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    村官腐败_委托代理失灵的一个解释_胡思洋.docx

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    村官腐败_委托代理失灵的一个解释_胡思洋.docx

    第 9卷第 10期 2010年 10月 南阳师范学院学报(社会科学版 ) Journal of Nanyang Normal University Social Sciences Yol.9 No. 10 Oct. 2010 村官腐败委托代理失灵的一个解释 胡思洋 1许汉石 2 1、 2.中南财经政法大学公共管理学院,湖北武汉 430074 摘要当前,村官腐败行为严重影响到我国新农村建设及村民自治政策的顺利实施,而契约软化、制度不 均衡与缺失以及公权力过于集中所导致的农村公权力委托代理失灵是其制度根源。只有在加强教育的基础上 保证契约的刚性、完善监督和约束机制才能从根本上治理好村官腐败现象。 关键词村官腐败;委托代理;失灵 中图分类号 C933.3 文献标识码 A 文章编号 1671-6132201010-0010-03 村民自治是进一步推进新农村建设和解决 “ 三 农问题 ” 的政治基础,干部队伍是一条政治路线能否 顺利走通的关键。因此, “ 村党支部委员会 ” 和 “ 村民 委员会 ” ,处在我国行政金字塔体系最底层的村官, 是村民自治政策的主要当事人和最后责任人。他们 自身能力素质的好坏、是否遵纪守法和廉洁奉公,必 将直接关系到广大人民群众切身利益的实现和整个 农村社会的稳定。然而,随着农村经济政治体制改革 进程以及城镇化进程的不断加快,村官堕落腐败的 现象愈演愈烈,屡屡有涉及金额巨大、牵涉人员较 多、社会影响极坏的要案大案发生。以 2008年最高人 民检察院公布的一组数字为例当年的 1月至 10月间, 全国检察机关共立案侦查涉农职务犯罪案件 10752人 其中,贪污贿赂案件 8806人,渎职侵权案件 1946人), 在被查办的 4613人中,村支部书记 1615人,村委会主 任 1037人。如此猖獗的村官腐败行为,其对社会的负 面影响力绝不小于高层官员的腐败犯罪行为,甚至 后果还要严重得多。本文拟通过分析农村公权力委 托代理失灵的原因,找到村官腐败的症结所在,并提 出一些有助于建立预防和惩治村官腐败体系的政策 建议。 一、村官腐败是委托代理失灵的必然结果 在一个委托代理模型中, “ 代理人 ” 被定义为拥 有私人信息并具有信息优势的参与者, “ 委托人 ” 是 指不具有私人信息并且处于信息劣势的参与者,同 时,委托人希望代理人能够完全按照自己的行为去 做偏 好选择。但根据 “ 经济人 ” 假设,无论委托人还是 代理人,都是理性并追求自身利益最大化的 “ 经济 人 ” ,代理人会利用自身的信息优势,隐藏部分甚至 全部的代理行为以获取额外的收益(即道德风险)。 这种代理人与委托人之间出现目标效用函数不一致 的现象,即称为委托代理失灵。 委托代理关系是现代社会广泛存在的一种合作 关系,不仅存在于经济领域,同样存在于我国目前村 民自治的政治环境中。以村支部书记为首的 “ 村党支 部委员会 ” 和以村委会主任为首的 “ 村民委员会 ” ,是 农村民主政治的决策机构,也是农村公权力的实际 行使机构。根据我国村民委员会组织法的相关规 定,村官是经广大村民的民主选举产生之后去代理 村民行使农村公权力 ( 村支部书记由本村党员民主 选举产生)并接受村民监督。在这种民主政治选择过 程中,广大村民无疑是不具有信息优势的委托人,他 们的效用总函数是全村利益的最大化,而村官是由法 律认可并享有权利保障的代理人,他们通过个人的代 理行为,可能遵纪守法地追求全村利益最大化,也有 可能利用手中的优势信息追求自身效用的最大化。 在 “ 村民一村官 ” 这一农村公权力委托代理模型 中,委托人(村民 ) 委托代理人(村官 ) 行使公 权力以 谋取村民利益最大化,但由于村民本身搜寻、处理和 掌握信息的能力比较弱,相反,村官所在的位置能够 很迅速地获取信息,这种信息不对称使得委托人(村 民)并不完全知道作为代理人的村官怎样行使公权 力,这就为村官产生机会主义倾向提供了条件。同时, 随着新农村建设的不断推进,很多经济索取权和惠 农政策不断向农村倾斜,特别是城镇化速度的加快 和村办企业的蓬勃发展,村官能够自行使用的权力 收稿日期 2010-05-18 作者简介 1.胡思洋 ( 1985 ),男,河南南阳人,中南财经政法大学公共管理学院硕士研宄生 ; 2.许汉石 ( 1985 ), 男,中南财经政法大学公共管理学院硕士研宄生 6 2010年第 10期 胡思洋,许汉石村官腐败委托代理失灵的一个解释 11 越来越大,能够自由处置的经济利益也越来越多,利 益诱惑无疑使得理性的代理人(村官 ) 在公权力委托 代理关系中更有可能选择损害委托人(村民 ) 的利益 而增加自身的收益。委托人(村民 ) 与代理人(村官 ) 的效用函数不一致就是农村公权力委托代理失灵, 在失灵过程中所产生的道德风险,其外在表现就是 村官的腐败行为。即村官腐败是作为理性 “ 经济人 ” 的村官在特定的制度环境下,利用农村公权力获取 未经委托人同意的个人私利行为。 二 、农村公权力委托代理失灵的原因 农村公权力实质上是农村社会的一种行政产 权,来源于全体村民的普遍授权,是全体村民效用总 函数以及各项具体财产权实现的工具。但在现实的 政治过程中,为了节省交易成本以及村民本身参政 议政能力的限制,每项村务不可能都由全体村民作 出决策,取得和维护村民共同利益的农村公权力只 能由通过民主选举或者上级任命等方式产生的村官 来代理行使,村民委托村官代理集体行动导致农村 公权力这一行政产权的所有者与实际使用者之间产 生分离。实际上,农村公权力本身不会引起村官腐 败,村官违法乱纪根源上是因 “ 村民一村官 ” 委托代 理关系失灵。宄其原因,有以下几个方面 一)契约软化 委托代理关系的建立和运行得力于契约的签订 和执行,倘若契约本身软化,不具有充分约束委托代 理关系主体行为的能力,委托代理关系必然有失灵 的可能。村民与村官之间就公共利益实现和公权力 行使问题达成和执行契约的过程,是我国村委会组 织法规范下民主选择和民主监督的过程,但 实际操 作中普遍存在民主选举失范现象,村民没有或者不 能按照真实的偏好进行投票选择代理人,双方契约 从订立开始就不具备真正的约束力。 这是因为一方面村民委员会组织法本身存在 缺陷,只是对村民选举行为作了粗略的原则性规定, 很多关键程序没有规范,可操作性不强。如本法并没 有对村官候选人的任职资格和条件作具体规定,致 使很多地方选举出来的村官 “ 带病上岗 ” ,甚至是选 举出了一个合法恶霸;另一方面村官候选人与村民 委托人)之间的博弈力量不对称,干扰了村民获取 正确而充分的信息从村民所拥有的投票能力来看, 历 史因素的作用导致我国村民知识程度低、民主意 识薄、参政能力差,特别是农村剩余劳动力转移之后 农村留守的都是妇女、老人和小孩,村民很难扮演好 委托人角色和降低代理成本,更难在正确表达自身 偏好的基础上选举出合格的代理人(村官)。而从村 官候选人的角度考察,能够作为候选人参加村官选 举一般都是农村中的精英分子,他们要么拥有相对 丰富的经济资源,要么宗族势力比较大、具有社会关 系优势,这些条件能够帮助他们获得很充足的信息, 进而有可能通过控制选举(如贿选)以顺利达到出任 村官的目的。在这种委托人(村民 ) 与代理人( 村官 ) 博弈力量悬殊的条件下,双方所订立的有关公权力 行使的契约,呈软化状态且约束力极为有限。以上两 方面因素所造成的民主选举失范现象,其后果就是 作为代理人的村官在面对利益诱惑时能够机会主 义地按照自身的利益行动并造成委托人(村民 ) 的利 益受损。 二) 制度不均衡与缺失 “ 好的制度,可以使坏人无法任意横行;制度不 好,可以使好人无法做事 ” ( 邓小平语),制度不均衡 和制度缺失,是造成机会主义的根源。农村公权力委 托代理机制失灵,也是激励机制和约束机制不均衡 与缺失的结果。 委托人与代理人之间的激励不相容同时 外在的 激励制度不均衡会导致在民主政治中产生腐败行 为。村官就本质而言不能算真正的官,只是基层自治 组织的 “ 领头人 ” ,既不属于行政编制也不归于事业 编制,工资标准是上级行政部门按照 “ 基本报酬不低 于当地农村劳动力平均收入水平 ” 的原则来制定,很 多地方村主任及村支部书记的平均工资都只有几百 元,而其他方面的福利待遇更低甚至没有。但随着政 府对 “ 三农 ” 问题的日益关注,农村公权力不断增强 之外农村事务也在增多,再加上农民利益矛盾处理 难度大,当作为代理人的村官拥有了农村公权力而 其报酬却与付出不相符的时候,他便可 能利用权力 来损害公共利益,在追求额外收益时不惜损害委托 人的利益。 对村官行为进行监督、审计和惩罚等约束机制 的缺失与不完善致使村官采取机会主义行动的成本 过低,进而发生委托代理失灵现象。首先,根据组织 法的相关规定,村长仅对村民负责,接受村民的授权 和监督,村支书接受上级党委的任命、领导和党员的 选举和监督,但是由于村民民主监督的意识不到位 以及监督能力的有限、村官也可以利用手中的权力 和资源优势进行限制,使得来自村民的自下而上的 监督机制失位。同时我国的监督体系虽比较完善,但 村委会是村民自治组织,不属于国家行政机关,其成 员也不属于乡镇政府任命的人员,也就不在监察部 12 南阳师范学院学报(社会科学版 2010年第 10期 门的监管之内,自上而下的监督体系不到位;其次, 从现有的村官腐败案件来看,涉及经济领域的犯罪 占大多数,如在土地转让及工程建设中收受贿赂,贪 污、挪用征地补偿款、救灾救济款等款项,挤占集体 资产或利用村集体资产为个人牟利等,同时这类犯 罪也是其他类型犯罪的经济基础,村级财务管理上 的混乱为此类犯罪提供了土壤 ,而我国同样没有设 立必要的责任审计制度来控制村官;再次,由于村官 不是公务员 ,一 直以来对其犯罪后的惩罚依然轻于 对国家公职人员腐败的打击力度,而针对村官犯罪 的惩罚机制的不完善,降低了村官腐败的预期成本, 使其有可能采取各种措施谋取相对于低成本而言的 更大收益。 三)农村公权力过于集中 农村公权力委托代理失灵与作为代理人的村官 手中权力的大小、资源配置的多少、风险承受能力的 高低以及信息的优劣有很大的关系。村官手中的公 权力越集中,就越有信息优势,同时村民(委托人)也 越难以监督和控制,当村官手中所集中 的公权力能 够决定全村的资源配置时,村官就会打破委托代理 关系而进行权力寻租活动。 村民通过选举活动,将处理全村事务的公权力 委托授予村委会,希望村委会能够实现全村利益最 大化,国家也为村委会顺利行使代理的权力提供相 应的法律保障,这只是代议制民主的一种实现方式, 真正的公权力应该是属于全体村民。但是现实状况 是,村民在选举村委会的时候还有民主权利,一旦村 委会成立了,法律同样赋予村民的民主决策、民主管 理和民主监督等权利也就不存在了,这主要是由于 村民民主参与的意识不强造成的,很多地方的村民 依然是觉得公 共事务只是 “ 肉食者谋之 ” ,使得农村 公权力形式与实质上都集中于村委会的几个成员手 中。同样,在村委会和村党支部委员会内部,权力过 分集中在了村主任和村支部书记这两个人手中,目 前各地的案例都充分证明,村主任和村支部书记是 主要的村官犯罪主体。 三、结论 综上分析,村官腐败是在农村民主政治的环境 下,村民将农村公权力委托给 “ 两委班子 ” 成员的村 官过程中,出现的村官利用信息优势谋取私人利益 而使村民利益受损的机会主义行为,是公权力委托 代理关系失灵的结果。村官腐败的问题已经到了十 分严重的程度并且还在蔓延,严重 损害了广大农民 群众的利益,造成了干部与群众之间的矛盾,不利于 建设新农村和构建和谐社会的战略目标的实现。对 村官腐败行为的治理应把握以下三点 首先,保证契约刚性是关键。村民与村官达成的 委托代理关系是在村民的民主选举过程中产生的, 要保证契约刚性使其具有足够约束力,必须保证选 举本身具有民主可靠性以及每个村民享有充分的权 利和信息,从而能作出真实偏好的投票选择,不能够 走形式、过场子。这既需要法律制度的支持,同时又 要求委托代理关系契约的双方当事人所具备的签约 能力不能相差太大。因此,制定、修改和完善有关村 官选举并具有可操作性的法律法规是当务之急。 其次,完善监督和约束机制是保障。委托代理失 灵的直接原因就是监督和约束机制失灵,所以反腐 败要把重点睡准制度而不是腐败者本身。要提高村 官的待遇水平,使其所付出的劳动跟所获得的收益 相一致;要把建立村官审计制度作为加强村级财务 管理、促进农村党风廉政建设的重要内容和有效手 段;建立党内与党外监督相结合、自上而下与自下而 上监督相结合、多层次、强力度的监督网络;建立行 之有效的惩罚制度,使村官冒道德风险去从事腐败 行为 的成本增加。 再次,加强教育是根本。民主意识、法制意识以 及公权力契约签订能力只有通过不断教育才能提 高,而且从各地已发案例来看,村官素质低是造成腐 败的一个重要因素,要提高村官的政治素质,帮助其 树立正确的价值观和权力观,并牢固树立人民公仆 的服务意识。同时,支持大学生进入基层当村官,改 变目前 “ 村官 ” 学历相对偏低、财务知识不懂的现状; 要加大村民自治政策和相关法律的宣传力度,使广 大村民能够提高民主意识和参政议政的能力。 参考文献 1 张维迎 .博弈论与信息经济学 M.上海上海人民出 版社, 2004. 2 罗玲村官腐败 ” 原因及其对策分析 J.时代经贸, 2007,12 58-59. 3 倪星 .公共权力委托代理视角下的官员腐败研宄 J. 中山大学学报 ,2009, 6 148-157. 4 王道国 .农村社会转型期的 “ 村官腐败 ” 及其治理 J. 四川行政学院学报, 2008,449-52. 5 张振平 .对 “ 村官 ” 腐败问题的几点思考 J .前沿, 2003,6 127-129. 下转第 20页 20 南阳师范学院学报(社会科学版 2010年第 10期 是,他的这个论断,曾经被人严重误解,说他把社会 理论融化在认识论中。哈贝马斯反驳道 “ 我强调认 识论同社会理论的联系出于两方面的原因 。一 方面, 人们离开了从认识论上去阐明既依赖于事实又同行 为相关的认识活动,是无法充分把握社会系统的构 成部分的;再现认识能力的认识论尝试,具有假说 的形式,这些假说可以通过它们被用来作为社会进 化论的构思手段而间接地受到检验。 ” 2m308总之, 从自我反思的维度来理解认识兴趣范畴,可以为我 们理解哈贝马斯的社会批判理论提供一个新的切 入点。 参考文献 1 德 哈贝马斯 .作为 “ 意识形态 ” 的技术与科学 M.上 海学林出版社 , 1999. 2 德 哈贝马斯 .认识与兴趣 M.上海学林出版社, 1999. 3 德 哈贝马斯 .现代性的地平线 M.上海上海人民 出版社, 1997. On the Theoretical Value of Habermases Category of Cognitive Interests GAO Yan-ru Management Center for Five-Year Junior College Students, Nanyang Normal University, Nanyang, Henan 473061, China Abstract Categories of cognitive interests, on which Habermas reconstructed epistemology, stress the intertwined relationship between knowledge and interest. Cognitive interests may be divided into three layers technical cognitive interests, practical cognitive interests and liberation cognitive interests, and the last one is the soul of the whole. Only by grasping the categories of cognitive interests can we understand the cognitive subjectivity, the cognitive significance, and the relationship between epistemology and social theory. Key words cognitive interests ; cognitive interests of liberation ; Habermas 责任编辑李玉恒 上接第 12页 Corruption among Village Officials An Explanation of the Malfunction of Entrusted Agency HU Si-yang 1 XU Han-shi 2 1、 2. College of Public Administration, Zhongnan University of Finance and Economy, Wuhan, Hubei 430074, China Abstract At present, corruption among village officials has seriously affected the construction of a new socialist countryside and the smooth implementation of self-governance among villagers in China. The institutional root causes of these phenomena could find their best expression in the softening contract provisions , the institutional disequilibrium and voids, and the over-concentration of public power that has led to the malfunction of the entrusted agency of rural public power. Therefore, only through, on the basis of intensifying education, ensuring the rigidity of contract provisions and improving the mechanisms of supervision and restraint can the issue of corruption among village officials be fundamentally addressed. Key words corruption among village officials ; entrusted agency ; malfunction 责任编辑李玉恒

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