第七章公共政策分析.doc
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1、.第七章 公共政策分析内容提要:公共政策分析是政策分析家运用科学的知识与技术,对政策制定、执行以及评估等全过程进行理性分析的过程。政策分析是一项应用性学科,政策分析家需要专门知识与素质的培养和训练。政策分析的主要模式有:伊斯顿的系统途径模式、麦考尔一韦伯的分析模式、沃尔夫的分析模式、邓恩的分析模式以及综合分析模式。政策分析包括,政策内容分析、过程分析、产出分析、政策评估分析、政策制定的信息分析、过程倡导、政策倡导等主要内容,同时还包括事实分析、价值分析、规范分析、可行性分析、利益分析等。公共政策分析的步骤与方法、技术在公共政策分析中同样具有重要的地位。第一节 公共政策分析与政策析家一、什么是公
2、共政策分析政策分析(Policy Analysis)这一概念,是美国经济学家林德洛姆首先使用的,他在 1958年发表了政策分析一文,他用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐进比较分析的类型。其他学者对政策分析这一概念也做出了不同的界定。邓恩(Dunn)认为 “政策分析为一门应用性的学科,并运用各种研究方法与论证,以创造与转换与政策相关的信息,以谋求政策问题解决的方法”伯特(Burt)认为“政策分析乃是一个协助决策者做政策抉择的系统性途径。其主要程序为探寻整个问题的症结,寻求可以解决的方案,从其结果方面比较这些备选的方案,并使用分析的理论框架,利用专家的判断思维,以解决问题。 ”奎德(Qu
3、ade)认为:就政策分析而言, “分析”这一字眼涵义甚广,意为利用直觉与判断,不仅对政策的每一构成部分逐一检视,并设计其新的替选方案。其分析活动包括从对问题的正确认定、政策的制定、以至政策执行后的评估研究。台湾学者吴定指出:“政策分析是指决策者或政策分析家为解决某项公共问题,应用科学知识与推理方法,采取分析的理论框架及技术,系统的设计并评估各种替选方案,以供决策者判断及作决定之参考的活动。其研究范围着重于政策问题形成与政策规划过程有关活动之分析研究。 ”陈庆云认为:“公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所选择的政策的本质、产生原因及实效果的研究。 ”陈振明认为:“政策分析是一个运用各种科
4、学方法和技术去分析问题情景,解决政策问题的过程。 ”由此,可以看出公共政策分析具有以下特点:它是政策分析者与委托者之间的一种就公共政策内容所进行建议的活动。它以社会公共事务为关注的对象。公共政策分析无法避免各种社会价值、社会利益的冲突,因此,任何公共政策分析的结果都包括社会价值的实现理念与方向。公共政策分析是一种理性的决策分析,以量化和质化分析相结合,以量化分析为主,质化分析为辅,从社会成本效益的观点,比较方案之间的优劣,并提出建议。政策分析家的类型与素质政策分析家的类型有哪些? 政策学者梅尔斯纳(Meltsnel) 提出了有四种类型。1技术型的政策分析家这种类型的政策分析家通常都有专业的分析
5、技_术,在专业领域内具有突出的贡献,但他们不太擅长与委托人建立关系,尤其是不擅长“政治技巧” ,他们往往过于重视科学与.专业、或者过于理想化,往往由于其欠缺妥协、谈判和沟通的能力而使其精心设计的方案得不到采纳而流产。2政客型政策分析家这种类型的政策分析家通常都具有高超的“政治技巧” ,重视与委托者保持良好的关系,擅长辩论说服、淡判妥协,甚至会运用权力与利益的矛盾,来得到一个“最可行的政策方案” ,由于他们“低度”的专业技术水平,重视权力的运用更胜于分析方法与手段的专业性,因此,容易不被专业分析人员认可。3企业型政策分析家这种类型的政策分析家是最理想的分析家,一方面他们具有高度的分析技术,非常严
6、谨的对政策进行分析,并提出可行性方案,另一方面又具有高度的政治技巧,知道何时提出政策方案,如何谈判才能让委托者接受,如何化解政策中的矛盾与利益冲突。因此,这类政策分析家最受欢迎。4虚伪型政策分析家 、这种类型的政策分析家既无高超的政治技巧,同时又无专业技术,他们从事政策分析的目的是谋求自己的私利,因此是最不受欢迎的政策分析家,严格的讲他们根本就不具备政策分析家的素质与道德。 面对公共事务决策的复杂性,作为政策分析家应当更加重视自身的学习与能力的提高,具体讲有以下几方面:(1)知识的积累与学习。现代政策的指定所面临的环境越来越复杂,要求的专业知识和社会知识越来越多,因此不断增加知识和专业技术水平
7、就非常重要。(2)现代信息技术的快速发展、计算机、网络技术等信息收集与处理的技术,是政策分析家必须掌握和灵活运用的一种专门的技能。(3)量化分析的方法在政策分析中得到广泛的应用,因此,基础的量化方法包括统计方法、制度经济学、计量经济学以及基础数学的知识与方法是政策分析家在信息收集、信息筛选、备选方案的制定等方面所必备的技能。(4)善于对政策制定中的环境、利益进行分析,并根据政策背景、委托者的要求,对备选方案进行调整,从而使理想与现实之间进行选择,也是现代政策分析家所应该具备的能力。第二节 公共政策分析的模式公共政策分析的模式即政策分析的理论框架。主要有以下几种模式。一、伊斯顿的系统途径模式伊斯
8、顿(Easton)认为,任何政治的活动都可以看做是一种系统活动,作为系统活动它具有输入(Input) 、转换(conversion process)、输出 (Output)、反馈(Feedback)以及环境(Environment)等功能与要素。输入,其中包括需求与支持。即民众或团体要求政府组织做出某种决定的呼声;支持是指民众对政治体系以及政府的服从行为,如愿意纳税、服兵役、接受管制等等。转换,是政治系统本身的作为和活动。政治系统把外在的输入转换成产出的过程。这一过程是通过政府组织的结构、规则、例行公事、领导风格等体现出来。输出,是指政府所做出的决策与行动。其中包括决策的内容(法律、制度、规章
9、、方案等) 、政府为公民和社会提供的服务以及政策的管制行为等。反馈,指政治系统具有自我修正与调整的功能。能对政策运作的好坏与否、正功能与负功能,加以评估以调整投入。 环境,任何系统都受到特定时空的限制,而非凭空发生的,因此,政策系统也随时会.受到外在周边环境的影响,同时,也会随时去影响周边的外在环境。二、麦考尔韦伯的分析模式美国学者麦考尔与韦伯认为,政策分析主要包括对政策内容与政策过程的研究。政策内容包括:“政策将要影响的特定目标或目标集合,期望的特定事件过程,选择的特定行动路线,提出的说明意图的特定陈述,以及采取的特定行动” 。政策过程则包括:“一些行动和相互影响,这些行动和相互影响导致了对
10、一个最好的特定政策内容做出权威性的最终选择” ,以及“还包括政策的实施结果及对政策的评价。 ”他们认为,政策分析中常见的形式是规范性分析与描述性分析。前者主要应用各种规范性原则以及提供政策性建议;后者则在“价值自由”下给出描述性的或解释性的叙述。从传统的研究看,人们常把规范性分析主要集中在政策内容上,而把描述性分析集中在政策过程上。他们认为,这些研究实际上是交叉的,因而产生了四种不同的分析类型:政策内容的规范性分析、政策内容的描述性分析、政策过程的规范性分析和政策过程的描述性分析。政策内容的规范性分析主要涉及到政策的本质而不是程序性。这类研究大致有两个方面:一是使用批判方式分析一个特定的公共政
11、策,尽管通常也会提出对现行政策的改进意见或者一种完全不同的新政策,但对现行政策批评的原则,却会使政策制定者认为是包含着较高的价值目标。二是一种“未来分析” ,不是分析目前政策的未来结果,就是探讨各类适于预测未来的政策。政策的描述性分析则是把政策内容的一个或多个属性看成是与政策过程相关的解释变量,继而研究它们对公共政策内容的影响。这类属性包括如政策领域、制度与价值范畴,支持程度和政府层次等内容,甚至还包括那些抽象属性,如实际满足和“象征性”满足之间的差别等。政策过程的规范性分析主要是程序性的政策分析,其中包括对现行政策程序所提出的改进建议和一整套新程序。这类研究经常采用如系统分析、运筹学等多种理
12、性模型。 政策过程的描述性分析经常针对政策周期的一个或几个阶段进行,在政策周期所包含的如政策表述、决策、实施、效果评价和反馈等阶段中,研究最多的是政策表述和效果评价阶段。前者是对政策总的性质、范围等进行讨论;后者是围绕政策效果评价、效能评价以及成本效益分析上。三、沃尔夫的分析模式与麦考尔和韦伯不太相同,查尔斯沃尔夫基本从政策过程的角度,讨论了公共政策分析的基本模式。他认为政策分析通常有如下程序:认真收集和分析所研究的政策领域中各种数据资料,特别要使用那些定量化数据。与此同时,还要熟悉所研究的领域中政府机构的内在关系,其重要性并不亚于了解定量分析的意义。运用数据分析结果与政府机构关系的资料,以及
13、相关理论,建立研究领域或系统内部的各种变量间的关系。建立分析模型,详细说明因变量与自变量之间的关系。模型建立成功与否,既依赖于在对数据与研究领域深入把握的基础上所特有的“直觉” ,也需要对公共政策的目标非常敏感。提出多种可供选择项目和政策,其中包括具有“基准性”的现有的项目或政策,由他人计划或建议的选择方案以及政策分析者所设计的选择方案。通过检验所选择的方案模型,以及对所描述的目标完成结果的比较,切实评价这些政.策。通常在遵守约束条件下,被选择方案或政策,或是满足目标要求而费用最小,或是在规定的费用下使目标最大化。对执行过程的分析往往是标准分析程序中“漏掉的一章” 。一旦人们运用模型对成本与效
14、益进行分析后,通常就已潜在地假定,政策执行中它将不再发生变化。事实上,政策经常在执行中发生根本性的变化。因此必须重视对政策执行中各种不可预见和可预见错误的详细说明。沃尔夫特别强调,实际上所有的政策分析都没有系统地解决有关执行的问题,因为在项目设计和项目的最终实施之间尚存在着巨大空白,以及缺乏预见这些空白的方法。所以,他指出要区分描述性的执行分析与规范创造性的执行分析。我们认为,沃尔夫所提出的政策分析框架,基本上是把系统分析运用于公共政策的研究中,侧重于政策实施前政策方案的确定过程。尽管也提到了执行分析,但其重点是在政策设计与最终实施之间所存在的巨大空白研究上。四、邓恩的分析模式美国学者邓恩(D
15、unn) 所建构的是 “以问题为中心的政策分析模式”他认为,政策分析必然会涉及到五项政策相关的信息以及五种分析的逻辑思考,在以问题为中心的政策分析模式中,这五项相关信息分别为:(1)政策问题。政策问题是指可经由政策行动来达成的尚未实现的价值、需求与改善的机会。因此,要了解政策问题,必须对问题出现的先前条件及其背景有所认识,例如贫穷问题的解决,应该先了解贫困的成因、分布的层次和应对政策的基本假定等。假如没有对政策问题有确切和真正的了解,则往往有“使用正确方法解决错误问题”的危险,反使政策问题越来越糟。 (2)政策未来。它指透过政策的实施,将实现的未来状态。因此,政策方案的拟订,不仅需对未采取政策
16、前的过去状态加以回顾,更应该预测政策实行后的未来可能发展。从事这 类活动,政策分析家应有洞察力、想象力、直观与判断能力,来想象政策未来的可能和限制。(3)政策行动。它指政府为实现有价值的未来状态而采取的“政策方案” 。为能推行政策方案,势必需要对不同的政策方案的正面和负面结果加以预测。 (4)政策成果。指采取特定政策行动后所观察到的结果。但是实际中政策问题又是很难完全解决,有些问题又不可能在短期内产生明显的结果。(5)政策绩效。它是指政策成果是否达成预期的价值。但是,在实际的运作中政策问题很少被完全解决,只是经常被暂时地化解和重新规划,甚至是“无法解决” 。邓恩还认为,有五种政策分析方法,他们
17、分别是:(1)问题建构。政策问题的认知,往往关系到它是否能成为政府具体的公共政策。问题建构往往涵盖对价值的发掘、原因的诊断、可能目标的规划、冲突观点的综合以及新的政策选择的没计。(2)政策预测。政策预测的目的,旨在提供和比较不同政策方案被采用之后,未来事务状态可能发展状况的相关政策信息。因此,预测工作几乎包括以下几个重要的活动:检视若干可能的、潜在的、和具有规范价值的未来;预估现行政策和拟实行政策的可能结果;叙述达成目标的可能限制;考虑各种政策选择的政治可行性。(3)政策推动。就政策可能达成的成果,预测其成本与利益,以帮助决策者推行政策。此项内容包括:预估政策的风险和不确定性程度;测算政策的外
18、部化或外溢效果;叙述政策选择的标准;设定执行政策的行政责任等。.(4)政策监测。当政策被采纳之后,监测的目的即监督政策是否按原订的计划确实执行。因此,这项工作有助于帮助决策者:评估决策被执行的程度;发现意想不到的结果;认清政策执行的障碍与限制;设定不同单位间的责任范围。(5)政策评估。评估旨在针对政策的实际绩效及其与预期绩效的差距,加以审慎判断的过程。评估不仅重视政策问题被解决的程度,更重视以下几个方面:政策价值的批判与澄清;政策的调整与重新规划;政策问题的重新建构。综上所述,邓恩所建构的政策分析模型的最大特点是按照公共政策的流程来建构其分析模式,即从政策的问题建构,经由政策未来的预测,政策方
19、案的推行,政策执行的监测,到政策成效的评估。五、总体与综合分析模式1、汉姆(Christpoher Ham)与希尔(Michael Hill),在 1984 年出版了现代资本主义国家的决策过程一书,提出了“总体层次的政策分析”模式。他们认为公共政策分析应当从三个层次来进行: 、组织决策,即在组织中决策制定的个体层次;政策规划中程分析;政治系统的总体分析。其中包括对国家角色的检视。 他们还提出惟有透过“系统分析”和“系统性分析”两者的结合,才能提供对政策行动的适当了解,并且掌握政策运作中谁是统治、有谁获利等基本问题。2、边森(Jk。Benson)提出政策分析应该注意该政策领域构成的三个层次:即组
20、织间彼此的资源依赖所形成的联系与网络。 行政结构:即组织间彼此的资源依赖所形成的联系与网络;利益结构:团体间利益的安排所形成的权力运作关系 ;结构形成的规则:尤其是在高度的资本主义社会里,这类规则主要是与资本积累的维持有着密切的关系。 边森认为,过去政策运作的研究仅对分工、权力困境、协调、执行态度等因素进行考量,并不能看出问题的底蕴,因此,应从总体的社会结构,采用辨证的途径和政治经济分析,来补充说明在资本主义运作下组织间的决策网络情况。基于这种思想,他认为未来从事组织间的决策分析,应当重视对以下重要层面的剖析:组织间的政策网络会与资本主义的发展阶段密切结合。组织间政策部门的分工与分化与特定阶段
21、资本主义发展的功能问题相互关联。政策执行使用的制度或工具会和广泛的政经体系结构联系起来。组织单位彼此互动,所形成的利害关系是利益与权力结构相互作用的结果。政策的意义与目的。这种分析基本上是属于描述性的,以个案的分析为主,当然要达到相当层次的理论提升,也是相对比较困难的。第三节 政策过程分析的基本内容一、胡伍德与奎恩的分析内容公共政策分析的内容很多,根据胡伍德(Brian wHogwood)与奎恩(Lewis AGunrl) 的研究,他们提出了公共政策分析有以下内容。1政策内容分析它指的是针对国家推行的特定政策(如住宅、教育、保健、社会服务等) 探讨其起源、意图、运作、发展与预算等,用以解释该政
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- 第七 公共政策 分析
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