地经营权抵押 ” 贷款难以推行,原因有两个方面。其一,农民不愿意。一 些地方在第二轮承包土地时,水田、旱地的划分
11、不是按 223 江西社会科学 2014 9 照面积,而是根据土地生产率的高低按照一定系数折算 的。但抵押土地经营权时,金融部门按照土地承包证上 的土地面积计算,农民实际耕作的土地面积与承包土地 面积之间差距很大。其二,农户家庭成员不愿意。 由于国 家政策明文规定,土地承包 “增人不增地,减人不减地 ”, 在实行土地经营权抵押贷款时,没有土地的家庭成员不 同意,从而导致家庭矛盾,在一定程度上影响了农村社 区的和谐。 ( 三 生活方面) 1 美丽乡村建设的工程体系不完善。在美丽乡村建 设中,投资的主要对象是地面工程建设,如村内道路、文 化广场 、农村饮水安全工程、供电、村里路灯等硬件设施 以及农民
12、的泥草房、危房的改造工程,而对地下工程,如 污水设施 建设关 注不够 。美丽乡 村建设 工程体系 不完 善,可能带来一系列问题。 2 政策制定中没有充分 考虑 “立地 ”问题。在美丽乡 村建设的相关政策制定中,没有充分考虑落实政策时可 能出现的问题,导致基层实施过程中矛盾频出。调研中 发现,一些地方在推行美丽乡村建设的过程中,只提出 一些建设项目,既没有资金,也没有政策,但对下级部门 则按照一定的进度进行考核、验收,由此给地方政府造 成巨大债务,特别是经济实力相对比较弱的县市。此外, 有的地方采取 “以奖代补 ”的方式推动美丽乡村建设,其 结果是许多基础条件比较好的村顾虑重重,担心工作完 成后
13、不能得到奖补资金,而不愿意大力推进美丽乡村建 设; 而基础较差的村则渴望加 快美丽乡村建设,通过贷 款等方式,投入大量的人力、物力、财力,结果未能得到 奖补资金,一方面增加了村级债务负担,另一方面又导 致了村干部与农民之间的矛盾。 3 政策执行时引发的基层矛盾比较突出 。改善农民 居住条件,是美丽乡村建设的一个重要内容,但在基层 执行政策时,出现了一些矛盾,特别是由于泥草房、危房 改造申报数量与下拨资金数量不匹配,给相关部门、乡 镇的工作造成极大的被动。如一个村上报了 10 户,结果 只拨付 8 户的补贴资金。如 果当地政府为了平息矛盾 , 采取均分 8 户补贴的处理方式,一方面 会导致 8
14、户农户 不满意,另一方面则会面临上级部门的纪检、监察部门 224 的审查。如果不采取这种方式,没有得到补贴的 2 户农 户则会上访。 4 基础设施的管护机制缺失。改革开放以来,家庭 分散经营替代了原有的集体统一经营,农村的管理体制 和经营机制发生了深刻变化。面对新的体制和机制,过 去已建成的基础设施如何管理和使用,国家、集体和受 益农户三者之间的责任和权利如何划分等,都没有新的 明确的具体规定,导致基础设施的建、管、用相脱节,管 理维护主体缺位等诸多问题。同样,在美丽乡村建设工 程中,也普遍 存在着重建轻管现象。环保部门推行的集 中连片环境综合整治工程,污水处理厂、垃圾中转站、运 输车、农村安
15、全饮水工程等基础设施都比较完备,但由 于乡镇、村集体经济基础薄弱,农村基础设施和公用事 业的经营管理呈现出有人建、有人用、无人管的情况,损 毁情况比较严重,导致国家投资的浪费。 5 农村 “一事一议 ”制度已形同虚设。 “一事一议 ”是 指在农村税费改革的系统工程中,原先由 “乡统筹 ”和 “村提留 ”中开支的与 “农田水利基本建设、道路修建、植 树造林、农业综合开发 ”有关的土地治理项目,以及村民 认为 需要兴办 的集 体 生产生 活等其他 公益事 业项目 所 需资金,不再固定向农民收取,改用 “一事一议 ”的筹集 办法。 一事一议 “ ”制度起初执行较好,也解决了一些问 题。但调研发现,目
16、前,农村 “一事一议 制度形同虚设。 ” 许多村民存在 “自扫门前雪 ”的心态,对自己有利的事情 要求村 “两委 ”解决,而对自己没有利的事情则坚决反 对,从而造成事难议、钱难筹、工难派,这一现象在农村 较为普遍,即使议成了筹措资金的难度也较大,很难完 成较大项目工程建设,制约美丽乡村建设的步伐。 6 各部门协调工作机制缺失。美丽乡村建设涉 及多 个部门,但彼此之间缺乏协调,每个部门都选择自己的 示范村,从各自的业务出发实施相关项目,可能这些项 目并不是这些村最需要的。这种方式导致国家投资的分 散,难以达到预期的成效。 ( 四) 生态方面 与过去相比,农 村人居生态环境发生 了很大变化, 不再
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