我国PPP模式有关税收问题研究.doc
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1、 我国 PPP 模式有关税收问题研究一、税收支持 PPP 发展的必要性分析PPP 通过政府和社会资本的有效合作,利用政府和市场两种资源,发挥“1+1”大于 2 的效应,是扩大公共产品和服务供给,提高供给效率的有效途径,也是发挥市场在资源配置中起决定性作用,理顺政府职能作用的重要制度和机制创新。PPP,不仅着眼于从需求端,通过扩大总投资规模,拉动投资需求来作用于经济发展。同时,也通过一定的契约和制度安排,立足于对社会资本的激励和投资环境的优化,以改善公共产品和服务供给结构,提高供给效率。税收是财政之源,是公共产品和服务的经济基础,PPP 的发展离不开税收政策的支持。PPP 作为公共产品和服务供给
2、的创新机制,其对公共产品传统生产模式的变革,也要求建立与之相适应的税收制度安排。1.从供给经济学理论的角度来看,PPP 发展离不开减税政策的支持。减税、减少政府对市场的干预是供给经济学的主要政策主张。实施减税让利和减少政府干预的有机结合,是发挥微观市场主体的积极性和创造性,是创造有效供给,促进经济增长的重要途径。政府通过 PPP 模式引入竞争机制来推动公共基础设施建设,可减少对经济的直接干预,让私人资本发挥主体作用,提高市场机制配置资源的效率,这也正契合了供给经济理论的核心主张。而根据供给经济学有关理论,要确保有效供给、实现经济增长,往往需要通过减税(给予相关项目税收优惠政策、改革调整税制结构
3、和政策)的方式来实现既定的目标。因此,从供给经济学角度,PPP 的发展需要税收政策(主要为减税)的支撑。2. 从公共经济学理论来看,税收政策工具是弥补公共产品供给不足的有效手段。考虑到 PPP 项目大多为公益基础设施项目,其本身具有一定的公共产品属性(纯公共或半公共产品),完全通过市场机制难以确保其有效供给,或者说其收益在一般情况下难以弥补投资成本。这种情况下,根据公共产品理论,需要通过财政支出和税收等经济手段对其供给不足或收支缺口部分(外部效应)进行弥补。财政支出注重于个例补助,对 PPP 项目的推进具有重要的作用,但财政补贴受地方政府财政承受能力、物有所值评价等多重制约,且财政补贴具有审批
4、程序复杂、容易产生权力寻租等问题,决定了财政补贴作用的局限性。而税收工具有普惠性、公平性,执行成本低,与市场竞争机制较相适应,能够较大限度的调动私人资本这一微观主体的积极性,是作用于 PPP 进而弥补公共产品供给不足的重要手段。3. PPP 项目及其机制的特殊性,也决定了税收支持政策存在的必要性。由于 PPP 项目涉及到政府与社会资本之间特定权力的让渡,其项目及机制的特殊性决定了现行税法框架与 PPP 发展的不相适应性,尤其是存在的重复征税问题,需要调整完善相应税收政策来解决。一是项目性质的特殊性。根据国家相关规定,PPP 项目基本上适用于所有的公共产品和服务项目,具有较为明显的公益属性。因此
5、,原本出台的针对于基础设施建设项目的税收支持政策应该同样适用于 PPP 项目,如企业所得税三免三减半政策等。二是项目形式的特殊性。许多 PPP 项目在政府与 PPP 项目公司(SPV)之间进行资产的转移或移交的时候,项目资产的所有权和产权在移交前后都属于政府,没有发生权属的改变,但部分项目需要支付对价(如高速公路项目特许经营权的转让等),移交过程中容易二次产生流转税、所得税及契税,增加 PPP 项目税务成本。如采用 TOT 模式的项目会涉及两次资产和经营权的移交,采用 TOO 的项目涉及一次资产和经营权的移交。三是政府补助面临交税的问题。政府对项目公司的可行性缺口补助资金以及项目申报的财政专项
6、补贴资金,都面临交税的问题。根据财税201170 号文,企业获得来自政府的补贴资金不征税,需要满足三个条件,而 PPP 项目的多数补贴难以同时满足这三个条件。即使满足这三个条件,根据企业所得税法实施条例第二十八条,满足不征税收入所形成的费用、计算的折旧、摊销不得在计算应纳税所得额时扣除,即不征税财政补贴体外循环,加重了 PPP 项目的税收负担。需要国家对相关政策予以修改完善,从而为 PPP 项目顺利实施营造好的条件。二、PPP 运行现状及全生命周期所涉及的税收问题(一)我国 PPP 现状及存在的问题1.我国 PPP 发展历史沿革。从上世纪 80 年代我国开始引入 PPP 至今,PPP 在中国发
7、展大致经历了四个阶段:20 世纪 80 年代至 90 年代末的探索试点阶段;2000-2008 年的快速发展阶段,2005 年“非公经济 36 条”提出“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”刺激了 PPP 在各地市政公用领域的推进,BOT 模式兴起;2009-2013 年的调整停滞阶段,国家实施四万亿投资,国民经济各领域普遍出现“国进民退”;十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用、同时加快转变政府职能,PPP 进入加快发展的新阶段。2014-2015 年,财政部共推出两批共 236 个国家级 PPP 示范项目,涉及投资 1.6 万亿元。各地也相继推出一批 PPP 项目,经初
8、步统计,全国各地推出的 PPP 项目共 6650 个,计划投资总额 8.7 万亿元。2. 我国 PPP 发展取得初步成效。2014 年以来,我国 PPP 发展进入快速发展轨道,取得了积极的成效,概括起来主要有:一是对 PPP 中国化的相关概念和理论进行了初步的界定。财金201476 号文首次以官方名义对 PPP 作了定义,使我国 PPP 从纯粹的理论研究走向实践,PPP 也第一次正式地被公众所了解和接受。二是基本上建立了 PPP 发展的管理制度和操作规章。国家先后出台了国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见、关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知、关于印发政府和社会资
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- 关 键 词:
- 我国 PPP 模式 有关 税收 问题 研究
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