从价格支持到农村发展_欧盟共同农业政策的演变与启示.docx

DOI :10. 16354/j. cnki. 23 -1013/d 2007. 02. 019 2007年第 2期 理论探讨 No. 2, 2007 (总第 135 期） THEORETICAL INVESTIGATION General. No. 135 从价格支持到农村发展 欧盟 共同农业政策的演变与启示 u 韩喜平 李罡 h2 (1.吉林大学马克思主义学院，长春 130012;2.吉林农业大学，长春 130118) 摘要：欧盟农业的发展与共同农业政策的成功推行是分不开的。综观共同农业政策的发展变迁，可以看出 欧洲各国在各个阶段针对不同经济形势而制定的农业政策是比较成功的。共同农业政策极大地促进了欧洲农业 的发展和欧洲经济的复兴，推动了欧洲一体化事业的进程。研宄共同农业政策的调整和改革，对我国农业支持和 保护政策及农产品贸易政策的制定与执行来说，具有一定的启示与借鉴意义。 关键词：欧盟；共同农业政策；价格支持；直接补贴 中图分类号 :F350.0 文献标志码 :A 文章编号 ： 1000 8594(2007)02 0069 04 一、欧盟共同农业政策的演变 共同农业政策 （ Common Agricultural Policy， 简称 CAP)是欧洲经济一体化的一块基石，也是欧盟最重要的 共同政策之一。自 1962年共同农业政策诞生以来，根据 欧盟农业发展的需要，共同农业政策目标由最初的促进农 产品增产，转向着力解决农产品过剩、提高农产品竞争力、 促进农村发展等新问题。 1.1962 1992年，以价格支持为核心的欧盟共同农 业政策 在欧洲经济一体化的道路上首先取得进展的是建立 工业品关税同盟。欧盟内部取消工业品进口限额 ;对外实 行统一的关税壁垒，实现了工业品的自由流通。由于六国 之间工业基础和实力存在差别，必然造成利益分摊不均。 联邦德国工业产品具有较强的比较优势，从一体化中获利 较多。而法国、荷兰和意大利三国农产品具有明显的比较 优势，但由于无法与美国、加拿大、澳大利亚等国生产成本 低廉的农产品竞争，三国部分农产品生产出现大量过剩， 没有销售市场。为了实现农产品在欧共体成员国内部自 由流通，将国外农产品驱逐出欧洲市场，法国、荷兰和意大 利三国倡导建立农产品共同市场，对内取消农产 品关税， 对外实行统一的关税税率，实现农业一体化。欧共体六国 © This publication has been produced with the assistance of the European Union. The contents of this publication are the sole responsibility of the author of the book and can in no way be taken to reflect the views of the European Uion. 收稿日期 :2006 11 一 12 作者简介 :韩喜平 （ 1965 ）， 男，内蒙古临河人，副院长，教授，博士生导师，从事社会主义经济理论研究；李罡 （ 1977 ）， 男，吉林吉安人，硕士研究生，教师，从事社会主义经济理论研究。 于是通过了 一个 “ 建立农产品统一市场折衷协议 ” ，该协议 构成欧共体共同农业政策的最初框架。 协议明确规定了共同农业政策最初的目标是： （ 1)“ 通 过促进技术进步，保证农业生产的合理发展和所有生产要 素特别是劳动力的最佳利用，来提高农业生产率 ” ； （ 2)在 不断提高农业劳动生产率的基础上，保证 “ 农业社会有一 个良好的生活水平，特别要增加从事农业人员的个人收 入 ” ；（ 3)“ 稳定市场 ” ； （ 4)“ 保障供应的可靠性 ” ； （ 5 )“ 保证 消费者以合理的价格得到供应 ” 。概括来讲，欧共体最初 的共同农业政策的目标主要是供给目标、收入目标和市场 目标。 为了保障这些基本目标的实现，刺激欧共体内的农业 生产，稳定农产品价格和抵御外来农产品竞争，保证农民 收入，欧共体制定了一套比较完整的配套措施。如统一的 财政预算体制，由各成员国交纳一定的费用建立欧共体农 业指导基金和保证基金 （ EAGGF )(欧洲农业保证基金和 指导基金是欧共体预算的主要科目之一。其中，保证基金 直接用于农产品的价格支持，其主要来源是差额税和各国 依据国内生产总值的分摊。而指导基金则为农产品价格 支持和收入支持提供间接支持，如改善农业生产结构，提 高农业劳动生产率等。二者共同使农产品价格稳定在目 标价格和干预价格之间）。以此实行市场干预，对内实行 69 统一的农产品价格，对外实行共同的关税壁垒，实施进口 可变税和出口补贴的口岸政策。具体政策包括： 第一，对内建立统一的农产品价格体系，通过目标价 格(Target Price)和干预价格 （ Intervention Price)等措施对 共同体市场价格实行统一管理，维护市场平衡，保护生产 者利益。（见下图）目标价格也称指导价格，是依据一种农 产品在欧共体内供不应求地区的市场价格而定，其中包括 了贮藏费和运输费。它是 CAP规定的市场农产品的最高 价格。干预价格也称收购价格，一般而言，它是目标价格 的10% 15%左右，是市场农产品价格变动的下限。当农 产品市场价格高于目标价格这一上限时，各国的干预中心 (干预委员会派出机构）就有义务抛售农产品以平抑农产 品价格。当农产品市场价格低于目标价格的 10% 15% (即低于干预价格 )时，各国的干预中心就有义务以干预价 格收购，以稳定市场价格，干预价格是欧共体农产品的最 低限价。 共同农业政策价格支持机制示意图 Pt一目标价格 Ps 门槛价格 Pi 干预价格 Pe 国内市场均衡价格 Pi 当日最低的到岸价 (CIF价） Pw 世界市场价格 Pt Ps=运输和贮存费用 进口可变税 Pi Pw=出口补贴 第二，建立了统一的关税制度，以最大限度地消除来 自欧共体外部的农业竞争对区内农业的消极影响 。 CAP 对来自境外的农产品征收进口可变税，用门槛价格 (Threshold Price)将国外廉价农产品拒之门外，从而使欧 共体的农产品价格普遍高于国际市场价格。门槛价格主 要是针对谷物、食糖、奶制品以及橄榄油等而设立的，是第 三国上述几类农产品进入欧共体港口的最低价格，门槛价 格必须高于干预价格，如果第三国农产品的到岸价 （ CIF ) 低于门槛价格，就征收这两种价格之间的进口差价税 （ P, 到 Ps的部分 )，然后再加上储藏费和运费，这样，进口农产 品只能按欧共体内部规定的统一的目标价格在市场上出 售，有时甚至比目标价格还高。 第三，实行出口补贴制度以推动农产品出口，缓解国 内农产品过剩的压力，从而增强欧盟内部农产品的竞争 力，推动农产品出口。出口补贴由欧共体官方决定，并受 世界市场 价格、供给过剩的数量、趋势预测等多种因素的 影响。从上图可见，出口补贴通常以欧共体的干预价格 (Pi)和世界市场价格之间的差额来计算。这样，欧共体内 的农产品就可以与世界市场价格相当的水平出口到区外， 从而缓解区内农产品过剩的压力。 第四，根据农业发展的形势与要求，对共同农业政策 进行了一系列变革和调整。如推进农业职业培训激励青 年农民从事农业生产，鼓励年老农民提前退休以更新农业 劳动力队伍；向在恶劣条件下从事生产的农民如山区农民 提供补贴 ;构建向欧共体内贫困家庭分配食品的计划；采 取促进农村地区和社会发展 的措施，即要求农业指导基金 和保证基金的指导部分和致力于农村地区和社会发展的 其他基金之间更加协调配合等等。 2.1992 2000年，以价格和直接补贴为主的共同农 业政策 20世纪 90年代欧共体成员国不断增多和改名为欧 盟后，继续实行农业补贴和保护制度的共同农业政策在促 进欧洲农业发展和稳定农民收入的同时，也带来了一系列 由于生产过剩所造成的严重后果，暴露出一些弊端：如巨 额价格补贴使欧共体财政预算不堪重负；成员国在共同预 算中承担的义务和获得的利益不对称，内部分歧时有发 生，加剧了成员国之间的矛盾；大量 使用化肥和杀虫剂给 环境带来巨大压力 ;美国为首的主要农产品出口国强烈批 评欧盟的共同农业政策扭曲了世界市场的价格，导致贸易 伙伴的严重冲突等等。鉴于上述种种弊端和面临的各方 面压力及欧盟扩大的新挑战，共同农业政策于 1992年进 行了较大调整和改革。 1992年麦克沙里 (MacSharry)改革计划的核心是把过 去以价格支持为基础的机制过渡到以价格和直接补贴为 主的机制，降低价格支持水平，控制农产品生产和财政预 算开支的过度增长，进行国土整治和保护环境，促进农村 发展。其具体措施包括： （ 1)降低支持价格水平和 控制生 产。谷类支持价格降低 29%，牛肉支持价格降低 15%;冻 结 15%的谷物耕种面积。 （ 2)收入支持。对冻结了 15% 耕种面积的农业生产者，以不同地区的平均单位面积产量 为基础，根据种植面积给予补贴；对粗放经营的畜牧业生 产者也增加补贴。 （ 3)农业结构调整政策。建立基金支持 环境保护 ;对55岁以上农业生产者实行提前退休制度，安 置青年就业 ;扶持山区和条件差的地区发展农业等。 1992年麦克沙里改革标志着共同农业政策开始迈出 市场化改革的第一步，这次改革取得了 一定成效 :一方面， 此次改革使价格支持体系的 重要性大大减弱。提供与生 产挂钩的直接补贴，降低了主要农产品的支持价格水平和 减少了获得价格支持农产品的数量，减轻对世界农产品市 70 场价格的扭曲，缓和了欧共体与其他国家的贸易冲突。另 一方面，此次改革也使农业在共同体预算中所占的份额持 续降低，在绝大多数部门中，过剩库存产品已大幅减少。 3.2000 2003年，共同农业和农村发展并重政策 虽然 1992年麦克沙里改革在解决农产品过剩问题和 减轻财政负担方面收到了良好效果，但是在 20世纪 90年 代末期，世界贸易组织提出了新一轮农产品贸易谈判要 求，来自美国及凯恩斯集团 (Cairns Group)国家的压力不 断增大。同时考虑到欧盟扩大会使欧盟的 CAP预算负担 更加不堪重负，为了进一步降低特定农产品支持价格，通 过直接补贴形式向生产者提供补偿，并且为欧盟扩大做好 相关准备， 1999年，欧盟 15国通过了 2000年议 程。 2000年议程强调对农业政策进行更为彻底的改 革，提出建立欧洲农业模式，将共同农业政策转变为 “ 共同 农业和农村发展政策 ” ，强调农业的多功能性和可持续性。 其具体措施包括： （ 1)欧盟确定将 2000 2006年的农业预 算支出按 1999年价格计算冻结在每年 405亿欧元的水平 上。 （ 2)分步骤、分阶段地削减对主要农产品的价格补贴， 谷物和其他重要农作物的支持价格 2000 2001年降低 7. 5%， 2001 2002年继续降低 7. 5%，其后是否继续削减 视市场条件决定。 （ 3)播种面积减少 10%，损失的 50%由 欧盟补偿。 （ 4)牛肉支持价格将分三个阶段降低 20%，同 时通过提供直接收入补贴的方式补偿饲养者 85%的损 失。 （ 5)奶制品配额制度将继续执行到 2006 2007市场 年度，分配给经济落后地区的配额将扩大，分三步将支持 价格降低 15%，农民收入损失的 65%由欧盟补偿。 （ 6)支 持基础设施差、劳动力技能水平低的相对贫困地区的发 展，对生态脆弱地区和植树造林提供补贴，减少有害肥料 和农药的施用。实现农业多种经营，维持农村活力，增加 农村就业。农村发展政策成为共同农业政策的第二大支 柱。 2000年议程创造了欧盟农业发展的多功能性、可 持续性以及竞争性的概念，可以看做是 CAP最为激进、最 为全面的一次改革。这次改革几乎涵盖了 CAP所有的功 能，包括经济、环境、农村发展等， 既促进欧盟农业经济朝 着贸易自由化方向发展，又为新成员的加入创造了有利局 面。 4. 2003年后，欧盟共同农业政策改革新方案 为了进一步细化和强化 2000年议程，应对 WTO农 业谈判和为中东欧十国加入欧盟做好准备，有效地减少现 有和潜在的农产品剩余，确保欧盟农业财政平衡，以生产 者补贴替代某些农产品支持价格作为主要的内部支持工 具，从而增强欧盟农业的市场主导作用，同时也为了解决 消费者和环境保护主义者提出的一些诸如食品安全、食品 质量、动物福利和环境污染等新问题，欧盟于 2003年 6月 通过共同农业政策 的改革新方案，主要内容是： （ 1)继续降 低农产品支持价格，向农产品市场化迈进。 （ 2)确定实施 单一农场补贴支付机制 （ SFP)， 废除将农业补贴与农产品 产量挂钩的做法，即实行与产量和种植面积无关的脱钩补 贴(Decoupled Payment)。 （ 3 )增加农村发展基金，减少对 大型农场的补贴额度，将节省下来的资金用于支持农村 发展项目。 （ 4)制定交叉遵守 （ Cross compliance)和环境 保护计划，增加对有利于环保、食品安全和动物福利的农 业项目的补贴金额。新方案规定农业生产者必须承诺遵 守欧盟 在环境保护、食品安全和牲畜健康等方面所制定的 标准，保持和维护土地耕作的良好状态，但为了避免农业 生产者废弃耕地，允许成员国按照规定的条件可以有 25%的直接补贴同产量挂钩。 （ 5)确定预算限额， 2003年 新方案固定了补贴率，并且确定了新成员加入后，不突破 欧盟预算限额的财政纪律。 （ 6)明确新成员的补贴办法。 2004年 5月 1日加入欧盟的 10个新成员国将从 2004年 开始的十年间逐步享受生产补贴。 2005年 10个新成员的 单一农场支付仅相当于原有 15国 30%的水平。 二、欧盟共同农业政策变迁的启示与借鉴 综观共同农业政策的发展变迁可以看出，欧洲各国在 各个阶段针对不同经济形势而制定的农业政策是比较成 功的。共同农业政策极大地促进了欧洲农业的发展和欧 洲经济的复兴，推动了欧洲一体化事业的进程。研究共同 农业政策的调整和改革，对我国农业支持和保护政策及农 产品贸易政策的制定与执行，具有一定的启示与借鉴意 义。 1. 提高支持和保护农业、促进农村发展的意识 鉴于农业的弱质性和重要性，有效支持和保护农业早 己成为一种世界性的潮流。共同农业政策自 1962年诞生 以来，一直十分重视农业支持和保护问题，尽管经历了多 次改 革和调整，但并没有减弱对农业的支持和保护。据 OECD测算，欧盟 2001年农业总支持量为 1 039亿欧元，几 乎与 1 130亿欧元的农业增加值相当，居世界首位，农业支 持率达 54 % (OECD, 2002)。 我国应该借鉴欧盟共同农业政策，提高农业支持和保 护意识。我国作为一个拥有 10多亿人口的大国，农业的 重要性更强，但我国对农业的支持水平却远远低于发达国 家。特别是在经济全球化的时代，中国作为发展中的农业 大国，现阶段农业生产的现代化程度较低，农产品竞争力 不强，农民收入很低，需要增大支持力度。而且 我国经过 20多年的改革开放和经济发展，综合国力明显增强，人均 GDP超过1 000美元，已经发展到工业反哺农业、城市反哺 农村的阶段，应该采取更多措施对农业和农村发展进行支 持和保护。 2. 综合运用各种农业支持手段，加快构建适合我国国 情的农业支持保护政策体系 欧盟的农业支持政策是一个综合体系，一直都是服从 于特定阶段的农业发展目标的完整政策。经过多次调整 共同农业政策更趋完备，支持手段也从过去的以价格支持 为核心转向价格支持、直接补贴（包括与产量挂钩和脱钩 71 的直接补贴）、 “ 交叉达标 ” 规定、农村发展等多手段相互协 同的综合支持体系。 我国现阶段农业发展的目标并非单一的，起码应该考 虑农产品供给、农民增收、农业可持续发展等目标。价格 支持、直接补贴仅能解决农民收入问题，并不能解决生产 层次的问题。而要实现保障供给，建立生态农业的目标， 就要加强农业科研和科技推广、食品安全检验、病虫害防 治、基础设施建设等支出。我国应借鉴欧盟经验，加快构 建适合我国国情的农业支持体系。 其一，保留并完善价格支持政策。尽管直接收入补贴 是目前中国农业补贴方式的改革方向，但它不能代替其他 补贴方式而独立存在。因为某一阶段出现粮食生产过剩 时，粮食价格的下降便会冲销直接补贴给农民收入带来的 增长部分，粮食直接补贴达不到预期的政策效果。从欧盟 共同农业政策的实践来看，尽管欧盟承诺逐步削减并最终 取消农产品支持价格，但仍然保留了对农产品市场的价格 干预政策， 1991年欧盟价格支持占农业支出的比重高达 91 %，2006年价格支持的比重仍占 21 %。 其二，全面实施并完善我国的粮食直接补贴政策。早 在1992年，欧共体共同农业政策就开始减少价格支持 ，引 入与生产挂钩的直接补贴。为了进一步适应 WTO农业 协议规定的要求，欧盟正在逐步把较小扭曲贸易的挂钩 直接补贴改为最小扭曲贸易的脱钩直接补贴，但仍然保留 挂钩的直接补贴。我国的粮食直接补贴刚刚起步，有很多 不成熟的地方，应该研究借鉴欧盟的直接补贴政策，同时， 适时转向与生产脱钩的直接补贴政策。而且为了实现农 业的可持续发展和多功能性，直接补贴应附加保护耕地生 产能力、保护环境、保障食品安全等条件，否则削减或不予 补贴。 其三，采取专项生产补贴政策，加大对良种补贴力度。 欧盟的直接补贴的作物种类较为广 泛，但也不是对所有的 农产品都进行补贴。主要是对那些涉及到国家粮食安全 和具有竞争优势的农产品进行补贴。因此，我国应该逐步 增加直接补贴的农作物品种，有意识地增加对有竞争优势 及特色农产品的补贴力度。 其四，增加对农村发展方面的投入，为建设社会主义 新农村打下良好基础。在我国农村人口占多数，农村基础 设施落后的条件下，中国应加大对农业基础设施、农业科 研、病虫害防治、农民职业培训方面的公共投入，这对于提 高中国农业综合生产能力、增加农民收入和促进城乡协调 发展更具有长远的意义。 3.借鉴欧盟共同农业政策调整 的做法，充分利用 WTO的规则，合理有效地增强对农业的保护和支持 1992年以前，价格支持政策一直是共同农业政策的 核心，但价格支持扭曲世界市场价格，属 WTO农业协议 规定应予削减的 “ 黄箱 ” 政策。欧盟从 1992年麦克沙里改 革开始，逐步削减价格支持，开始转向与产量挂钩的直接 补贴，属于与限产计划相关的可免于减让的 “ 蓝箱 ” 政策， 72 欧盟共同农业政策的成功之处就在于它针对不同阶段农 业发展目标制定不同政策措施，而且能够充分合理地利用 WTO规则，有效支持和保护本国农业。因此，我国应该借 鉴欧盟共同农业政 策的经验，建立一套适应 WTO组织规 则和我国国情的农业支持和保护体系。首先，充分利用 “ 黄箱 ” 政策。世贸组织将我国定在发达国家与发展中国 家之间，农业综合支持总量 (Aggregate Measure of Support, 简称 AMS)不超过种植业和畜牧业总产值的 8. 5%，现阶 段我国 “ 黄箱 ” 政策的支持水平不足 1%，远远低于 8. 5% 的承诺。我国应该加大对粮食等重要农产品的价格支持 力度。其次，加大 “ 绿箱 ” 补贴。世贸组织农业协议规定 “ 绿箱 ” 政策因对贸易只产生极小影响而不受限制，主要包 括 :农业科研 、技术推广、食品安全储备、自然灾害救济、环 境保护和结构调整计划。而我国 “ 绿箱 ” 政策中还有六项 从未应用过，在政策设计上今后也要不断加大 “ 绿箱 ” 补 贴，进一步加大对农业基础设施、农村公共设施、农业科研 与技术推广、农民培训、农产品质量检测、农业结构调整、 环境保护、粮食安全储备、粮食直接补贴（目前是挂钩直接 补贴，逐步向脱钩直接补贴转变 ） 和贫困农民补贴的投入 力度，以改善农业生产条件，降低农业生产成本，增加农 民收入，提高农业综合生产力和国际竞争力，促进城乡经 济协调发展和农村可持续发展。 参考文献： 1 祝宝良 .欧盟经济概况 M.北京：中国经济出版社， 2005. 2 金正茂 .略论欧盟共同农业政策的改革和发展 .农 业经济问题， 1999(8). 3 徐世平 .欧盟共同农业政策变迁探析 J.甘肃科技纵 横， 2005 (6). 4 国家发展改革委农村经济司赴德国农业支持和保护政 策培训团 .欧盟共同农业政策启示与借鉴 J.中国经 贸导刊， 2004(10). 5 农业部软科学委员会考察团 .欧盟共同农业政策的形 成与调整 J.世界农业， 2001 (7). 6 李婷 .浅析欧盟的共同农业政策对我国农业的启示 丨JJ 农场经济管理， 2006(2). 7 沈淑霞，秦富 .财政农业补贴方式改革效应的中外比较 J 世界农业 ,2005 (9). 8 裘元伦 .欧盟共同农业政策改革 J.求是， 2003(8). 9 郭心义 .欧盟共同农业政策改革及对我国的借鉴 fJJ . 农村。社会。经济， 2000 (上卷 ） . 10 朱行，李全根 .欧盟共同农业政策改革及启示 tJ.世 界经济与政治论坛， 2005 (1). 11 左宁 .2004年我国农业直接补贴改革的思考 与欧 美农业直接补贴的比较 Jj .生产力研宄， 2005 (8). 12 A.M.阿格拉 .欧洲共同体经济学 M.上海：上海译 文出版社， 1985. 责任编辑：惠国勤