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    规范与重构_基层法院民事审判庭设置的实证研究_唐旭超.docx

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    规范与重构_基层法院民事审判庭设置的实证研究_唐旭超.docx

    法官说法 规范与重构 基层法院民事审判庭设置的实证研究 唐旭超 I 摘要基层法院民事审判庭的典型特征表现为 “ S多三乱 ” ,即 庭室数量多、法官数量多、案件数量多 ;设置标准乱、案件分 配乱、裁判标准乱,导致各民事审判庭权责不清、裁判标准不统一、审判质效与审判庭设置无关、人民法庭法官和案件数量 严重不足。原因在于 审判专业化背景下对民事审判资源进行再分配的内在要求、与上级法院保持一致的现实需要、 “ 运动 式 ” 司法下审理某类案件的当然举措、机构撤并遇阻后的客观结果、渠道不畅下法官晋升的另一种选择。基层法院民事审判 庭设置应以司法工作量、法官司法能力和管理幅度为依据 ,遵循精简高效、因地制宜的原则,做到 “ 保证实现职能前提下的 最少 ” ,在目前状况下,撤销合并应成为关键。人民法庭的撤销合并则应在 “ 两便 ” 原则下进行需则设,不需则撤 ” 。在撤销 合并民事审判庭的同时,应同步加强审判组织专业化建设,加强巡回审判 9 关 键 词 民 事 审 判 庭 设 置 司 法 工 作 量 管 理 幅 度 基层法院的职能在于 “ 分流案件,解决纠纷 ” , 民 事审判庭设置是否合理,直 接关系到民事案件审判质 效,关系到人民法院调处纠纷、化解矛盾职能的发挥。 本文以某高级法院所辖的 6个具有代表性的基层法院 为样本,在剖析现状、分析成因的基础上,有针对性地 探求改革路径。 样本法院基本情况如下 A法院辖区系中心城 区,面积 41.8平方公里,常住人口 91.9万人,下辖 17 个街道;B法院辖区系中心城区,面积 50.7平方公 里,常住人口 124.3万人,下辖 15个街道; C法院辖 区系近郊区县,面积 470.8平方公里,常住人口 354.5 万人,下辖 24个 街道、19个地区; D法院辖区系近 郊 区县,面积 430.8平方公里,常住人口 348.4万人,下辖 22个街道、 2个地区、 5个乡镇;E法院辖区系远郊区 县,面积 1989.5平方公里,常住人口 104.6万人,下辖 8个 街道、 3个 地区、 20个乡镇; F法院辖区系远郊区 县,面积 960.0平方公里,常住人口 104.6万人,下辖 2 个 街道、 16个 乡镇。 一、三多三乱基层法院民事审判庭设置的问题 一)基层法院民事审判现状考察 第一,从机构数量看,基层法院民事审判庭多。 从样本法院 2015年情况看,内设民事审判庭最多的 为 10个 ,最少的为 4个,人民法庭最多的为 7个 ,最 少的为0。与此形成对比的是,其他审判庭数量较 少,样本法院均为 4至 5个 ,包括 1至 2个 刑事审 判庭、 1个 少年审判庭、 1个 行政审判庭、 1个 审判监 督庭。 第二,从法官数量看,基层法院民事审判庭法官 多。以 C法院为例,该院 2015年共有法官 304名,其 中民事审判庭有 153名,占 50.3,包括其他审判 庭、执行庭等在内的其他部门共有 151名,占 49.7 第三,从案件数量看,基层法院民事审判庭受理 和审结民事案件多。首先,民事审判庭受理案件在基 层法院受理案件中的 占比较高,在 E法院 2006 2015年受理案件中,民事审判庭均占 60左右。其 次,基层法院审结民事案件在各级法院审结民事案 件中的占比较高。以某省高级法院与所辖中级法院、 基层法院 2006 2015年情况为例,基层法院民事审 判庭审结民事案件均占三级法院审结民事案件的 80以上。 二)基于现状的典型特征分析 第一,数量增减 “ 单向化 ” 。从民事审判庭数量变化 看,不论是样本法院的内设民事审判庭还是人民法庭, *唐旭超,法学博士,北京市第二中级人民法院审判员 u _1何帆 “ 论上下级法院的职权配罝 以四级法院职能定位为视角 ” ,载法律适用 2012年第 8期 96 Journal of Law Application 法律适用 2017年第 5期 法官说法 都呈现不可逆的增长态势 n如法院内设民事审判庭 从 5个增至 7个 、人民法庭从 3个增至 5个。 第二,设置标准 “ 多样化 ” 。基层法院多将案由作为 民事审判庭设置标准,如 F法院内设 4个民事审判庭, 管辖不同案由。但也出现了将诉讼程序作为设置标准 的情形,如B法院 2011年新设小额速裁庭,管辖法律 关系单一、事实清楚、争议标的金额较小的部分给付之 诉案件。此外,为加强某类案件审判,基层法院亦专门 设置民事审判庭,如B法院、 C法院 2014年新设金融 庭,专门审理金融案件。 第三,受案数量 “ 差异化 ” 。基层法院各民事审判庭 受理案件数量差异较大。以 C法院内设民事审判庭 2015年受理案件数量为例,最多的民二庭为 12361 件,最少的金融庭仅有 1405件,前者是后者的 8.8倍。 从 2011 2015年受理案件数量变化看,各审判庭亦存 在差异,如民二庭、民四庭案件数量一直增长,但民一 庭、民三庭、民五庭案件数 量存在波动。 第四,法官配置 “ 随意化 ” 。基层法院民事审判庭法 官配置并无统一标准。以 D法院为例,法官最多的为 20名,最少的仅为 6名,庭长(含副庭长)最多的为 4 名,最少的为 2名,兼职内勤法官数量最多的为 2名, 最少的为 0。 第五,法官结案 “ 不均衡化 ” 。庭长、兼职内勤、其他法 官的平均结案数呈不平衡分布。以 C法院民二庭 2011 至 2015年结案情况为例,兼职内勤法官平均结案数基 本保持不变,庭长、其他法官平均结案数分别从 110件 增至 537件、从 215件增至 666件,增长 3.8倍、 2.1倍。 三)现行设置方式的弊端 第一,庭室权责 “ 模糊化 ” 。案由、诉讼程序、案件类 型等设置标准之间存在交叉,同一案件依据不同标准 可由不同审判庭审理, “ 有的案件争着办,有的案件没 人办 ”的情形就难以避免。由于不同案由的案件数量存 在波动,为保持各审判庭受案数量、审判难度的基本平 衡,案由也需在各审判庭之间频繁调整。以 E法院 2013年新设的知识产权庭为例,该庭 2013年仅受理 知识产权案件 47件,其他民事审判庭受理案件 2000 件左右 , E法院遂于 2014年将原由其他民事审判庭管 辖的民间借贷、合同等案件交由该庭审 理,使其受案数 量增至 2014年的 384件、 2015年的 2110件。 第二,裁判标准 “ 差异化 ” 。设置标准的交叉即会导 致同一类型案件由不同审判庭办理, “ 同案不同判 ” 就 在所难免。如经营者销售明知是不符合食品安全标准 的食品并被判令返还货款、支付惩罚性赔偿后,如果经 营者未主张,法院是否应判令消费者返还货物 , B法院 小额速裁庭认为应同时判令消费者返还货物,民二庭 则持相反观点。 第三,审判质效 “ 无关化 ” 。民事审判庭数量的增加 并未导致民事案件审判质效的提高。以 B、 D、 F法院 20062015年民事上诉案件发改率为例 , B法院 2012 年新设民专庭后,上诉案件发改率从 2012年的 4.7 增至 2014年的 9.6 ,D法院 2013年新设人民法庭 后,上诉案件改发率从 2013年的 4.4增至 2015年的 5.5,F法院 2011年新设民四庭后,上诉案件改发率 虽从 2011年 4.6降至 2015年的 1.4,但事实上 , F 法院上诉案件改发率 2009年起已开始下降。 第四,人民法庭 “ 空心化 ” 。从样本法院和其他法 院情况看,人民法庭已陷入 “ 人少案少 ” 的窘境。河南 省洛阳市调研数据显示,在该市所辖 11个基层 法院 的 44个人民法庭中,每个人民法庭平均配备法官 2.4名、书记员 1.2名。从样本法院人民法庭受理案 件类型看, 2006 2012年受理民事一审和执行案 件, 2013年后仅受理民事一审案件,并未依最高人民 法院 2005年颁行的关于关于全面加强人民法庭工 作的决定办理民事一审、刑事自诉和执行案件。而 在贵州省黔南布依族苗族自治州所辖 12个基层法院 的76个人民法庭中,实际开展工作的仅有 53个,年 受理案件不足 100件的有 30个,年受理案件 200件 以上的仅有 5个。 2洛阳市人大常委会内司工委 “ 关 于人民法庭建设情况的调研报告 ” ,载 http// 1812,2016年 5月 26日访问。 3参见王亮海 “ 贵州省黔南州人民法庭设置的实证分析 ( 2014-2015 ” ,载吴大华主编贵州法治发展报告 ( 2015 ,社会科学 文献出版社 2015年版,第 284页。 Journal of Law Application 07 法官说法 综上,基层法院民事审判庭审设置中存在 “ 三多 三乱 ” 现象。所谓 “ 三多 ” ,是指机构多、法官多、案件 多。基层法院民事审判庭多,且呈不可逆的增长态势, 其他审判庭数量则基本保持不变。民事审判庭法官 多,但各审判庭法官配置并无统一标准。此外,基层法 院民事审判庭审理案件多,但各审判庭办案数量存在 较大差异。所谓 “ 三乱 ” ,是指设置标准乱、案件分配 乱、裁判标准乱。基层法院民事审判庭设置标准包括 案由、诉讼程序、案件类型,三者在某一法院可能同时 存在。设置标准的交叉导致民事审判庭设置的混乱, 案由在不同审判庭之间频繁调整,裁判标准不一就在 所难免。 二、原因探宄导致民事审判庭设置现状的事由 一) 审判 “ 专业化 ” 民事审判资源再分配的内在 要求 审判专业化是审判活动自身复杂性的内在要求。 “ 人民法院四五改革纲要 ” 也要求 “ 全面推进法院人 员的正规化、专业化、职业化建设,努力提升职业素 养和专业水平。 ”审判专业化必然导致审判组织的专 业化,专业化审判组织包括专门法院、审判庭、合议 庭三个层级,但由于基层法院受理的民事案件多由 独任法官办理,合议庭并非 其常设性审判组织,在行 政管理上亦无编制,因此,基层法院在推行专业化审 判时大多依托审判庭。而从样本法院看,在基层法院 受理案件类型中,民事案件占比在 60左右,这就导 致较高比例的审判人员须从事民事审判工作, “ 大民 事 ” 格局建立后尤其如此。因此,将民事审判资源再 分配、对民事审判庭进行分割,与其他审判庭保持平 衡,就成为必要。 二) 裁量 “ 一致化 ” 与中级法院保持一致的现实 需要 对基层法院而言,中级法院改判、发回案件会给 主审法官、合议庭成员甚至全庭、全院考核带来负面 影响。因此,基层法院除了在类案裁 判尺度上与中级 法院保持一致外,还要尽量确保中级法院维持其个 案裁决。虽然 “ 案件请示方式具有内部性、多样性和 不规范的特征,它以行政性的汇报答复代替案件审 理和裁决,以下级法院审理期间对上级法院的内部 沟通消解审级监督 ”/4但下级法院在个案或类案裁 决上向上级法院请示汇报的情形仍客观存在。由于 是否准许下级法院请示汇报、是否同意请示汇报意 见的权力均归属上级法院各审判庭,基层法院在民 事审判庭设置上即尽量与中级法院保持一致,以方 便请示汇报。 三) 类案 “ 特殊化 ” 加强某类案件审判的内外 合力 为加强某类案件审判,最高人民法院或高级法院 鼓励包括基层法院在内的各级法院在符合条件情况下 新设民事审判庭。如最高人民法院在 1994年颁行的 关于进一步加强知识产权司法保护的通知中指出 “ 知识产权案件较多的大中城市的中级法院及其高级 法院,具备条件的,可以设立知识产权审判庭,集中审 理知识产权案件 ” ,在 2014年 6月 23日颁行的关于 全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提 供有力司法保障的意见中,要求各级法院 “ 本着确有 需要、因地制宜、分步推进的原则,建立环境资源专门 审判机构 ” 。但这种 “ 运 动式 ” 增设审判组织审理某类案 件的做法不必然导致审判质效的提高。以知识产权案 件审判为例,全国法院 2015年新收各类知识产权一审 案件 130200件,审结 123059件,分别比 2014年上升 11.73、 11.68。 反观环境资源案件审判,截至 2014 年7月 15日,全国 20个省、区、市设立了 150个环境 资源审判庭、合议庭或巡回法庭,其中基层法院有 105 个,但 14个省、区、市环境资源审判机构 2013年度结 案数为零, “ 无米下锅 ” 的现象大量存在。 6 四) 晋升 “ 驱动化 ” 解决法官职级的另一种选 择 相较于其他部门,民事审判庭法官多,晋升更难,新 设审判庭成为解决法官职级的另一种选择。原因主要有 两个方面 一是法官等级难以落实。当前的法官职级由行 政职务、行政级别、法官等级构成,其中法官等级处于最 4陈光中、龙宗智 “ 关于深化司法改革若干问题的思考 ” ,载中国法学 2013年第 4期。 5刘婧 “ 最高法院发布知识产权保护案例 ” ,载人民法院报 2016年 4月 22日第 1版 .。 6孙佑海 “ 对当前环境资源审判若干问题的分析和对策建议 ” ,载人民法院报 2014年 9月 17日第 8版 98 Journal of Law Application 法律适用 2017年第 5期 法官说法 不重要的地位 ,“ 单独职务序列管理 ” 仍未落实。法官在职 务晋升、工资审批、考核等次、退休等方面与行政机关公 务员一致,法官被纳入统一的行政级别等级体系中。 73以 审判津贴为例,法官等级最高的首席大法官与最低的五 级法官只差 160元 .对法官薪酬影响不大。 二是现行管 理方式的压力传导。当前编制管理方式要求机构与领导 千部职数、人员数量一 一对应,机构越多,领导干部职数 和人员数量也就越多,基层法院要解决法官行政职务和 级别,当然要设立更多的机构。 D法院 2015年有 2个刑 事审判庭、 5名庭长,但有 12个民事审判庭、 40名庭长。 五)撤并 “ 虚置化 ” 裁撤与合并的运行阻力 民事审判庭数量虽在整体趋势上 “ 只增不减 ” ,但 样本法院内设民事审判庭在 2006 2015年期间也有 裁撤或合并,只是之后又新设。具体分为三种情形一 是裁撤同时即新设。因应最高人民法院 “ 建立大民事审 判格局 ” 的要求,样本法院 2000年之后相继裁撤经济 庭,但同时新设民事审判庭审理经济纠纷案件。二是合 并后短 时间内新设。 2010年吸收合并甲法院时 , B法 院 5个民事审判庭与甲法院 4个民事审判庭合并为 8 个民事审判庭,但 2011年新设小额速裁庭、2014年新 设金融庭。三是案件撤销后机构未撤销。以 F法院 2013年设立的知识产权庭为例,因高级法院决定从 2016年起将 F法院辖区内的第一审知识产权民事案 件调整至另一基层法院管辖 , F法院知识产权庭人员 全部调离,但机构仍未撤销。 三、改革路径基层法院民事审判庭设置的规范与 重构 一)存废再考因应各地实际情况 关于基层法院民事审判庭设置,理论界存在争议。 有人认为仅应设置 1个民事审判庭, “ 基层法院不应设 立金融、税务、房地产等专业性法庭 ” , “ 只应设置刑 事、民事、行政审判部门,取消越来越多的专业审判庭, 在民事争议领域中再根据案件性质设立各个审判庭是 没有必要的也有人建议完全取消审判庭, “ 法官直 接在审判委员会或法官会议领导下审理案件,彻底消 灭法院审判职能内部行政性运作 ” 。 还有人建议缩减 民事审判庭数量, “ 在法官配置、受案范围等均缺乏统 一标准的情况下,过多的民事审判庭不仅导致机构重 叠、彼此交叉、职能模糊,还导致报批把关现象增多,法 官缺乏审判独立 性 ” 。 但一个不容否认的事实是,我 国基层法院不仅数量庞大,而且在辖区情况、法官和案 件数量等方而存在重大差别。根据时任最高人民法院 院长王胜俊向十一届全国人大常委会的报告,截至 2011年 6月,全国共有 3115个基层法院。 以立案登 记制实施后 1年内受理案件数量为例,北京市朝阳区 人民法院受理 96669件、江苏省金湖县人民法院仅受 理 6235件。因此,基层法院民事审判庭设置也应区分 不同情况,防止 “ 一刀切 ” 。部分法院也根据自身实际, 在司法改革中也对包括民事审判庭在内的内设机构进 行了不同尝试,包括如下模 式。 1. “ 审判庭 ” 模式,以北京市第四中级人民法院为 代表,内设 5个审判业务庭,其中民事审判庭 1个,设 庭长 1名、法官 5名。 2. “ 审判庭 审判团队 ” 模式,以江苏省泗洪县人民 法院为代表,内设立案庭、民事审判第一庭、民事审判 第二庭、刑事审判庭、行政审判庭、审判监督庭及界 集、金锁、孙园、瑶沟人民法庭等 10个审判部门,同时 推出由 43名法官组建的 25个审判团队,其中审判长 7王春业 “ 论法官职务与行政级别完全分离 ” ,载东方法学 2014年第 6期。 8根据人事部、财政部关于实行法官审判津贴的通知的规定, 法官审判津贴与法官等级对应,共分 12级,其中首席大法官 340 元,五级法官 180元,各等级差额为 10-22元 0 9参见谢国庆、童道才 “ 基层人民法院不应设立专业性法庭 ” ,载人民司法 1998年第 2期。 10参见张卫平 “ 论我国法院体制的非行政化一法院体制改革的一种基本思路 ”, 载法商研宄 2000年第 3期。 11武东渝、华芾 “ 人民法院内设机构和人员分类管理的调查与思考 ” ,载张卫平主编司法改革论评,中国法制出版社 2002 年版,第 457页。 12参见王利明、姚辉 “ 人民法院机构设罝 及审判方式改革问题研究(上 ) ” , 载中国法学 1998年第 2期 13白龙、张洋 “ 一审案件三年来超 89服判息诉 ” ,载人民日报 2011年 10月 26日第 11版。 Journal of Law Application 09 法官说法 团队由审判长和一至两名法官助理 、一 名书记员组 成,主审(独任 ) 法官团队由主审法官和一至两名书记 员组成。 3. “ 审判团队 ” 模式,其中深圳市福田区人民法院 不设审判业务庭,组建以主审法官为核心,包括普通法 官(见习法官)、法官助理、其他司法辅助人员在内的 50个新型审判团队,具体分为立案审查团队 1个、调 解团队 1个、速裁快审团队 2个、刑事审判团队 3个、 民事审判团队 8个、家事审判团队 3个、商事审判团队 7个、房地产审判团队 3个、劳动争议审判团队 3个、 知识产权审判团队 3个、行政审判团队 3个、审判监督 复合团队 1个、执行团队 11个、财产保全团队 1个。 “1234” 合议制团队 26个、 “1 N”独任制团队 24 个;深圳 前海合作区人民法院由 15名主审法官按 “1 21” 方式组建 15个审判团队,即 “1 名主审法官 2名 法官助理 1名书记员 ” ;珠海横琴新区人民法院不设 审判业务庭,共有法官 11名,其中专职法官 8名,兼任 行政职务的法官 3名,在审判权运行机制上,取消院 长、庭长审批制,突出专职法官在审判执行中的主体地 位,实行法官员额制、设立法官会议、建立审判团队。 从上述三种模式看 “ 审判庭 ” 模式基本沿袭了审 判庭设置的传统模式,但民事审判庭数量大为减少; “ 审判庭 审判团队 ” 模式以不取消或调整审判庭设置 为前提,其审判团 队与合议庭或独任法官并无区别; “ 审判团队 ”模式将 “ 法院一审判庭一法官 ” 的管理层次 缩减为 “ 法院一法官 ” ,提高了管理效率,也更符合 “ 人 民法院四五改革纲要 ” 关于 “ 扁平化管理 ” 的要求,但部 分法院改革并不彻底,福田法院某类型的审判团队均 与办公室、研究室等部门平行设置, 14实质上相当于审 判庭。 “ 人民法院四五改革纲要 ” 指出,要 “ 按照科学、精 简、高效的工作要求,推进扁平化管理,逐步建立以服 务审判工作为重心的法院内设机构设置模式 ” ,但并非 所有法院都需要进行 “ 扁平化管理 ” 。对只有 8名专职 法官、年受理案 件不足 500件的横琴法院而言, “ 审判 团队 ”模式缩减了管理层级,提高了信息沟通和传递的 效率,减少了人力、物力、财力的浪费,因而是适当的。 但同时,大量证据也支持这样一个结论组织规模对组 织结构有显著影响,大型组织倾向于比小型组织更为 专门化,更为部门化,更多垂直层级设置,也更多规章 制度。 以 C法院为例,该院各审判庭 2015年共有法 官 216名、审理案件 62699件,不设审判庭或进设置 1 个审判庭将无法进行有效的审判管理。因此,民事法官 数量、案件数量较多的基层法院,设置 1个甚至多个民 事审判庭也确有必 要。 二)设置依据司法工作量、法官司法能力与管理 幅度 包括民事审判庭在内的基层法院机构设置多以 数据作为依据,但从可作为依据的数据类型看,不论 是包括审判辅助人员、司法行政人员在内的各类人 员数量,还是法官数量,抑或受理案件数量,均不足 以保证民事审判庭设置的科学性。也有人认为应以 法官平均结案数为设置标准,但各地测算的法官平 均结案数即存在较大差别横琴法院在核定法官员 额数量时估算的为 250件, 1南京市通过对 5个基层 法院的分析,则认为基层法院民事法官一年合理的 结案数为 138-214件。( 17 以东、中、西部三个基层法 院为例,上海市徐汇区人民法院 2015年内设民事审 判庭 5个,受理民事案件 31430件,山西省运城市盐 湖区人民法院 2015年内设民事审判庭 3个,另设派 出法庭 6个,受理民事案件 7560件,贵州省盘县人民 法院 2015年内设民事审判庭 3个,另设人民法院 13 个,受理民事案件 5250件。徐汇法院2015年受理民 事案件分别是盐湖法院、盘县法院的 4.2倍、6.0倍, 但内设民事审判庭仅是后二者的 1.7倍。因此,基层 法院民事审判庭设置的依据应当是复合而非单一 14例外的是立案审 查团队、调解团队、速裁快审团队,三者在立案庭下设置。 15 美 斯蒂芬 _P罗宾斯、蒂莫西 贾奇组织行为学,孙健敏等译,中国人民大学出版社 2008年版,第 475-476页。 16陈治家、胡冬梅、谭炜杰 “ 法官会议 革了院长的命 ” ,载广州日报 2014年 12月 25日第 AII7版。 17周迅、李伟 “ 关于基层法院民事法官年合理结案数量的思考 基于正常条件下的实证研究 ” ,载 http//www.njxwfy.gov. cn/www/xwfy/fydt8 mb a39140211236.htm,2016年 6 爿 13 口访问 u 1 Journal of Law Application 法律适用 2017年第 5期 法官说法 的,应包括司法工作量、法官司法能力、管理幅度,其 中司法工作量 /法官司法能力 法官员额,法官员额 / 管理幅度 审判庭数量。 一是司法工作量。司法工作量核定可以呈现各业 务庭总工作量、人均工作量、案件平均工作量的横向对 比情况,反映各庭室的业务难度、工作强度和人力需 求。 司法工作量核定分为三步首先,按照立案、审 判、执行 3大工作类型设定标杆案件,并赋予基础工作 量值 1 ;其次,将其他案件每一审执节点需花费时间与 标杆案件比对,核算每一审执节点的工作量值;最后, 将全部办案节点工作量值累加得出该案工作量值,再 乘以 12小时,折算出每案工作时间。 因此,作为基层 法院民事审判庭设置依据的司法工作量应限定为民事 审判领域,其步骤应包括其一,设定标杆案件并赋予 基础工作量值 1,将基础工作量值 1与确定的工作时 间相对应。标杆案 件应在高级法院辖区内统一设定,以 防止某一法院为提高司法工作量而将工作量值小于 1 的案件设定为标杆案件,在条件成熟的情况下也应设 定全国统一的民事标杆案件。其二,统计其他民事案件 每一审判节点需花费的时间,包括传唤当事人、开庭、 撰写法律文书、送达等。其三,将审判其他民事案件花 费时间与标杆案件对比,得出其他民事案件的工作量 值,将审判全部民事案件花费时间与标杆案件对比,得 出全部民事案件的工作量。 二是法官司法能力。司法能力是指法官在司法活 动中应当具有的认识、了解、分析、解决或确认与法律 关系密切的事实 纠纷的基本素质和基本能力,集中表 现为法官运用法律解决和处理各种案件的能力。法 官司法能力包括事实认定能力、法律适用能力,法院 或者法官的审判质效既与司法工作量有关,也与法官 司法能力有关。在司法工作量不变的情况下,法官司 法能力与需要的法官员额呈负相关关系,法官司法能 力越高,法官员额就越少,法官司法能力越低,法官员 额就越多。法官司法能力存在个体差异,但总体而言, 与受教育程度、从事审判工作时间、接受培训情况等 因素密切相关。因此,在核定法官司法能力的平均值 时,中、东部基层法院应高于西部,法官员额则应 少于 西部。 三是管理幅度。管理学理论一般认为,管理幅度 管理者能够有效管理的下属数量 ) 与管理层级(设置 工作部门的等级数量 ) 成反比,加大管理幅度,管理层 级就减少,缩小管理幅度则管理层级增多。 21在假定其 他条件不变的情况下,管理幅度越大,则组织越有效 率,但超过了某一点,宽幅度会导致管理效果降低,当 幅度变得过大时,下属员工的绩效会因为管理者没有 足够的时间提供必要的指导和支持而受到影响。 通 过司法工作量、法官司法能力界定民事法官员额后,就 需要准确界定庭长能够有效管理的审判组织的数量, 在此基 础上确定需设置的民事审判庭的数量。 三)撤销合并改革民事审判庭设置现状的关键 设置民事审判庭对加强审判管理、统一裁判尺度 具有重要意义。从诉讼制度看,实体法和程序法均可作 民事、刑事、行政的划分,每一法律部门均有自己的逻 辑结构和理论体系,审判庭划分为民事、刑事、行政也 使 “ 每一审判庭都有自己的学理基础作为依托,依据特 定的实体法和程序法来处理某一特定性质的案件 ” , 人民法院组织法在 1954年颁行和之后的历次修订 中均赋予了审判庭合法性。 从样本法院 2006 2015年数量对比看,在其他审 判庭数 量基本保持不变的情况下,民事审判庭数量均 呈现不可逆的增长态势,其中固然有加强民事案件审 判管理的原因,但滥设的现象也广泛存在。实践证明, 18蒋惠岭 “ 中国法官的压力管理策略 ” ,载人民法院报 2015年 11月 18日第 8版。 19参见刘静、王要勤 “ 让数据为测算法官员额作答一北京二中院科学量化审判执行工作动态配置审判资源 ” ,载人民法院 报2014年 11月 13日第 1版。, 20俞亮、张弛 “ 提高法官素质是增强司法能力的根本途径 ” ,载北京交通大学学报(社会科学版 2006年第 1期。 21夏书章主编行政管理学,高等教育出版社、中山大学出版社 2008年出版,第 79页。 22 美 斯蒂芬十 罗宾斯、玛丽 库尔特管理学,孙健敏等译,中国人民大学出版社 2008年版,第 259-260页 9 23胡夏冰 “ 经济审判庭设置的法学思考 ”, 载人民法院报 2000年 7月 8日第 3版。 Journal of Law Application 1 1 法官说法 行政编制本身具有强烈的自我扩张的力量。 M与自负 盈亏的经济组织不同,国家机关经费来自于财政,因此 不需要保持机构、人员与规模的动态平衡,在缺乏有效 限制因素的情况下,机构、人员扩张就在所难免。由于 审判 “ 专业化 ” 背景下民事审判资源需要再分配,基层 法院需要在审判庭设置上与中级法院保持一致,加强 某类案件审判通常以新设审判庭为前提,法官职级晋 升需要新设审判庭来实现,审判庭撤并时往往遇到阻 力,基层法院民事审判庭数量仍然过大,一些民事审判 庭设置的合理性严重缺失。 政府规模增长的非合理性,将损害社会公共利益, 带来诸多负面效应。基层法院民事审判庭的滥设不 仅导致民事审判庭之间因某一案件是否应由其审理而 “ 打架 ” ,还导致上级法院在统一裁判尺度等方面的管 理混乱,更会使当事人对基层法院审判管理混乱的认 知,从而减损其在司法过程中的 “ 获得感 ” 。因此,基层 法院应当对民事审判庭进行撤销或者合并, “ 应遵循精 简高效原则,做到在保证实现职能前提下的最少 ” 。 在撤销合并的同时,应加强专业化审判组织建设,以提 高审判效率。此外,为减小阻力,可以在条件允许的情 况下保留原有庭长等的职级待遇。 四 ) “ 两便 ” 原则人民法庭规范设置的另一考量 因素 就人民法庭设置的法律依据,人民法院组织法 1954年颁行时在第 17条规定 “ 基层人民法院根据地 区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭 ” , 1979年 再次颁布及 1983年、 1986年和 2006年修改时,这一 规定均得以沿用。最高人民法院 1963年颁行的人民 法庭工作试行办法规定 “ 一般要在农村、牧区设置 ” , 1999年颁行的关于人民法庭若干问题的规定确立 了 “ 便利当事人进行诉讼和人民法院审判案件 ” 的原 则, 2005年颁行的最高人民法院关于全面加强人民 法庭工作的决定强调 “ 主要设置在农村或者城乡 结合 部,城市市区、基层人民法院所在的城镇不再新设 ” , 2014年颁行的关于进一步加强新形势下人民法庭工 作的若干意见则提出要 “ 规范设置调整 ” 。因此,人民 法庭应在 “ 便利当事人进行诉讼和人民法院审判案件 ” 原则指导下,综合考虑辖区面积、人口分布、案件情况、 交通成本、建设成本等因素进行设置,切实做到 “ 需则 设、不需则撤 ” 。在规范时,可以将管理幅度设定为适当 小于内设民事审判庭,但随着经济社会的发展,部分人 民法庭也应予以撤销合并。如 C法院 7个人民法庭间 的距离均在 10公里左右, D法院 2013年新设的某人 民法庭距其仅 120米。具体而言,对批准后长期未开工 建设、法官或案件数量过少的人民法庭,要坚决裁撤或 者合并,在整体上缩减人民法庭数量。同时,基层法院 应加强巡回审判,以满足偏远地区当事人的司法需求。 四、结论 基层法院民事审判庭设置应以司法工作量、法官 司法能力和管理幅度为依据,遵循精简、高效原则,做 到 “ 保证实现职能前提下的最少 ” 。不设民事审判庭、在 法官会议或者综合审判庭下设审判团队的 “ 扁平化 ” 管 理模式并不适用于所有基层法院,对司法工作量大的 基层法院而言,有必要设置民事审判庭,甚至设置多 个,因 此,民事审判庭设置应做到 “ 因地制宜 ” 。但在目 前状况下,撤销合并应成为改革民事审判庭设置现状 的关键,当然,人民法庭的撤销合并也应在 “ 两便 ” 原则 下进行, “ 需则设、不需则撤 ” 。在撤销合并民事审判庭 的同时,应加强审判组织专业化建设,加强巡回审判。 相应的建议,人民法院组织法作如下修改 将第 19条第 2款修改为 “ 基层法院可以设置刑 事审判庭、民事审判庭、行政审判庭、审判监督庭。审判 庭的设置应以司法工作量、法官司法能力、管理幅度为 依据。 ” 将第 20条修改为 “ 基层法院根据辖区面积、人口 分布、案件情况 、交通成本、建设成本等因素,可以设立 人民法庭。批准后长期未开工建设、司法工作量过少的 人民法庭,应当撤销或者合并。不设人民法庭的,基层 法院应当定期进行巡回审判。 ” 责任编辑吕芳) 24应松年 “ 行政机关编制法的法律地位 ” ,载行政法学研宄 1993年第 1期。 25金红磊适度政府规模研究,人民出版社 2010年版,第 130页 u 26李传军公丼组织学,中国人民火学出版社 2015年版,第 73页。 1 2 Journal of Law Application

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