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    村官腐败的根源与应对策略_汪为进.docx

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    村官腐败的根源与应对策略_汪为进.docx

    重庆科技学院学报 社会科学版 ) 2009年第 9期 Journal of Chongqing University of Science and Technology Social Sciences Edition No. 9 2009 村官腐败的根源与应对策略 汪为进 摘要村官腐败不但迟滞了农村经济、政治发展,而且给农村社会的和谐与稳定埋下了深重隐患。党的十七届三中全会 开启了新一轮的农村改革,为推进新一轮农村改革的顺利开展,遏制村官腐败显得尤为重要。从村官腐败的根源入手, 通过对村官权力缺乏监督的分析,提出预防和治理村官腐败重在以民主方式完善监督机制的建议。 关键词村官腐败;根源;对策 中图分类号 C913 文献标识码 A 文章编号 1673-1999200909-0092-02 作者简介汪为进( 1973-,男,安徽人,四川司法警官职业学院(四川德阳 618000讲师,硕士,研究方向为民主政治。 收稿日期 2009-03-22 近年来,从各地查处的 “ 村官腐败 ” 案件来看,没有官位的 小小村官,有的腐败金额竟高达几十万、数百万、甚至上千万 元,甚是令人震惊。在全面建设小康社会的新阶段,村官腐败 己引起了中央的高度关注。前不久公布的中共中央关于推进 农村改革发展的若干重大问题的决定中,明确提出要 “ 推进 农村惩治和预防腐败体系建设 ” 。能否号准并切断村官腐败的 源脉,则事关农村惩治和预防腐败体系建设的成败。 一、 村官腐败的主体 据报道,村民委员会、村党支部、村民小组工作人员,尤其 是村党支部书记、村民委员会主任,他们通过虚报招待费、私 分救灾和土地征用款、捞取工程款、用公款办私事、用批租土 地和批房基地的权力 “ 索钱 ” 、变卖或 “ 承包 ” 集体财产肥 己等 方式,大肆损害村民利益,以牟取私利。经调查发现,在许多省 市的农村中,此类案件的犯罪主体 60以上是村民委员会主 任或村党支部书记 1。 二、 村官腐败的终极根源 以村支部书记或村委会主任为主体的村官何以能腐败 针对这一问题,许多学者纷纷撰文予以探究。有的认为村官腐 败的根源在于体制性 ( 结构性、政治性)的缺陷;有的认为是村 民自治精神的虚置;有的认为是村官法律意识淡薄所致;有的 则认为是纪检监察管束不到村官 这些观点都从不同角度 指出了村官腐败的原因。可见,引起村官腐败的原因复杂多 样。那么,在复杂多样的原因中,村官腐败的终极根源究竟为 何关于腐败终极根源,阿克顿早就给出了明确回答,即权力 导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。可见,不论权力的大 小,只要对权力缺乏有效的监督制约,就必然会滋生腐败。实 际上,在我国政治生活中,对权力的监督制约方式不可谓不 多,如上级部门的监督、同级部门间的监督、下级部门的监督、 法律的监督和群众的监督等。那么,如此众多的监督,怎就监 督不了没有官位的村官呢 一)乡镇和村委会间非隶属关系而监管缺位 1998年中华人民共和国村民委员会组织法实施后, 我 国开始了基层民主政治的实践。按村民委员会组织法规定, 村民大会选出村民代表,组成村民代表大会,并由村民代表大 会选出村委会成员组建村委会。村委会是 “ 自我管理,自我监 督 ” 的非政府形态的自治组织,其与地方乡镇政府之间无行政 上的隶属关系。正如一些乡镇干部反映的,村民委员会是一个 自治组织,乡镇与村委会不是领导关系,乡镇政府对村干部不 好监管。村官是“ 从事公务 ” 的人员,但不是公务员,故而上级 纪委的纪律之杖够不着;村官是一级组织的 “ 干部 ” ,但不是我 国行政意义上的 “ 党政干部 ” ,故而国家 “ 监察 ” 的规矩之箍 套 不上,连被监督的份儿都没有 2。 二) 村 “ 两委 ” 间存在体制悖论而无法监督 在农村的实际治理中,除法律规定的村民委员会外,还存 在一个党的基层组织,即村党支部。按规定,村党支部是由村 民党员通过党员大会选举产生,在村级组织中主要进行政治 领导。村党支部和村委会通常被称为 “ 两委 ” ,村党支部成员是 村民党员大会选出来的 ( 有的由上级党委任命),村委会成员 是村民代表大会选出来的。从权力的受托关系来看,村委会具 有更广泛的群众代表性(村民党员是村民的一部分),村支部 作出的事关群众利益的重大决策,应以村民代 表大会同意方 为有效。但在农村,往往出现村支部决定一切,村民自治变成 村支部管治。在 “ 两委 ” 的人员配备上,有的村是村支书不但兼 任村委会主任,而且还兼任村委会会计。在村支部成员之间, 村支书常以 “ 核心 ” 自居,独断专行,肆意破环民主集中制原 则。即便是村委会主任和村支书由不同人员分任,因村支书的 强势地位,常使村委会主任处于配角状态。因而, “ 两委 ” 及其 成员间的监督也就无从谈起。 三) 村民小组等因体制原因而监督有限 各地在村委会下设置了村民代表小组或村民理财小组等 组织,试图对村委会进行监督。但因村民代表 小组或村民理财 小组隶属于村委会,且其小组长一般都由村委会主任兼任。因 此,村民代表小组或村民理财小组对村委会的监督也就非常 有限。村支部是党的基层组织,因其不是村民代表选出的,加 之其政治上的正确性和成员的先进性,村民小组或理财小组 可能就既无权也无能监督它了。 四) 村民因权利的虚置而使监督名存实亡 在 “ 两委 ” 体制悖论下,村民的直选权常常被打折扣,乡镇 党委或村支部为贯彻组织意图,常常为村民指定 “ 候选人 ” 。按 说党组织指导村民直选并无不可,但 “ 指导 ” 常常变成 “ 指定 ” , “ 操作 ” 常常变成 “ 操纵 ” ,这不仅 严重背离了民主原则,也变相 剥夺了村民直选权,因而极大地挫伤了村民参与选举的热情。 即使实行了直选,村民多半是 “ 选时有民主,选完就没了民 主 ” 。选举一结束,村民自治则转变为村委会自治(或村支部管 治)。由于缺乏对村委会成员的后续控制,村民对腐败村官是 无能为力,仅有的影响是等到下次选举时 “ 用脚投票 ” 。但这一 影响,也因制度不健全而落空。由于村民罢免村官的现行法律 渠道不畅通,造成村民对村委会成员的罢免权难以行使。在无 法制止腐败的情况下,村民不自觉地遵从了腐败中的 “ 肥猪理 论 ” ,作出继续供养已腐村官的无奈之举。 五)法律多因管辖不到而难以介入 村官是 “ 村民自治机构 ” 的 “ 法人 ” ,但又不具备 “ 主体资 格 ” ,故而法院的法律之剑戳不到,国家行政许可法行政诉 讼法在他们面前统统 “ 自动失效 ” 3。因为村委会还有很多自 治管理职能,如出售集体财产、筹办村企业、建设村里农贸批 发市场等,这些可为村官们产生额外的 “ 效益 ” ,现有法律对此 还是无能为力。按照现行法律规定,村干部只有在协助政府从 事行政管理工作过程中的贪污、挪用 、受贿行为,才属于检察 机关管辖范围,而在管理村内部事务中产生的其他违法乱纪 行为,司法机关往往很难介入 4。 除了上述预防村官腐败的监督机制缺失外,惩处不力出 现农村治安瘫痪也是导致村官腐败愈演愈烈的重要原因。 三、 村官腐败的有效治理 在我国现实生活中,执法者执法不严和违法不究的现象 依然存在。如透视村干部变 “ 村霸 ” 现象海口村霸强行圈地 毁百亩果园,威胁林业公安村霸横行 10年被抓村民咱村 终于解放了等的报道,就足以证明。因此,要想有效地遏制村 官腐败,除完善事前监督机制外,依法对腐败村官进 行严惩也 必不可少。实际上,严惩也是一种监督,只不过是事后监督而 己。因此,有效治理村官腐败,重在建立对权力进行有效监督 制约的机制。 一)完善党员对村党支部成员的监督 村党支部书记的权力之所以不受监督制约,根本的原因 是党员的民主权利得不到切实行使。许多地方的村支书,往往 是由乡镇党委直接任命的,而不是通过村民党员大会选举出 来的。乡镇党委任命村支书,其重要的一个目的是通过人事任 免来加强对基层干部的控制,以便于本级党委的决策能在基 层得以贯彻实施。这一做法的出发点可能是好的,但实际效果 并不理想。因为 这种人事控制,为乡镇党委某些人员利用干部 任免进行寻租提供了便利。在现实生活中,这种寻租现象大量 存在。由于权力寻租问题的存在,上级党委的所谓监督也就大 打折扣。实际上,中国共产党农村基层组织工作条例中规定 乡镇党委有教育、培养、选拔和监督干部的权力,并未赋予乡 镇党委有直接任命村干部的权力。因此,乡镇党委应向村级党 组织推荐干部人选 ( 推荐时不应指定职位,推荐人数不应少于 村支部成员的 1.5倍),村支部成员 ( 5-7人)应由村民党员大 会选举产生。为推进基层党内民主,村支部应每季度向村民党 员大会汇报工作 ,并接受村民党员的民主评议。村民党员 1/5 以上联名,就可对村支部成员行使罢免权, 1/2以上村民党员 同意,罢免即可生效。通过扩大基层党内民主,可将上级党组 织的决策和村民党员的民主监督融为一体,实现上级监督和 党员监督的有机结合。 二) 完善村民对 “ 两委 ” 及其成员的监督 选举村民委员会,由本村有选举权的村民直接提名候选 人,村委会成员 ( 3-7人)由村民直接选举产生。村委会主任、副 主任、会计等人员,按得票数的多少依次产生。为了防止 “ 选时 有民主,选完就没民主 ” 的 “ 半拉子民主 ” 现象发生,人们应在 科学分权与有效制衡基础上将民主监督进行到底。在制度设 计上,应对村民(代表 ) 会议的权力进行合理划分,并实现权力 间的相互制约。为此,可在村民代表大会下,组建与村委会平 行的独立部门,以对村委会活动进行监督。在村民自治的实践 中,我国农民已探索出了有效的分权与制衡机制。 2004年浙江 武义县后陈村创设村务监督委员会,其成员由村民代表直选 产生,独立行使监督村务的权力。在制度架构上村务监督委员 会与村党支部、村民委员会并列,可以 “ 对村两委不按村务制 度作出的决定或决策提出废止建议 ” 。并规定,监委会候选人 应是非 村两委的成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系 亲属的村民代表。监委会成员除了党支部召开的党务会议外, 村里其他一切会议都有权参加,直接对村民代表大会负责 2。 监委会 3人)成员由村民代表大会直接选出,其任期与村委会 保持一致。本村 1/5以上有选举权的村民代表联名,可以要求 罢免村民委员会成员。村民委员会应当在 10日内召开村民代 表大会,罢免时村民代表 1/2以上同意,罢免即可生效。若村民 委员会限期内未召开村民代表大会,监委会负责召开村民代 表大会,推动村民罢免权的行使。 三) 加强党纪、国法对村官的监督与惩处 在完善党内民主和村民民主加强对村官监督的基础上, 还必须完善和加强党纪、国法对村官的监督。因为村委会还有 很多自治管理职能,如出售集体财产、筹办村企业、建设村里 农贸批发市场等,这些可为村官们产生额外的 “ 效益 ” ,现有法 律对此还是无能为力4。为扭转这一局面,在立法层面也应当 突出重点,特别是应当对侵占农村集体财产、侵犯农村村民合 法权益的腐败行为,通过进一步完善村民委员会组织法的方 式,来确立一些必要的法律监督制度2。由于现实生活的纷繁 复杂性,任何监督都不可能做到 天衣无缝,加之村民党员和村 民不具有惩处的权力,完善和加强党纪、国法对腐败村官进行 惩处就不可或缺。村支部或村委会成员违反党纪的,上级党组织 应依党纪给以严肃处理。若其腐败行为触犯法律,司法机关应依 法予以坚决打击。另外,在村民自治的过程中,还不可避免会出 现家族、村霸、资本等介入而干扰或影响选举的情况。因此,在村 民自治过程中,依纪监督和依法惩处是决不可少的。 参考文献 1 谢云挺,蔡敏 .拿什么来遏制 “ 村官 ” 的 “ 权力狂想 ” EB/OL. 新华网, 2009-05-31. 2 村干部腐败己 “ 触目惊心 ” 位小权大缺少 监督 N.法制日 报,2008-10-21. 3 朱卫华村官腐败 ” 的根源在于体制性缺陷 N.燕赵都市 报, 2009-05-31. 4 村官腐败 凸显新农村建设 “ 软肋 ”| EB/OL.人民网 ,2008-10-27.

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