水电工程移民前期补偿中的问题研究_省略_沙江下游四大梯级电站移民案例分析_赵升奎.docx
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1、 第 37卷第 6期 Voi. 37 No. 6 昭通学院学报 journal of Zhaotong University 2015年 12月 Dec. 2015 金沙江水电移民问题研究 水电工程移民前期补偿中的问题研究 - 基于金沙江下游四大梯级电站移民案例分析 赵升奎、 康德宏 2 (1.昭通学院人文学院,云南昭通 657000; 2.鲁甸县第一中学,云南鲁甸 657100) 摘要: 现行水电工程移民前期补偿包括土地补偿、安置补助、地上附着物和青苗等补偿,而这些补偿势必涉 及到实物指标调查,实物指标调查是制定移民安置规划和前期补偿的依据和前提。由此,金沙江水电工程移 民问题研究课题组对水
2、电工程移民前期补偿中的实物指标调查、补偿标准、移民意愿、移民参与和移民安置实 施等诸多问题进行了调研,提出了相应的建议和策略。 关键词 :水电工程;移民;前期补偿;问题;案例 I 建议;对策 中图分类号: D632.4 文献标志码: A 文章编号 : 2095-7408(20151 6- 001-07 非自愿性移民问题已成为世界关注的科学研 究重大课题,因水电建设而产生的非自愿性移民 更是艰巨而复杂的系统工程,因其非自愿性特征 突出、政策性强、工作环节多、运作难度大、涉及移 民的切身利益等因素而成为社会的一大难题。水 电移民为水电建设作出了巨大的牺牲和贡献,理 应得到合理补偿、妥善安置和持续扶
3、持,按照 “ 搬 得出,稳得住,逐步能致富 ” 的总体目标,确保移民 动迁过程中前期运作 “ 搬得出、稳得住 ” 顺利进行, 做好移民前期补偿工作极为重要。 金沙江下游四座梯级电站规划建设十余年 来,溪洛渡、向家坝 “ 两站 ” 移民补偿安置工作业已 结束,白鹤滩、乌东德 “ 两站 ” 尚在建,前期补偿和 安置正在规划或进行中。但 据调研组调研结果显 示,前期补偿和安置中始终问题不断,相当一部分 移民对补偿安置仍有不满,意见较大,群访不断, 群体性事件时有发生,给社会稳定带来隐患。因 此,移民前期补偿的问题值得进一步深思和研究。 一、 前期补偿的定性分析 (一)性质内涵分析 国务院令第 471
4、号大中型水利水电工程建 设征地补偿和移民安置条例总则第三条规定: “ 国家实行开发性移民方针,采取前期补偿、补助 与后期扶持相结合的办法,使移民生活达到或者 超过原有水平。 ” 1可见,前期补偿是移民工作具 有决定性的基础工作,要做好此项工作有很多 复 杂的问题需要深人研究。水库移民问题的复杂性 表现在 “ 移民涉及土地、房屋、林木等有形资产损 失及其补偿与重置,社会网络、人力资本、社会资 本、政治资本等无形资产损失及补偿和重置,区域 社会经济系统和移民家庭可持续生计系统重建, 移民与安置区非移民的社会整合 。 ” 2(P 4)移民问 题明显制约了水电工程的经济与社会可行性,移 民工作在工程建
5、设中占有决定性的地位。依照 “ 先移民、后建设 ”的方针,移民必须先于工程,因 而前期补偿工作就显得特别重要,直接关系到能 否 “ 搬得出、稳得住 ”的问题 ,也直接影响到水电开 发库区建设的前期工程进度。前期补偿工作正是 整个移民系统工程的关键环节,也是核心问题。 学界和业界都几乎一致认为,补偿向题是水利水 电工程移民经济分析中最敏感最复杂的领域,补 偿公平的信度是完成移民顺利搬迁和水电工程正 常施工建设的基本保证。鉴于此,定性研究前期 补偿问题有着重大意义。 (二)社会经济学分析 收稿日期: 2015-05-25 基金项目 : 2014年度国家社科基金项目(西部项目)金沙江水电工程移民问题
6、研究( 14XRK004)。 作者简介: 赵升奎 ( 1963 ), 男,云南昭通人,教授,硕士,主要从事文学研究及移民问题研究。 第 37卷 昭通学院学报 2015年(总第 163期) 以社会经济学的原理来看,移民前期补偿涉 及社会公平、社会稳定与经济运转机制;以社会学 本身的视角而言,移民是为国家建设和发展做贡 献,为水电工程受益区域大多数人的利益被迫迁 出所作出牺牲的人群。他们在利益冲突上经过激 烈的思想斗争,在识大体顾全局的思想意识支配 下作出的非自愿行动,是在克服故土难离的传统 情结后的人格升华,因而理应值得尊重,应该得到 最 大的补偿和扶持。本着这些理念,政府应给予 尽可能最充分的
7、优惠补偿,帮助他们重建家园,尽 快恢复生存生计资源系统 ,从而确保移民生活的 稳定,移民的稳定就是社会最大的稳定。如果补 偿不公,安置不妥,资源配置不当,就会引起移民 的强烈不满,引发上访和群体性事件。四川省屏 山县的 “6. 2” 事件、云南省绥江县 “3. 25” 事件和云 南省永善县移民外迁普洱孟连后引发的 “3. 28” 事 件就是其中的典型案例。 就经济学视角而言,居于 “ 福利经济学 ”“ 潜在 的帕累托最优状态 ” 的补偿理论, “ 受益者补偿受 损者,使受损者保持原来的经济地位 ” , “ 受益者补 偿受损者的损失后,仍有所改善 ” , “ 受益者和受损 者 都 能 接 受 ,
8、 这 样 整 个 国 民 福 利 是增加 的 ” 。这样看来,对移民充分优惠的补偿实 是理所当然。从发展经济学的理论审视,就市场 经济的产品交换规则而言,货币交换应当是等价 的。然而我国现行体制下的移民政策,对淹没区 移民损失的土地、房屋、林木等都是补偿性质的, 并非是市场经济的等价交换。这就可以说对移民 优惠补偿也是无可非议。移民得 到合理的补偿安 置,在搬迁过程中从非自愿转变为自愿行为,客观 上支持了水电工程建设,水电建设产生的极大经 济效益有力地推动了国民经济的发展,从整体观 念上看,移民为库区社会经济乃至国家经济都作 出了最可贵的贡献。由此可说,对移民合理优惠 补偿是一种发展经济的价值
9、效应。准此,做好前 期补偿工作乃是整个移民工程的瓶颈和关节点。 二、前期补偿的问题研究 前期补偿的内涵指向其实就是土地征用补 偿,“ 现行征地的补偿费用包括土地补偿费,安置 补助费 ,地 上 附 着 物 和 青 苗 补 偿 费 四 个 部 分。 ”2 m而这些补偿势必涉及到实 物指标调 查,不言而喻,实物指标调査是制定移民安置规划 和前期补偿的依据和前提。同时,前期补偿还涉 及到移民安置、补偿标准、移民意愿及参与等 问题。 (一)实物指标调查中的 “ 四定 ” 问题 实物指标调查是移民工作的最基础性的工 作,为移民前期补偿安置提供基础性的数据和可 靠的依据,直接关涉到移民补偿额度和信度。国 家
10、发改委关于做好水电工程先移民后建设有关 工作的通知指出: “ 实物指标调查必须坚持依法 依规、客观公正、公开透明、全面准确的原则 实事求是反映调查时实物指标的状况。 ” 4这是广 大移民群众最为关注的实质问题,为了确保实物 指标调查的准确可靠,要求调查工作人员必须以 认真细致的态度和严谨求实的作风做好实物指标 调查的外业工作。任何粗枝大叶和细节上的疏漏 都会给移民补偿造成损失。水电工程建设征地 实物指标调查规范 KDL/T5377-2007)规定: “ 实 物指标调查的主要任务是查清实物对象的类別、 数量、质量、权属和其他属性等指标。 ” 5按该条文 的意义取向,这里就明确界定了务必调查清楚实
11、 物对象的四个指标属性,也就意味着决定了移民 前期补偿的指标范围和细目的量化。鉴于对金沙 江下游 四大电站(尤其是溪洛渡、向家坝 “ 两站 ” ) 部分移民的调查案例,我们经过细密的思考分析、 认识到实物指标调査的可信度,不仅仅是靠信息 技术,更新手段,作风态度。在调查和资料整合的 细节上以及具体操作中还存在着“ 四定 ” 问题 (为 论述的方便,本文明确提出 “ 四定 ”的概念和理 论),应引起重视。 1、定类别 决定补偿种类。即查清实物对象的分类元素 名目。如土地一类,就有耕地(田地、山地)、林地、 园林地,牧草地、荒山、宅基地等;房屋一类,有钢 筋混泥土结构,混合结构(砖混结构,砖木结构
12、), 土木结构等;附属建筑物,有 炉灶、晒场、厕所、围 墙、晒台、水池、水井、水柜、地窖、沼池、坟墓等 ;林 木一类,有经济林木,绿化林木,零星树木等 ;基础 设施一类,亦分为水利设施,小型水电站,交通设 施,副业设施和文化、卫生、宗教设施等。(仅为举 例,其他类别不再累述 )实物类别调查决定了补偿 的具体名目范围,不仅显示了调查的精细度,也是 赵升查,康德宏 水电工程移民前期朴偿中的问题研究 第 6期 调査的严谨态度的要求。 2、 定数量 决定补偿数额。数量指标不容忽视,关系到 实物调查的精准度,也是前期补偿的具体额度,而 这个额度则是居于计算移民实物财产拥有的量而 得出的。对各类实物指标必
13、须计算、统计精确,例 如,土地的丈量,房屋的面积,林木的数量,都须认 真计算,做到准确无误,才能使人信服。 3、 定质量 决定补偿价值。实物的质量指标尤为重要, 直接关涉到前期补偿的价值标准。各种实物都有 一个“ 质 ” 的问题,各类指标都是以 “ 质 ” 论补偿价 值的。如:土地的等级,房屋的新旧,果树的老株 壮株和幼苗,基础设施的标准等,都是以质来计算 补偿数额的,质量的测算直接关系到移民的切身 利益,这 是实物指标调查工作人员与移民最容易 发生争执和冲突的焦点,也是最能检验实物指标 调査中是否客观公正、公平的重要环节。 4、 定权属 决定补偿的对象。界定实物归属问题,如:土 地所属权是指
14、国有还是集体组织所有,基础设施 是指公有权或私有权,不会更多地指向移民个体 户。至于承包地和房屋,附属物等则属于移民个 体的使用权和所有权,也不会指向集体所有或公 有,属于移民个体户的生活资源、财产等是谁家的 就归属谁,几无争议。在调查中要着重查清的则 是那些尚不明确或有争议的土地、林木、荒山资源 的权属,该认定者则认定,实物指标调査工作人员 不能含糊塞责,给移民前期补偿带来遗留问题。 由上述细化分析, “ 四定 ” 问题是前期补偿中 最具体也最敏感的肘掣处。它在种类、数额、价 值、归属等方面对补偿作出了具体界定。不仅决 定了对移民的补偿额度,也是补偿公平公正信度 的体现。在具体调查中, “
15、四定 ” 问题不容忽视,只 有认真求实査清各类指标,才能避免出现偏差或 失误。 (二)前期补偿中妥善安置移民问题 移民前期补偿涉及移民搬迁与安置的问题, 补偿与安置是不可分割的,安置也是一种补偿,合 理的优化资源配置能满足移民生 产生活的需要, 也是一种很好的补偿。 然而,水电移民非自愿性的特点在一定程度 上决定了迁移的强制性特征。移民对搬迁与否没 有选择,虽对安置方式和补偿标准有部分选择权 和一定的协商权,但从移民个体意识上却都是被 动的。移民安置一般是由政府组织的具体行动, 移民个体一般在极为仓促的情况下没有能力决定 自己迁移去向,表现出较大的依赖性,缺乏主观能 动性 。 m(Rm 般都是
16、在左右观望,在权衡去向时 表现出极大的摇摆性,这主要是来源于故土难离 的心理情结,失去土地、房屋等生产生活资源给移 民带来巨大的经济损失,同时, 在社会关系、文化 环境、人际网络等方面都被破坏而解体,增加了移 民的心理矛盾和社会压力。一方面,移民面临着 生产生活环境的改变,资源配置与重构;另一方面 也对未来生存条件难以预期,这就决定了水电工 程移民是一件十分复杂繁重的特殊工作 /2(Pin 也是移民前期补偿的又一关键难题。因此,对移 民妥善安置和资源优化配置,仍是值得研究的 课题。 这里所说的 “ 妥善 ” ,并不是讨论哪种安置方 式的优劣,而是着重思考怎样安置才是 “ 妥善 ” 。 移民安置
17、区是移民搬迁后生产生活的主要场所, 移民安置区的选择不仅牵涉到妥善安置,而 且影 响着移民生产的恢复和生活水平的提高。移民安 置区选择的好坏,对移民安置工作和移民生产生 活的恢复和发展有很大的影响。科学地选择移民 安置区是移民社区稳定和可持续发展的重要环 节。 3(P+6MU当地政府在选择安置区时,要充分征 求移民意见,认真考虑环境容量,人口承载力,社 会、交通、人文、风俗等各种因素,以移民理性思考 下的 “ 满意 ” 为准,制定优化安置方案。只要移民 愿意搬迁居住的安置区,生产生活能得到最大的 恢复和提高,就是 “ 妥善 ” 的安置。在这方面多作 些尝试,负面效应可能会少些。 (三) 前期补
18、偿的标准问题 补偿标准是一个相对的概念。其内蕴是依照 政策法规的一定标准对征地拆迁造成生产生活资 料损失的移民给予补偿和补助,这就必然要有一 个统一的补偿标准。就目前为止,国家层面尚未 制定和颁布有关征地拆迁移民补偿的专门性法律 法规,出现各地区水电建设工程补偿标准不一致, 给移民搬迁安置工作带来困惑和难题。 1、现行国家层面的政策法规所规定的补偿标 第 37卷 昭通学院学报 2015年(总第 163期) 准不同 1999年实施的土地管理法, 2004年颁布的 国务院关于深化改革严格土地管理的决定, 2006年修订颁布的大中型水利水电工程建设征 地补偿和移民安置条例 (471号令),这些法规文
19、 件对征地补偿费和安置补助费的标准采用的是年 产值乘以倍数的办法,即土地被征用前三年的平 均年产值乘以一定倍数,但所规定的倍数都不相 同 。 这 给 移 民补偿工作造成难度。 2 、 同一水电站建设工程跨界河的不同库区补 偿标准不统一 例如:金沙江下游溪洛渡、向家坝、白鹤滩、乌 东德四座梯级电站跨界河的四川和云南两省对移 民的补偿标准不尽相同,也是移民工程难以周延 的问题。 3、 同一区域不同电站库区有些实物指标的补 偿标准也有差异 例如:溪洛渡、向家坝两站库区移民个人部分 实物指标差异较大,突出表现在园地补偿方面,如 花椒园、脐橙园、砂仁园, “ 两站 ” 库区补偿标准差 距上万元。移民的反
20、响较大,强烈要求 “ 两站 ” 库 区移民个人财产补偿补助政策标准平衡 ( 见昭通 市政府 :关于向家坝水电站工程蓄水云南库区移 民安置专项验收的初验报告。 ) 。 4、 国家建设与财力有限的矛盾,难以完全按 照市场经济规则等价交换,补偿标准过低 我国现行土地征用制度体现的是计划经济色 彩,没有按产品交换规则运作, 征地补偿费并不是 市场环境下自由竞争的价格交换,很大程度上包 含了政府行为的因素,与真正的市场交换价格有 很大的差别,使其价值不能完全体现 2(P28a2n。 移民补偿标准普遍较低,移民经济困难阻滞了移 民生产生活的恢复与提高。这是长期困扰制约移 民安置工作的主要症结,也是金沙江下
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