保障性住房如何实现分配正义.docx

DOI: 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2015.08.009 © 国家社科基金成果发布 NSSFC ACHIEVEMENTS 保障性住房如何实现分配正义 吉林大学马克思主义学院教授韩喜平 吉林大学马克思主义学院副教授周玲玲 【摘要】 保障性住房，是政府运用公共资源为那些无法从市场中获得房屋或 者居住困难的中低收入群体提供的住房。其出现是社会文明进步的产物， 体现了 “ 社会公正 ” 的伦理价值追求，更符合社会主义的本质要求。目前 保障房供给过程中出现了保障房与保障对象不相匹配、保障房建设标准超 标等问题，因此，需要从转变政府理念，完善保障房规划设计、建设、分 配相关的制度规范以及加强基础领域制度建设等方面来保证保障房分配正 义的实现。 【关键词】 民生伦理保障性住房分配正义棚尸区改造弱势群体 【中图分类号】 D632.1 【文献标识码 】 A 从当前的社会发展现实来看，民生问题已成为一个不可回避的突出问题，如何 使最广大人民群众共享发展成果，不但事关广大人民群众的根本利益，也影响国家 改革发展的大局。其中，住房问题连续几年成为 “ 两会 ” 的核心议题，是社会关注度 最高的问题之一。如何保障社会成员的基本住房需 求，尤其是如何使社会的弱势群 体能够实现 “ 住有所居 ” ，已成为当前不容回避的现实问题。 目前，我国政府除了通过一系列政策措施对交易性住房的市场进行调节外， 主要通过保障房建设来满足城镇低收入人群的住房需求。 “ 十一五 ” 期间，通过各 类保障性住房建设，全国 1140万户城镇低收入家庭和 360万户中等偏下收入家庭住 房困难问题得到解决。到 2010年底，我国城镇保障性住房覆盖率已迖 7% 8%, 城镇居民人均住房面积超过 30平方米，农村居民人均住房面积超过 33平方米。 “ 十二五 ” 期间，我国计划新建保障性住房 3600万套， 从目前已开工和规划开工的 韩喜平，吉林大学马克思主义学院院长、教授、博导。研究方向为社会主义理 论。主要著作有马克思主义发展史、中国农户经营系统分析、中国梦与理 论工作者的使命（论文 ） 等。周玲玲，吉林大学马克思主义学院副教授。研究方向 为马克思主义经济学、中国经济发展与改革。 70 I学术前沿 U015.04下 保障性住房的规模来看，实际总量可 以迖到 3900万套，届时全国城镇保障 性住房覆盖率将提高到 20%以上，基本 解决城镇低收入家庭住房困难问题。 ® 保障性住房建设的发展，在一定 范围内解决了低收入家庭住房困难的 问题，但也要看到，在保障性住房的设 计、建设、分配等领域仍然存在着各种 问题。本文试图从保障性住房供给的伦 理价值、存在问题及分配正义的实现等 几个方面来展开研究，以说明保障性 住房公平的配置不仅是文明的产物， 更是和谐社会的必要组成部分。 保障性住房的基本界定 所谓保障性住房是指由政府为中低 收入、住房困难家庭所提供的限定标 准、限定价格或租金的住房。目前， 我国政府提供的保障性住房主要包括 五大类：廉租住房、公共租赁住房、 棚户区改造安置 住房、经济适用住房 以及棚户区改造安置住房 （ 2013年 12月 住建部提出将公共租赁住房和廉租房 并轨运行 ） 。除此之外，根据各地区 的实践，还存在如限价房、安居性商 品房以及公租房等名目不同的保障性 住房。 从其产权性质来看，保障性住房可 以分为三种类型：不涉及产权转移的 租赁性住房（包括廉租住房和公共租 赁住房）、涉及产权转移的限制性产 权房（包括经济适用住房和限价商品 住房）和具有原始产权的棚户区改造 安置住房。从制度设计初衷来看，此 三种类型对应不同的住房困难群体， 满足不同人群的住房需求。租赁性保 障房主要针对城市最低收入至低收入 无力购房的住房困难家庭，帮助他们 满足住房基本需求；限制性产权房主 要针对低收入至中等偏下收入、无力 购买商品性住宅的家庭，为其提供具 有一定限制条件的产权性住宅；而棚 户区改造则主要是以改善低收入家庭 居住环境和保护历史文化街区为宗 旨，解决困难住户的住房需求，改善 原居民的住房质量、小区环境、配套 设施以及进行建筑节能改造等。 总之，保障性住房的供给，是由 政府提供的、以财政资金为主要来源 的，用以解决社会中低收入群体基本 居住需求的一种住房制度。保障性住 房的保障原则 是满足基本住房需求， 小户型、功能全、质量好；与一般的 商品性住房相比，保障性住房具有限 制建筑面积、限制交易价格或者租金 等特征。 从民生的伦理价值来看保障房的 供给 保障性住房的出现是社会文明进步 APFU015 I FRONTIERS I 71 © 国家社科基金成果发布 NSSFC ACHIEVEMENTS 的产物 ， 也是现代福利思想和政府责 任理论发展的结果，更符合社会主义 的本质要求。 以人为本 民生的伦理价值核 心。以人为本是科学发展观的核心， 也是构建社会主义和谐社会必须遵循 的最重要原则。坚持以人为本，既要 坚持发展成果由人民共享，也要关注 人 的价值、权益和自由，关注人的生 活质量、发展潜能和幸福指数。 社会主义市场经济确立以来，物 质财富迅速增加，人民生活有了很大 改善，但是社会价值观却出现了某种 程度上的断裂，追求收益最大化成了 人们行动的直接动力，并且由于制度 运行的不规范，导致出现了一部分弱 势群体，他们不仅在物质方面匮乏， 而且影响力低、易受他人的歧视和排 斥，尊严和人格受到挑战。物质需求 无法满足， 加上尊严感缺乏，极易导 致相关人群对其他群体和整个社会的 敌意，甚至导致一些社会冲突的出 现。从各国的社会保障实践来看，各 国社会保障制度均以保护弱势群体的 最低生活为基本职责。因此，对社会 成员的基本需求给予保障是当前我国 解决民生问题的最低要求，尤其是对 那些依靠自身力量无法迖到基本生存 和发展要求的群体提供支持，从而营 造出互相关爱、互相尊重的社会环 境，进而激发其内在的精神动力，促 进其自身的和谐与发展，最终实现整 个社会的和谐发展。 公正 民生的伦理价值理想。公 平正义是任何社会都会追求的价值理 想。“ 只有对社会成员的基本权利予以 切实的保证，才能够从最起码的意义 上体现出对个体人缔结社会的基本贡 献和对人的种属尊严的肯定，才能够 从最本质的意义上实现社会发展宗旨 亦即以人为本位发展的基本理念，也 才能够从最实效的意义上为社会的正 常运转确立起必要的条件。 ” ® 关注民生是实现社会公正的需要。 社会的存在是以个体的存在为前提 的，而个体的生存有赖于其基本需要 的满足。因此社会公正首先就表现为 生存权、就业权、受教育权和社会保 障等基本权利，而生存的原则应为社 会公正的第一原则，社会公正首先要 保证每个公民的生存权利。由此，社会 的首要义务就是要通过一系列制度安排 来保障人们的基本需要，以维持人们的 生命和提供给人们从事各种社会活动的 必要条件，从而为社会的正常运转提供 保障。故而对民生提供社会保护是贯彻 社会公正原则的必然要求。 “ 衣食住行 ” 的满足毫无疑问是人的最基本需要，是 人的生存权的基本体现。现代社会中， 作为消费品的 “ 住 ” 的满足 （即房屋的获 得 ）， 对于低收入人群来说尤为困难， 因此，由政府提供保障性住房成为解 丨学术前沿丨 2015.04下 决民生问题的一个重要方面。 政府作为公共资源的受托管理者， 具有提供保障性住房的责任和义务。 政府的职责在于按照社会大众的意 志，努力以合理的资源付出，切实保 障那些真正需要保障者。保障房的供 给不能成为一些地方政府想给就给、 不想给就少给或不给的随意行为。从 保障性住房的性质来看，其受益群体 是那些无力承担商品房价格的中低收 入、住房困难的社会成员，而将其他人 群严格排除在外。也就是说，保障性住 房只保障基本，而绝不是额外福利。因 此，保障性住房的供给从设计、建设到 分配都应遵守确定的规则，遵照限定的 标准，即特定的受益群体，较小的住房 面积、较低的工程标准，以及受到限制 的售价或租金。 总之，一个社会从公正的立场出 发，有义务保障其社会成员的基本生 存需要，为自身无力解决住房问题的 群体提供住房，但是这种保障是 “ 基本 ” 的，如果保障性住房面积过大，或者 被收入不那么低的社会成员获得，既 违反保障性住房的本质要求，更侵害 了对广大纳税人的 “ 公正 ” 。 当前保障性住房供给过程中存在 的问题 近年来，保障性住房建设规模越来 越大，在缓解低收入群体住房困难方 面取得了一些成绩。但是，保障房种 类繁多导致管理失范、地方政府政策 随意导致分配违规等情况屡有发生， 严重弱化了保障房的保障功能。 保障房与保障对象不相匹配。在 保障房政策实施过程中，最受人垢病 的问题在于其分配的不公，保障房与 保障对象不相匹配，出现 “ 逆保障 ” 问 题。比较突出的表现为： （ 1)大量的 保障房项目以集资房名义成为某些部 门单位的额外福利，能够进行集资建 房的往往是经济基础比较好的企业或 者部门，这样，利用国家的保障房优 惠政策为参与集资的群体提供远低于 市场价格的房产，事实上成为 “ 福利分 房 ” ，而真正需要覆盖的低收入人群却 无 法获得住房。 ® (2)有的地区将为 引进人才而建的 “ 人才房 ” 纳入保障房范 围，挤占有限的保障房指标和公共资 源，使本应受益的弱势民众无法获得 相关保障。例如，根据杭州市政府规 划，2010年建设 50万平方米人才房， 这些人才房被纳入 119万平方米经济 适用房指标中，占了近一半份额。 ® (3)由于资格审核方面的漏洞，以 瞒报、假报、转移财产等途径来申请 保障性住房的情况屡有发生，出现 “ 开 宝马住经济适用房 ” 的怪现象，更出现 诸多的 “ 房叔 ”“ 房婶 ”“ 房哥 ”“ 房姐 ” ， 严重挑战公众对社会正义的认知。 ® APFU015 I FRONTIERS I 75 © 国家社科基金成果发布 NSSFC ACHIEVEMENTS (4)有些地区甚至出现了缩水保障 房面积套取保障房财政专款的事例。 陕西省商洛市商州区上报 3万平方米 600套廉租房建设计划，并成功套取 中央和陕西省两级部门投资的 1600万 元后，600套廉租房任务被变更为 200 套；而更严重的是，经过大大缩水的 廉租房建设任务，在约定期限内也一 套都没有盖起来。 ® 保障性住房本是政府为抑制高房 价，动用公共财政打造的惠民工程， 如果被有关部门用于照顾公务员或者 相关利益人，将优惠的土地、税收政 策和有限的公共资源服务于少数人的 利益，成为房地产商和相关部门人员 获得私利的途径，这不但损害了社会 大众的根本利益，更会引起公众对政 府公信力的质疑。 保障房面积超标、地点超限。地方 政府在保障房供给过程中，忽视政府 的信托责任，将公共资源当成部门利 益，导致保障性住房供给政策的随意 性，超越国家政策标准，按照政府自 身或者部门利益偏好实施，出现保障 房建设中的违规违法现象。 （ 1)住房 面积超标。根据国 务院关于解决城 市低收入家庭住房困难的若干意见 (国发 2007 24号）的规定，经济适 用住房的建筑面积控制在 60平方米左 右，新建廉租住房套型建筑面积控制 在 50平方米以内。各地政府可以根据 本地具体实际情况另有补充规定，但 总的来说应与上述标准相去不远。但 是，从各地的实际操作来看，各地出 现了大量 100 200平米的超标准房， 甚至出现 200 300平米的 “ 豪宅 "。这 种情况的出现，意味着保障房 “ 保障 ” 的 已不是低收入人群，这直接导致公共 资源的错配。 （ 2)建设地段随意。保 障性住房保障的是基本居 住需求，因 此不应该占用城市中最有商业价值的 地块，但从各地的实践来看，屡屡出 现位于黄金地带的 “ 豪华保障房社区 ” 。 当然，这些保障房的入住者也不是通 常意义的住房保障对象。 面积超标和地点超限背后是分配的 违规。或者说，正是由于有了违规分 配的动机，才有了面积超标和地点超 限的违反政策的实际结果。其背后是 一些地方政府无视国家法律和政府的 信托责任，政策随意，无视普通民众 的根本利益。 保障房空置。 2013年审计署发布 审计公告说，多个省份的保障性住房 出现空置，有 4省空置总量超 5万套。 其中山东 1.29万套，海南 9千多套，广 东1.15万套，云南 2.3万套 。一 边是中 低收入群体期盼早日实现 “ 安居梦 ” ，另 一边是大量保障房分配 “ 遇冷 ” ，陷入 房寺人宭 見。 为什么政府投入巨资建成的保障性 住房出现大量空置呢？入住率偏低的 74 I学术前沿 I 2015.04下 保障房小区普遍存在选址太远、交通 不便、基础设施薄弱、公共服务设施 配套滞后等问题。因此，在一些地区 出现保障性住房弃租或者弃购现象， 许多人宁可蜗居主城 “ 一张床 ” ，也不要 远郊的 “ 一套房 ” 。 ®这种现象的出现部 分由于一些地方政府为完成保障性住 房建设指标任务而选择远离中心城区 的地方建房 “ 凑数量 ” 。 ®影响保障房空 置的另一个因素是保障房申请的门槛 较高 。一 般地区都会设置户籍和收入 门槛，这使得很多真正住房困难的非 户籍人口和刚超过收入门槛的户籍居 民无法申请保障房。比如，大量农民 工往往生活在条件很差、卫生设施不 全的居住环境中，却无法申请保障性 住房。 另外，在保障性住房的建设中也存 在偷工减料等工程质量问题。比如海 南省审计厅对本省保障性安居工程审 计发现，全省有 24个项目存在偷工减 料、以次充好现象，其中 770套住房出 现墙体开裂、顶棚渗水等影响结构安 全和使用功能的质量缺陷。 ® 促进保障性住房分配正义的路径 选择 针对保障性住房建设和分配过程中 暴露出的种种问题，要继续探索创新 保障性住房建设和管理机制，完善保 障性住房申请家庭的经济和其他状况 的审核机制，严格准入退出，确保公 平分配。 实现政府对保障性住房供给理念 的转变。首先要明确保障性住房供给 的理论认知，尤其是地方政府既不能 将提供保障性住房看成是对弱势群体 的恩赐，更不能将其作为获取政绩的 手段，而应视为政府保障其社会成员 基本生存权利、维护社会公正的基本 责任和义务。只有建立起这样的基本 认知，才能将保障房政策落到实处， 取得实效。其次要进一步简化保障性 住房的品种，取消产权性保障房，更 多提供租赁性住房，这不但有利于规 范管理，更有助于保障公平，减少 设租、寻租和腐败等问题的滋生。 同时，要进一步明确保障房的保障对 象，将符合条件的外地务工人员和新 就业人员纳入保障对象人群，以实现 最大限度的分配正义。最后，要对上 述事项加以立法，以法律的尊严来维 护保障房的公益属性和正义本质；同 时将保障房政策制度化、长期化，减 少政 策的随意性和频繁变动。 完善保障性住房规划设计和建设 环节的制度规范。 （ 1)要强化规划统 筹，从城镇化发展和改善居民住房条件 等实际需要出发，把保障性安居工程的 规划与城市整体住宅区规划相结合，从 社会发展和公民教育的远期效应考虑， APFU015 I FRONTIERS I 75 © 国家社科基金成果发布 NSSFC ACHIEVEMENTS 保障房区域与商品房区域应尽可能相 间分布，避免城市贫民区的形成以及 保障区域配套生活设施的整体滞后。 从长期来看，这有利于居民整体素质的 提高和社会和谐的实现。 （ 2)保障房 的设计建设要严格控制单户建筑面积， 按照人口规模建设小于 70平方米的居 民住宅，比如家庭成员 1人的，只能申 请40平方米以下住房，两口之家 50平 方米，三口之家 60平方米。通过严控 单户建筑面积，在既有的经济投入和总 体建设规模条件下，既可以使更多的困 难人群获得保障，也可以减少分配过程 中出现的违法违规现象。 （ 3)保障性 住房应具备基本的结构，户型小、功能 全，并做到配套设施同步规划、同期建 设、同时交付使用，确保竣工项目及早 投入使 用。在建设过程中严格控制建筑 和装饰材料的选用，尤其是要避免装 饰材料高档化，保证建设资金的使用 效益。 （ 4)要做好规划设计、施工质 量、建筑材料和竣工验收的监管，落实 工程质量责任，确保工程质量安全。 完善分配环节的操作规范。在保障 性住房的分配环节，要注重和实现程 序公正： （ 1)公告。保障房在进入分 配环节前，要在影响广泛的媒体（平 面、视听和网络媒体同步进行 ） 进行 不短于 15天的公告，说明可提供住房 的套数、户型和面积，以及申请人的 基本要求。 （ 2)审核和轮候。对申请 人的收入、财产、住房等信息进行全 面审核，并且对申请人的基本情况进 行不短于 10天的公示；保障房的申请 要兼顾 “ 先来后到 ” 原则和需要原则， 使所有符合条件者都能公平公正地参 加申请、轮候，并逐步获得保障房。 (3)退出。对入住者的收入、财产变 动等情况进行动态监测，同时完善纠 错机制，堵塞漏洞，对于不再符合保 障条件的被保障人及时清退。 实现保障房公平分配，必须严格规 范各类程序，其核心在于确保公开透 明，要保证全过程公开，包括基本政 策公开、保障房基本状况公开、申请 人基本情况公开，要坚持阳光操作， 接受群众、社会和媒体全方位监督。 冗善相关基础设施和制度建设。利 用现代网络信息技术，建立和完善居 民家庭和财产状况数据库，将居民家 庭成员、收入状况、公积金、地税、 社保等账号统一起来，为公平合理分 配保障房提供数据基础。申请人提出 申请后，审核机构可以对从公积金、 地税、社保以及民政、公安等部门取 得的数据进行综合评估，以确定申请 人的家庭和收入状况，审核其是否具 有申请资格，从而确定合适的保障对 象，从源头上为公平分配奠定基础。 另外，要完善相关法律体系，加大 对违规者的惩罚力度，严惩利用保障 性住房谋取私利的行为。对利用虚假 7G丨 学术前沿丨 2015.04下 信息申请保障房的申请人取消其当次 申请资格以及限制其一定时间内的申 请资格；同时对于帮助利益相关人非 法取得保障性住房的公职人员予以严 惩，加大违法违规者的潜在成本，以 保证被保障群体的公平分配的权利。 (本文系国家社科基金重大项目 “ 中国特色社会主义民生制度 ” 的阶 段性成果，项目编号： 12&ZD057; 吉林大学人文社会科学研究规划项目 成果，项目编号： 2011QY103) 注释 详见住建部网站， http:/www. mohurd.gov.cn/ 中国社会科学出版社， 2000年，第 4页。 http:/bj .house.sina.com.cn/ news/2012-08-27/1527413213.shtml. http: / /ne ws.xinhuanet.com/ comments/ 2010 12/08/c_ 12858319. htm. ©http: / /ne ws.xinhuanet.com/ fortune/201 4/03/c_1216022.htm. http:/www.ce.cn/cysc/fdc/ fc/201105/30/t20110530_20984044. shtml. ©http:/finance, sina.com.cn/zl/ china/20130813/094616429716.shtml. http:/gz.house.163 .com/ special/xf_baozhangfang. 吴忠民：公正新论，北京： 责编 /武洁 How to Ensure Justice in Distributing Affordable Housing Han Xiping Zliou Lingling Abstract: Affordable housing is built by the government with public resources and provided to middle and low-income families who are unable to obtain housing from the market or have housing difficulties. It is a product of the progress of social civilization, embodies the ethical value of "social justice", and is in line with the essential requirement of socialism. At present， some problems have appeared in the provision of affordable housing, for example, the dwellers do not meet the conditions for living in the housing, and construction is in excess of set standard Therefore， the government needs to change its thinking; improve the system and rules concerning planning and design, construction, and distribution of affordable housing； and strengthen primary- level institutional development, so as to ensure justice in the distribution of affordable housing. Keywords: ethics of peoples livelihood, affordable housing， justice in distribution， renovation of shanty towns, disadvantaged groups APFU015 I FRONTIERS I 77