战后日本农业政策金融的发展动向及对我国的启示.pdf
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1、战后日本农业政策金融的发展动向及对我国的启示书张沁岚杜志雄(华南农业大学,广州 510642;中国社会科学院,北京100732)摘要:二战之后日本建立了由农协(合作)金融、政策金融和商业金融为主导的农业金融体系,有力推动了农业经济复苏和发展。其中农业政策金融体系之完善、规模之庞大、覆盖面之广,在世界范围内受到广泛关注。文章考察了日本最重要的两项农业政策金融资金农林公库资金和农业近代化资金1963-2013年的利用情况、利用效果与发展动向,并进一步探讨了这些经验对我国农业政策金融体系改革的有益启示。关键词:日本;农业政策金融;农林公库资金;农业近代化资金中图分类号:F83313 文献标志码:A
2、文章编号:1001862X(2017)020005010政策金融一般指政府金融机构按照国家的政策意图,在民间金融机构不愿介入和无法介入领域提供的信贷服务。我国农业政策金融形成于1994年。由农业发展银行承担国家规定的政策性金融业务,主要对粮、棉、油等主要农副食品的购销、流通和加工业务提供贷款。作为我国唯一一家农业政策性银行,农发行弥补了民间金融供给的不足有效推动了我国农业基础设施建设和现代农业发展。但是,随着农业经济的发展与调整,农发行也受到诸多挑战。日本的农业发展条件与我国相似人多地少以小规模农户经营为主,农业经济表现出很强的弱质性。二战之后,为了实现农业政策目标,协助农民和农业从业者获得必
3、要的资金,日本建立了由农协(合作)金融、政策金融和商业金融为主导的农业金融体系。本文旨在梳理日本农业金融框架的基础上,聚焦政策金融的发展变化,尤其是其中两项支柱性资金农林公库资金和农业近代化资金1963-2013年的利用情况、利用效果与发展动向,并探讨日本经验对我国农业政策金融改革的有益启示。(1一、日本农业金融体系的框架结构日本的农业金融体系主要包括合作金融、政策金融和商业金融三部分。其中商业金融由银行等金融机构提供,鉴于农业贷款的高风险、低收益等特性,商业贷款所占比重极小。一般认为,日本的农业金融体系建立于两大支柱之上,一是以农协系统为代表的合作金融,二是由财政资金推动的政策金融。以201
4、0年3月末日本农业贷款余额为例,政策金融占比56,农协(合作)金融占比43,商业金融占比不足1,从中足以看出政策金融和合作金融的重要性。日本农协合作金融体系由农民渔民,以及农民渔民团体出资入股形成,包含三级机构。下级机构是遍布各市、町、村的基层农业协同组合,简称农协,主要面向会员办理存款和贷款业务;中级机构是以各都、道、府、县为单位设立的信用农业协同组合联合会,简称信农联,主要为县内企业提供融资,并指导基层农协;高级机构是全国层级的农林中央金库,简称农林中金,发挥合作本刊网址在线杂志:wwwjhhnetcn+基金项目:国家哲学社会科学基金青年项目“我国农村普惠金融发展的路径选择研究”(14CJ
5、Y065)作者简介:张沁岚(1983一),女,贵州遵义人,博士,华南农业大学经济管理学院讲师,主要研究方向:农村金融与农业保险;杜志雄(1963一),安徽铜陵人,博士,中国社会科学院财经战略研究院研究员,主要研究方向:农村非农产业发展和农村ql,企业金融。5万方数据弘淮端理20172金融系统的总行职责。长期以来,农协利用深入农村地区的地缘和人缘关系,大量吸收农村剩余资金及小额零星储蓄来充实贷款资金,同时接受政策金融公库的委托,办理部分政策性贷款业务。客户涵盖全体农业经营者,以提供中短期农业经营运转资金为主。i攀豢厂磊蕊赢i际孬磊霸厂赢磊1黧哟刻厂丽鬲函|F一。r一鞴赫。_L!掣J l|借款i鬟
6、l卜曛壶薰磊k。慧搿闻薹磊闲。酽2 l!紫!|i区黼器嚣刭l|f|!燮!l|酱l; !要堕塑! l |压蕊森i习l l纛磊磊再二三遗|r一攀錾豢瑟游薰豫鋈雾攀娶l基麟萋二j亟二斓黼臣困l图1 日本农业金融体系的框架结构注:指政府一般会计预算,也称一般账户预算,是与政府基本事务相关的一般性财政收支预算。资料来源:日本政策金融公库内部资料(2014)。政策金融指以政策性农业贷款为核心的融资体系,包括农林渔业金融公库资金、天灾资金、农业改良资金、农业近代化资金等。主要目的是配合政府出台的农业政策,为那些公共利益需要却难以获得民间融资的项目提供贷款。战后初期政策金融主要服务于农业基础设施建设和和农业现
7、代化建设,如土地改良、农业新技术引进、农业设施和农机具普及等。随着日本经济发展阶段的变化和农业政策目标的调整资金流向逐渐扩大到改善农民生活质量,促进农产品流通和加工,提高农产品国际竞争力等。与其他国家一样,政策金融是日本农业长期低息贷款的主要供给者。资金来源包括政府提供的长期低息和无息贷款,以及政府贴息的民间资本。融资对象为达到一定农业经营规模或一定农业收人水平的农业经营者。此外,鉴于农林渔业生产的特殊性和从业人员信用不足问题,日本还建立了农业信用保证制度。由各有关业者出资设立信用基金协会,对贷款者的债务给予保证,一旦借款人因某种原因无法还款时,基金协会将代为偿还。同时,各基金协会还可以加入信
8、用基金保险或请求保证中心再保证,以降低自己承担的风险。二、农业政策金融的主要构成13本的农业政策金融形成于20世纪5卜60年代。从1953年开始,农林渔业金融公库资金(1953年,下称农林公库资金)、天灾资金(1955年)、农业改良资金(3(1956年)和农业近代化资金(1961年)相继设立,标志着战后日本农业政策金融体系基本确立。11在为数众多的资金种类中,农林公库资金和农业近代化资金在贷款规模与贷款笔数方面都远超其他类别。表1显示,19632013年,两项资金一直占据着主导地位在利用高峰期的1980年,公库资金约占农业政策贷款总额的65,近代化资金约占30,两者合计超过九成。因此,通过对这
9、两项资金的考查,基本能反映出战后日本农业政策金融的利用情况。(一)农林公库资金概况农林公库资金设立于1953年。是日本政策性最强、规模最大的农业政策金融资金,主要对农林渔业基础设施建设提供长期低息贷款如土地表1 19632013年日本农业政策贷款的发放情况 单位:亿日元。1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998 2003 2008 2013农业贷款总额(4 1089 2401 4472 8260 7175 6331 6402 3892 2375 2309 2770其中:农林公库农业资金 554 543 479 452 590 494 451 524 704
10、 773 831畜产特别资金 446 408 472 403 356 392 409 400 257 21_3 15O农业改良资金 07 05 13 0 33 58 02 13 0 0农业近代化资金 42 44 37 35 63 65 4_3 13 O3 05天灾资金 95 19 18 17 31 13 11 14合计() 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100数据来源:根据(株)日本政策金融公库农林水产事业业务统计年报各年数据计算得出。6万方数据整治、乡村交通、水利电力项目等。农林公库作为Et本唯一的农业政策性金融机构,其目标定位和经营业务受到
11、农业基本法、农林渔业金融公库法等法律的严格约束和支配,与国家政策动向有着非常紧密的联系。(5其贷款业务大部分通过公库支店直接向客户办理,同时也委托农协、银行等民间金融机构受理。资金主要来源于邮政储蓄等财政投融资。面向满足一定条件的农业经营者和涉农中小企业提供贷款,期限从10年至25年不等,利率因贷款用途而异。日本进入低利率时代以后,公库贷款利率基本维持在051。农林公库资金同时面向日本的农业、林业、渔业、食品产业等提供信贷支持,累计设立过近百种资金种类。鉴于篇幅限制,本文只选取其中的农业贷款(下文称公库农业资金)为代表进行分析。在公库农业资金下面,又分设了种类繁多的类别,通常划分为四大类:土地
12、改良资金、自作农维持资金、个别经营者资金和共同利用设施资金。其中土地改良资金设立最早,主要用于土地开垦和改良事业(们,帮助解决战后粮食短缺问题。过去占公库农业贷款总额的比例曾高达七成。广泛应用于农田改造、水利排灌工程建造、农村道路建设等项目。1961年日本颁布了农业基本法,提出促进农业结构调整,实现农业近代化的目标,与之相配套。农林公库又出台了自作农维持资金(、个别经营者资金和共同利用设施资金。其中。自作农维持资金于1963年设立主要对因自然灾害或债务原因陷入困境的农业经营者提供金融支持。个别经营者资金则面向符合特定政策条件的个体农业经营者提供贷款,根据贷款对象和贷款目的不同,又细分为诸多种类
13、。共同利用设施资金的融资对象是共同利用农业设施的农协成员。2008年,农林公库与日本中小企业公库、国民生活金融公库、冲绳振兴开发金融公库等合并,成立了一个新的政策性金融机构日本政策金融公库。农林公库成为其下设的农林水产事业部但承担的业务与以前相比并没有实质性变化,只是通过与其他政策性金融机构合并,降低了整体经营成本。(二)农业近代化资金概况农业近代化资金设立于1961年,目的是配合同年出台的农业基本法,为经营农业、林业、渔战后日本农业政策金融的发展动向及对我国的启示图2 日本农业合作金融和政策金融的主要特征(2013年数据)资料来源:El本政策金融公库内部资料(2014)。业及食品产业的农户提
14、供中期信贷支持他们进行设备投资并改善经营条件。资金来源于以农协储蓄为主的民间资金,从这点上看,农业近代化资金的政策性比农林公库资金弱。受实体经济的影响也更大。其贷款业务大部分由农协承担,中央和地方政府提供一定比例的利息补贴(8,贷款利率通常低于民间金融机构。与公库农业资金相比,单笔贷款的额度较小,期限较短,对贷款者的要求也更宽松大部分农业经营者都具备申请资格。2农业近代化资金设立之初,除了资助农户进行农业机械、农用建筑等小额农业固定资产投资外另一目的是将农协吸纳的存款尽可能留在农村避免农村资金大量向城市集中。经济高速增长期间,日本农业机械化水平快速提高,与近代化资金的广泛利用是密不可分的。但是
15、,随着农业产出和农业人口的下降,至20世纪80一90年代,贷款规模已经大幅跌落。2005年,伴随着政策性金融改革的大潮,近代化资金的管理权被移交给各都道府县,国家不再提供利息补贴意味着该项资金的政策性功能基本消失。3对农业近代化资金的分类,文中采用了日本农林中央金库农林渔业金融统计中的分类标准分为个人利用设施资金和共同利用设施资金。其中,共同利用设施资金的贷款对象包括农协、农协联合会、规定范围内的团体及法人。如前所述。农业近代化资金主要用于支持农户建造房舍和仓库,购买农机具、果树、家畜,进行小规模土地改良等,因此,本文还将进一步讨论个体农户和团体成员利用近代化资金建造房屋和仓库、购买农机具及进
16、行其他投资的情况。7万方数据弘淮端理20172几=兰 一煅良资金I -1农业经营构蓬敲墓推遵粪垒厂矿1槲燃垒恃争 喜律榭持资盒| 拣禽谩斑舞盎一经藿漆商成强化瓷盎1嬲l1共啉嗣设轻资垒l _1衷啦经鬻墓谙强化舞垒l1农业改寰攘盒l l娃黼市场:舞盒),建选房匿 一 篇地悭鳖誊1掣一L一ol其他图3 日本农业政策金融体系的主要构成三、日本农业政策金融整体利用情况为了系统梳理Et本两项最重要的农业政策金融资金的利用情况,本文选取了贷款总额、贷款笔数和平均贷款金额三项指标,分析时段为1963至2013年。之所以选取1963年作为分析起点,是因为农业近代化资金在1962年之后才开始正常运转。农林公库资
17、金虽早在1953年就已设立,但1961年农业基本法颁布之后,才开始向个体农业经营者开放。(9)鉴于此,本文选取19632013间共计50年进行分析。在这50年间,日本先后经历了经济发展的高速增长期、稳定增长期和泡沫破灭期,与之相对应农业政策目标也多次调整和修改,历经了从农业结构调整、农业综合开发到农业现代化建设的变迁。为了配合各个时期农业政策的有效实施政策金融机构几乎同步创设配套的融资品种扶持新的重点产业和行业,同时不断淘汰过时的产品。4正是有了农业政策金融的保驾护航,日本农村基础设施建设才得以快速完善,城乡收入差距也未在经济高速增长过程中被拉大,保证了社会经济和政治的稳定状态。5由于农林公库
18、资金包含的类别非常广泛,如上所述,本文只分析其中的公库农业资金,不涉及公库林业资金、渔业资金和食品产业资金等。(1(一)不同经济发展时期农业政策金融展开的历史背景1经济高速增长期(1963-1973年)从1953年农林公库资金设立起至60年代初期。日本农业处于战后最艰难的起步期,政策金融的主要目标是促进农业增产。信贷资金主要投向农地开垦、改良和灌溉设施建设。在国家支农政策和信贷资金的双重支持下,到1963年,农业8经济已经得到长足发展,初步完成了农田基本建设,并构建起较为完善的粮食食品安全体系。进入经济高速增长期后,日本的工业迅速发展,但农业仍以小农经济和个体经营为主,工农之间收入差距甚大。当
19、时,国民对蔬菜、水果、畜产等农产品的需求量大幅增加,但是除大米外,其他农产品几乎全部依赖进口,供求矛盾凸显。在此背景下,1961年日本政府制定了农业基本法,提出改革农业生产结构,加速实现农业现代化之目标。随后又出台了农业近代化资金助成法、改善农林渔业经营结构融资制度等辅助法规,为金融资金投向农业提供指南。这一时期,虽然农业产值占GDP的比重不断下降,但政府对农业的投入却始终保持在较高水平,并通过完整的农产品价格支持体系和收入补贴体系,平衡工农之间的收入水平。6在这期间,体现日本农业特点的小型农业机械作业发展很快,因此,主要为购买农机具提供信贷支持的农业近代化资金一直保持着上升态势,将通胀因素考
20、虑在内,10年之间贷款规模增长了4倍之巨。而农林公库资金除了在土地改良贷款方面继续保持较大规模外,又找到了新的贷款增长点。为了打破小农经济对日本农业发展的阻碍,1961年出台的农业基本法中提出通过促进土地集中,扶植一批具有一定经营规模的自立农户。7与之相配套,1968年,农林公库在个别经营者资金下设立了综合设施资金,支持农户通过改良土地、栽培果树、购买农用设施等,带动蔬菜、水果、畜产等产业的发展,促进农业结构转变。由于公库农业资金和近代化资金都对农业机械投资提供贷款,而前者贷款期限更长,条件更加优惠。(11)受此影响,1968年起近代化资金的业务规模有所缩减。但是在经济高速增长期内,农业信贷需
21、求非常旺盛,两项资金之间的竞争并未带来太多问题。如表2所示,两者的贷款规模都实现了快速扩张,对日本农业固定资产的形成、农业机械化的普及,以及农业生产率的提高起到了非常关键的作用。82经济稳定增长期(1974-1990年)20世纪70年代中期,受世界石油危机影响,Et本经济进入稳定增长期,经济增速开始放缓。伴随着全球化的到来以及日美之间贸易不平衡的出现,日本迫于货币升值压力,开始着手经济结构调整。降低对出口的依赖,农业也难免于此。万方数据战后日本农业政策金融的发展动向及对我国的启示表2 1 96卜1 973年公库农业资金和近代化资金贷款总额的变化趋势 单位:亿日元1963 1964 1965 1
22、966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973农林公库农业资金 603 791 824 975 1113 1303 1386 1555 1825 1879 2141农业近代化资金 486 503 590 777 896 980 1401 1352 1374 1440 2088数据来源:根据(株)日本政策金融公库农林水产事业业务统计年报各年数据计算得出。从70年代开始。日本政府相继进行了一系列的农业改革,并于1986年提出面向21世纪农业政策的基本方向,摒弃了1961年农业基本法中对农业的保护政策,转而实施国际化战略。除少数农产品(主要是大米)被保留为非自由化品目外
23、,其余农产品均面向国际市场开放。由于El本政府过去长期实行价格支持政策。导致国内农产品价格明显高于国际市场。放宽贸易保护后,从中国、韩国、泰国等国进口农产品的数量激增。对日本的农业经营形成了巨大打击。此外,随着国民饮食结构发生改变大米消费大大减少加之工业中更多采用便宜的进口大米作为原料,大米过剩的问题也开始出现。这些打击让日本农业经历了经济高速增长以来的最大转折,农户数量大幅减少,农业经营也陷入萎缩和衰退之中。在上述背景下,日本农业政策金融整体出现收缩。首先受到影响的是政策性较弱的农业近代化资金。19781982年间,贷款总额降幅超过20。公库农业资金的规模是从1981年开始下降的。1980年
24、El本遭受了战后最严重的低温霜冻灾害,农业大幅减产,此后贷款规模便开始波动下跌。萎缩最严重的资金项目是上文提到的旨在援助自立经营农户扩大经营规模,改善农业结构的综合设施资金。70年代之后,因日本农地价格一路走高,通过土地流转来扩大经营规模的目标并未实现,综合设施资金的贷款规模也一直在缩小。经济稳定增长期中,两项资金出现萎缩的原因,一是受农产品进口的冲击,导致国内农业产值下降,二是没有及时调整过度保护的农业政策,培育具有竞争优势的农业经营主体。而日本这两类最重要的农业政策金融资金的萎缩也意味着农业政策金融的功能开始弱化。3泡沫破灭后(1991-2013年)El本经济泡沫破灭后,经济增速下降到极低
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