PPP模式亟待理性回归.doc
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1、PPP 模式亟待理性回归文/民商随着 PPP 项目大量落地,其中的问题也逐渐暴露。如果仍把 PPP 作为融资手段,这种理解是片面的。PPP 是一种市场化、社会化公共产品供给管理方式,是创新发展的一种“新引擎”。如果简单地视为融资手段,这与 PPP 模式的初衷背道而驰。2017 年 1 月 初 , 国 家 发 改 委 、 证 监 会 和 基 金 业 协 会 召 开PPP 项 目 资 产 证 券 化 座 谈 会 。 座 谈 会 旨 在 推 动 传 统 基 础 设 施 领 域PPP 项 目 进 行 证 券 化 融 资 , 也 标 志 着 PPP 项 目 资 产 证 券 化 工 作正 式 启 动 。
2、这 无 疑 为 PPP 模 式 制 度 化 完 善 发 展 的 重 要 一 环 。PPP 模 式 本 质 是 政 府 通 过 购 买 服 务 的 方 式 在 公 益 性 、 准 经 营性 领 域 引 入 私 人 资 本 和 政 府 合 作 , 在 国 内 兴 起 自 2014 年 至 今已 有 近 3 年 的 时 间 。 社 会 资 本 对 其 的 关 注 也 从 最 初 的 反 响 平 平 、冷 眼 旁 观 , 到 后 来 的 蜂 拥 而 至 、 热 火 朝 天 。根 据 财 政 部 公 布 的 数 据 , 截 至 2016 年 11 月 30 日 , 全 国PPP 入 库 项 目 达 10
3、828 个 , 入 库 项 目 金 额 129565.81 亿 元 。 随着 PPP 项 目 大 量 落 地 , 其 中 的 问 题 也 逐 渐 暴 露 。 而 2017 年 将是 PPP 模 式 从 狂 热 增 长 复 归 稳 定 发 展 、 从 盲 目 追 随 向 理 性 选 择 转换 的 一 年 。PPP 是 管 理 模 式 而 不 是 融 资 手 段“如 果 仍 把 PPP 作 为 融 资 手 段 , 这 种 理 解 是 片 面 的 。 ”财政 部 政 府 和 社 会 资 本 合 作 ( PPP) 中 心 主 任 焦 小 平 认 为 , PPP是 一 种 市 场 化 、 社 会 化 公
4、 共 产 品 供 给 管 理 方 式 , 是 创 新 发 展 的 一种 “新 引 擎 ”, 而 并 非 简 单 地 融 资 手 段 , 应 被 赋 予 新 内 涵 。中 国 财 政 学 会 PPP 专 委 会 秘 书 长 、 亚 洲 开 发 银 行 PPP 专 家孙 洁 也 持 有 同 样 的 观 点 : “PPP 不 能 看 成 融 资 方 式 , 我 一 直 认为 它 是 一 种 管 理 方 式 、 是 一 个 管 理 的 概 念 , 直 到 现 在 我 依 然 没 有改 变 。 ”孙 洁 认 为 , PPP 更 能 体 现 其 价 值 的 地 方 在 于 政 府 借 助 社 会 资本 方
5、 的 能 力 和 资 本 来 运 营 社 会 公 共 项 目 , 而 不 是 简 单 的 融 资 ,“如 果 只 是 借 钱 , 银 行 资 金 多 的 是 , 直 接 找 银 行 能 完 成 这 个 目 标吗 ? 完 成 不 了 。 ”虽 然 越 来 越 多 的 人 认 识 到 PPP 模 式 是 政 府 的 一 种 公 共 管 理 模式 , 但 在 实 际 操 作 中 还 是 偏 向 于 把 其 当 做 融 资 工 具 来 使 用 。 孙 杰指 出 : “最 为 明 显 的 特 征 是 无 论 政 府 方 还 是 社 会 资 本 方 仍 然 习 惯于 将 投 资 回 报 高 低 作 为 谈
6、 判 的 核 心 , 从 而 忽 略 项 目 未 来 运 营 的 质量 和 效 率 。 ”作 为 社 会 资 本 方 , 站 在 其 个 人 利 益 来 看 , 除 了 社会 公 益 层 面 , 固 然 需 要 考 虑 回 报 高 低 , 但 是 在 PPP 项 目 的 具 体实 施 中 , 一 些 地 方 政 府 “甚 至 不 惜 将 明 股 实 债 、 保 底 回 购 等 作为 投 资 PPP 项 目 的 方 式 和 条 件 , 这 与 采 用 PPP 的 初 衷 背 道 而 驰 。”专 家 称 , PPP 模 式 视 为 管 理 模 式 而 且 非 融 资 手 段 更 能 体 现 出它
7、的 优 势 。 PPP 的 特 点 之 一 是 利 益 共 享 、 风 险 同 担 和 全 程 合 作 ,而 许 多 PPP 项 目 更 趋 近 于 融 资 模 式 , 在 这 种 模 式 下 风 险 和 收 益并 不 一 致 。 收 益 由 项 目 公 司 获 得 , 而 之 后 的 风 险 却 由 政 府 单 独 承担 。 而 很 多 项 目 合 作 时 间 只 有 三 五 年 , 项 目 建 成 后 由 政 府 负 责 回购 , 这 就 导 致 只 负 责 前 期 风 险 较 低 的 项 目 公 司 很 容 易 获 得 收 益 抽身 而 退 。另 外 , 把 PPP 看 做 社 会 管
8、理 方 式 而 不 是 简 单 的 融 资 渠 道 , 可以 改 变 地 方 政 府 把 PPP 当 做 减 少 政 府 财 政 支 出 、 “美 化 ”资产 负 债 表 的 讨 巧 手 段 。PPP 要 合 作 共 赢 而 非 相 互 博 弈西 方 著 名 经 济 学 家 马 歇 尔 在 其 经 济 学 原 理 的 第 一 篇 导言 中 表 示 : “竞 争 可 以 是 建 设 性 的 , 也 可 以 是 破 坏 性 的 ; 但 即便 建 设 性 时 候 的 竞 争 也 没 有 合 作 那 样 有 利 。 ”对 此 , 孙 洁 总 结到 “马 歇 尔 本 人 是 研 究 竞 争 的 , 却
9、也 表 示 合 作 是 最 好 的 ”。马 歇 尔 虽 然 认 为 合 作 是 最 好 的 , 但 却 没 有 研 究 合 作 , 是 因 为 西 方经 济 学 的 “理 性 人 ”假 设 大 前 提 。 合 作 固 然 好 , 但 是 在 理 性 人的 前 提 下 , 合 作 又 是 最 难 实 现 的 。经 济 学 中 的 “囚 徒 困 境 ”也 形 象 地 描 述 了 合 作 的 难 以 实 现 性 :两 个 共 谋 犯 罪 的 人 被 关 入 监 狱 , 不 能 互 相 沟 通 情 况 。 如 果 两 个 人都 不 揭 发 对 方 , 则 由 于 证 据 不 确 定 , 每 个 人 都
10、 坐 牢 一 年 ; 若 一 人揭 发 , 而 另 一 人 沉 默 , 则 揭 发 者 因 为 立 功 而 立 即 获 释 , 沉 默 者 因不 合 作 而 入 狱 五 年 ; 若 互 相 揭 发 , 则 因 证 据 确 实 , 二 者 都 判 刑 两年 。 由 于 囚 徒 无 法 信 任 对 方 , 因 此 倾 向 于 互 相 揭 发 , 而 不 是 同 守沉 默 , 从 而 导 致 整 体 利 益 最 低 。如 何 才 能 实 现 双 方 利 益 最 大 化 ? 相 互 之 间 绝 对 的 信 任 是 达 到双 方 利 益 最 大 化 的 有 效 前 提 。 这 一 点 在 PPP 模 式
11、 中 也 有 所 体 现 ,在 PPP 中 政 府 和 企 业 要 相 互 信 任 , 并 站 在 对 方 的 利 益 角 度 考 虑 ,那 么 获 得 共 同 利 益 就 是 最 大 的 。 政 府 站 在 企 业 角 度 考 虑 , 在 合 理合 规 的 前 提 下 , 尽 量 为 项 目 合 作 企 业 提 供 便 利 。 合 作 企 业 站 在 政府 角 度 考 虑 , 在 保 证 项 目 安 全 的 前 提 下 尽 量 节 省 政 府 资 源 、 提 高社 会 公 共 项 目 的 服 务 水 平 。 如 此 , 才 能 使 PPP 项 目 双 方 获 得 最佳 收 益 。政 府 在
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