非自愿移民的综合性补偿机制研究_张宏亮.docx

公共政策 纖衫 中国行政管理 doi； 10.3782/j.issn. 1006-0863.2015. 11.22 非自愿移民的综合性补偿机制研究 张 宏 亮 付 丽 丽 吕 本 富 摘要 非自愿移民的补偿机制是一个复杂的涉及到多方利益的庞大系统，本文把非自愿移民的补偿 机制界定为涵盖移民、地方经济（地方政府）、生态环境三位一体的系统，系统地梳理针对这三 个主体的补偿策略，由此提出了综合性策略建议。 关键词 非自愿移民 ;补偿机制；可持续发展 中图分类号 D 35 文献标识码 A 文章编号 1006-0863(2015)11 -0121 -04 随着我国经济的快速发展，各类工程项目应运而 生，它们为我国的经济发展做出了巨大的贡献 ,但由此 产生了非自愿移民问题。非自愿移民是指因兴建工程 项目（如修建水库、铁路、公路、机场等）而引起的较大 数量的、有组织的人口迁移及其社区重建活动。据不 完全统计，在过去的 60年中，中国因水库、铁路、公路、 机场、河道、城市发展等建设征地拆迁造成了 4000万以 上的非自愿移民，其中水利水电工程由于淹没范围大 , 涉及人口多，产生的水库移民就多达 1500万，因而成为 产生非自愿移民最多、最集中的领域。对这些移民进 行补偿便成为确保工程顺利实施、保障移民基本权利、 促进公平和稳定、构建和丨皆社会的重要工作环节。 从实践上看，由于非自愿移民承担了社会发展所 带来的经济和社会成本，而新的平衡在错综复杂的利 益纠葛中并未建立起来，因此动荡、不稳定是其常态， 甚至会持续工程项目建好后一二十年乃至更长一个时 期。从理论上看，由于非自愿移民的补偿机制是一个 复杂的涉及到多方利益的庞大系统，对于单个利益主 体的补偿研究比较多 ,但是有关补偿策略并不连贯，甚 至相互矛盾，没有形成统筹效果， 反过来又造成了实践 上的混乱。 本文从梳理非自愿移民、地方经济（地方政府）、生 态环境的补偿政策人手 ,再通过对三峡公司实施的综 合性补偿机制的案例分析，最后系统地给出了对非自 愿移民实施综合性补偿策略的建议。 一、针对非自愿移民的补偿策略 “ 近 60年来，中国水库移民补偿政策大体经历了 以土地互换为主补偿 ,依靠行政手段低补偿，初步规范 土地征用补偿，实施开发性移民，规范移民补偿，以人 为本、建设移民和谐社会等六个阶段的演变。 ” 1我国 针对移民问题专门制定了 “ 搬得出、稳得住、逐步能致 富 ” 的总体政策导向，投人了数以万亿的资金和大量的 人力、物力对移民进行补偿以及后期扶助。移民的补 偿方式有货币化、非货币化的，有直接补偿和间接补 偿，有长期的有短期的，等等。 具体而言，目前针对移民的补偿策略有以下几种： 1. 直接损失补偿。对因为工程项目的开发使移民 遭受的财产损失进行直接补偿，包括移民失去的房屋、 土地、生产工具、生活资料、农作物、果树等的补偿；对 移民的搬迁及安置过程中发生的费用及生活进行补 偿、补贴。这种损失的补偿一般以货币形式或者实物 形式进行，补偿的周期有一次性或者逐年补偿。 2006 年的大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置 条例（国务院第 471号令）规定 “ 大中型水利水电工程 建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该 耕地被征收前三年平均年产值的 16倍。 ” 如高盈梦总 结了华电集团在云南省推行的补偿安置方式，按照 “ 淹 多少、补多少 ” 的原则，以被淹法定承包耕地前 3年的 谷物平均产量为基础，依据所对应年份省粮食主管部 门公布的粮食交易价格确定耕地平均亩产值，以货币 作者 :张宏亮，中国科学院大学管理学院博士生 ;付丽丽，北京联合大学商务学院讲师，北京 100025;吕本富，中国科学院大学管 理学院教授，博士生导师，北京 100190 2015年第 11期总第 365期 121 iBVt1国行政管理公 共政策 形式对移民实行逐年长效补偿，移民每月可以领取一 份“ 基本生活保障费 ” 。 2云南的水电工程项目在 2007 年以后陆续推广了逐年货币补偿安置的三类模式： “ 简 单逐年补偿 ” 、 “ 部分逐年补偿 + 土地 ” 和 “ 城镇最低生 活保障标准 ” 。 3安虎森、 邹璇提出了产权置换，具体是 指移民以其土地使用权置换两种或几种产权。他们以 三峡为例，把一定比例的土地使用权与库区水体使用 权、与一定份额的三峡发电量所有权、与库心区以外的 荒地或林地使用权置换 这种直接损失补偿方式是各国非自愿移民补偿实 践当中最常用的一种方式，但补偿金额、补偿标准、补 偿年限等往往被低估，容易引起纷争。 2. 股权收益共享补偿。移民可以用货币、实物等 作为股权投人到工程项目中，从而成为工程项目的股 东，与工程项目开发方共同获得项目的投资收益，以投 资型收益作为补偿。 Cernea等学者认为仅对移民被剥 夺的资产进行补偿的方式有很大的局限性，要为移民 提供投资资源。提出了项目利益共享的原则，即移民 进行投资从而获得自然资源项目的收益朱文龙、施 国庆提出了针对移民的股权投人而获得的一次支付和 入股分红两种移民补偿方法。 6他们也是国内最早提 出移民分享水电工程收益的学者。 2004年，原水利部 部长汪恕诚提出我国移民安置应该走向投资型移民的 道路。移民股权投人的来源有以下三种方式 :第一种 是移民获得的各种补偿费用人股，段跃芳明确提出了 移民需要将其获得的土地补偿费和安置补助费作为入 股 水电工程的资本，以此成为参与工程效益分配的依 据 7。在实践中，四川槽渔滩水电站在保证农村移民 基本粮田的基础上，将剩余的土地补偿和安置补助费 投资人股，移民每年按人头获得股息。第二种是移民 在资金不充裕的情况下，借款人股。高季章等提出移 民可以先从项目或企业借款人股，然后用分红偿还的 方式参与股权投资，此外，他们也提出了用征地补偿费 入股。 8第三种是移民运用自己拥有的权益资产人股， 如汪恕诚提出移民可以以其享有的居住权和土地使用 权等作为资本入股，享有一定的股权。9国土资源部颁 发的关于完善征 地补偿安置制度的指导意见指出农 户可以以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设 用地使用权作价人股。这种补偿方式把移民从工程项 目的对立面变成了共同体，共同分享项目开发带来的 收益，是长效的补偿机制。 3. 优惠电价或水费。受资源开发项目影响的移民 享受到的水电开发企业制定的优惠水电价格的政策。 这是一种间接补偿的方式，使移民从水电开发的项目 中获得了益处，移民的日常生活支出的费用得到了一 定程度的降低。1° 122 4. 各种类型的基金。由政府及资源开发企业共同 建立基金，用于资助移民发展或者应对意外事故，主要 包括 :安置移民项目、移民培训计划、移民创业项目、基 本生产设施的工程补贴、利息补贴、为移民提供工作岗 位的项目、社区基础设施项目、改善环境项目等。如三 峡工程设立三峡库区移民后期扶持基金，及总额 30亿 元的三峡库区产业发展基金，为移民的后续生产生活 提供一定的扶持。也有的工程项目建立意外事故移民 基金，用以应付突发的意外事件 11:。 5. 税费共享。中央政府和地方政府收取的有关税 费，在二次分配时作为移民共享资金，直接支付到相关 地方政府，进而支付到失去土地资源的农村集体经济 组织和个人。如金沙江下游向家坝水 电站的移民安置 规划中，计划分别将省、市、县三级水电税收的 5%、 8%、 10%和县级收取水资源费的 15%共同列人移民共 享资金，依托项目建设直接惠及移民。 6. 各项政策倾斜。政府制定一些非货币形式的政 策，对移民的各项权利予以优惠或者保障，比如移民可 以获得一些设施的优先使用权，给予移民在生产和生 活方面相关的特殊权利，给予移民创办的企业的税费 减免，移民获得的投资收益的税收减免 ,移民获得国家 开发银行专项贷款以及国家贴息支持 ,移民优先获得 工程项目中的就业机会等。 二、针对地方经济的补偿策略 工程项目对地方经济也会有一定的影响，原有的 经济秩序需要重构，特别是对地方经济的可持续发展 影响较大。特别是地方经济的发展和移民有直接关 系。如果工程实施以后，地方经济有良性发展，搬迁工 作和移民工作的后遗症比较少；如果地方经济发展没 有前景，移民工作也将陷人困境。 因此 ,对地方政府的补偿策略重在对地方经济的 恢复与发展方面的支持。具体有以下一些方式： 1. 收人共享补偿。从工程项目建成后获得的收入 中提取一定的费用分配给地方政府或中央政府。这些 提取出来的费用通常叫做特许权使用费、资源有偿使 用费、用水费、水资 源费等，这些费用的提取一般会按 照工程的产量、产品价值、利润的一定比例来收取，其 实质是使获得对该资源进行项目开发及后续收益的企 业因为获得了资源的独占性而缴纳的资源租金，该资 源租金会根据项目开发企业与当地政府的谈判而确定 具体分配比例。而政府会根据需要把该笔资金进行再 分配。如巴西的伊泰普项目，政府收取的特许权使用 费的 90%分配给了省政府及市政当局 ,8%分配给了巴 西电力局。这种方式适合于项目已经度过前期大幅度 投入阶段，稳步进人收人期的时候。 2. 由政府及资源开发企业共同建立发展基金，用 2015年第 11期总第 365期 公共政 策 fBV中国行政管理 于促进当地经济的发展。 3. 股权共享补偿。政府以多种形式部分或全部拥 有资源开发项目的所有权。政府参与到项目的开发及 收益中，享有全部或部分的控制权，获得项目收益的同 时也要承担项目的风险。这部分收益成为政府比较稳 定的收人来源。 4. 税收。政府通过收税的方式获得收入，主要有 两种类型的税 ,一种按照资源项目本身的价值收税，有 些地方称之为财产税、自然资源税，它是把项目看作是 固定资产，根据资产规模的大小所征收 的税收 ;另一种 是按照资源项目收人的多少来征税，有的称之为利润 税，与收人挂钩，收人高则征收的税多，收人少则征收 的税少。在巴西等水利资源充沛的地区，这些税收甚 至成为当地财政的重要来源。 5. 优惠电价或水费，受资源开发项目影响的当地 政府及企业享受到的水电开发企业制订的优惠水电价 格的政策。这种政策使当地日常经济的生产成本得到 了一定程度的降低，能够促进地方经济的发展。 % 三、 针对生态环境的补偿策略 一些工程项目特别是水电开发项目，对项目周边 的生态环境破坏很大，甚至是难以估计。工程项目周 边生态系统的平衡被打破，在新的平衡未建立起来之 前，可能会导致移民长期的生活困难、地方财政困难和 环境的破坏。因此，往往需要留出一部分资金用于对 生态环境的补偿。具体包括： 1. 收人共享补偿。从开发项目建成后获得的收人 中提取一定的费用分配给地方政府或中央政府。政府 会拿出一定的比例用于生态环境的补偿。如巴西电力 局在获得的特许权使用费中拿出 25%用于环境保护。 2. 项目开发方自行拨付一部分的资金用于环境 保护。 3. 由政府及资源开发企业建立发展基金，用于改 善环境项目等。例如云南省经济研究所在云南电力 产业与地方经 济社会协调发展研究报告中提出在电 力销售价格中每度电提取一分钱，建立云南省电力开 发环境保护专项资金，用于水资源开发中的生态保护 和环境治理。 四、 全方位的综合性补偿策略 遵循可持续发展理念，部分大型工程项目开始探 索全方位的综合性补偿策略。典型的如三峡工程，在 建设后期提出了 “ 建好一座电站，带动一方经济，改善 一片环境，造福一批移民 ” 的综合性移民补偿策略。这 个策略可以通过下图表示： 其中从里向外分为 4层：第 1, 2层是两级利益相 关者，第 3层是利益相关者的主要投人要素，第 4层是 手段和目标。图中主要 利益关系是 :开发企业、政府、 移民、环境代表，其中开发企业代表了股东、债权人、管 理层和员工 ;政府因为在税费收取和自然资源经济租 享用上的不同，需要区分为中央政府和当地政府；按照 安置方式和安置去向，移民代表进一步可分为淹没区 移民和安置区居民 ;环境代表包括环境保护组织、政府 环境保护监管机构和 NGO。 因此，水电开发项目的主 要利益相关者包括 :开发企业、政府（中央政府、地方政 府）、移民和环境代表。 按照上述利益相关者模型，中央政府和开发企业 从移民、地方政府、生态环境三个方面对于补偿机制进 行综合平衡。我们研究发现 :这种补偿机制能够充分 地考虑到与项目有关的各利益主体的利益、能够从可 持续发展的角度关注到后续及长期的补偿机制、能够 让各利益方分享工程项目的收益，可以从根本上解决 非自愿移民的安置问题。但在实践当中，补偿制度缺 乏统筹规划 ,对损失的评估不科学，补偿标准过低且单 一，对看不见的非实物资产的补偿方式缺乏，对移民的 社会保障体系不完善，仍然需要探讨具体的落地办法。 五、有关实施综合性补偿机制的建议 在补偿策略的实施过程中，将引发各种利益矛盾 和冲突，危机频发。如果不能妥善解决，将形成社会不 稳定因素，危及地区社会经济等各项事业。非自愿移 民为社会的发展做出了个人及家庭巨大的牺牲，非自 愿移民引起了一系列社会、经济、环境、民生等综合性 问题，也只有通过综合性的策略才能解决这些 问题。 在引领方向、认识水平、思路和方式清楚以后，需要把 握非自愿移民的思想实际，从而确定对非自愿移民的 工作模式和工作方法。实施综合性补偿策略，应该注 意以下几点： 1. 将涉及到的所有利益相关方都纳人进来，使他 们共同参与到利益分配的讨论中，增强透明度、民主 性，提高决策质量以及提升公众对补偿政策的接受度。 2015年第 11期总第 365期 123 中国行 gt管理 公共政策 2. 在实践中，应改变过去一次性的静态补偿机制， 建立和完善可持续发展的动态补偿机制。可持续发展 的动态补偿机制的根本目的是给移民、当地政府、环境 提供一个可持续发展的机会，使移民的生活水平持续 提高并在经济上逐步独立、自给，当地政府的财政收人 稳步增长，当地的环境持续健康发展。 3. 加强后期扶持，建立多元补偿机制 P转移人口 的社会保障和就业安置工作非常迫切和重要，要建立 有效的社会保障补偿制度，对转移人口基本生活权利 保障进行补偿，主要包括养老保险补偿、医疗保险补偿 和最低生活保障补偿 ;加强对转移人口的职业教育培 训与就业扶持制度，完善对转移人口的教育制度。 4. 由于移民的财产、原先赖以生存的生产和生活 资料 丧失，稳定的收人来源丧失，原有的家族群体、社 会关系被拆解，心理上对原居住地的认同感、依赖感被 剥夺，需要重新建立移民社群，进行文化重建和心理 辅导。 5. 根据移民对风险的承受能力，设计移民多渠道 投资的可行途径。 © 参考文献 1 梁福庆 中国水库移民补偿政策演变及创新 J.三 峡大学学报 ,2009(5). 2 高盈孟，罗锦华 .对移民实行逐年长效补偿，是水电 开发构建民生工程的重大举措 J.水力发电， 2014 (2). 3 张国栋，冯海军，张万红 .水电移民逐年补偿安置 模式探析 以云南省为例 J.青年与社会， 2013 (11). 4 安虎森，邹破 .“ 产权置换 ” 与大型工程移民补偿问 题 以三峡库区移民为例 J.管理世界， 2005 (11). 5 Michael M. 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The paper defines the involuntary immigration compensation mechanism as the system including immigration, local economy (local government) , ecological environment. The paper systematically reviews compensation strategies of three bodies. In the end, the suggestions are put forward. Key words involuntary immigration, compensation mechanism, sustainable development AuthorsZhang Hongliang is a candidate of PHD at School of Management, Graduate University of the Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190. Fu Lili is Lecturer at Business College, Beijing Union University, Beijing 100025. Lv Benfu is professor at School of Management, Graduate University of the Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190 124 2015年第 11期总第 365期