行政审批中介服务改革_问题与建议_中国行政管理学会课题组.docx

gBVt1国行政管理 CPA专版 行政审批中介服务改革 :问题与建议 中国行政管理学会课题组 自国办印发行业协会商会与行政机关脱钩总体 方案（ 2015年 7月）和关于清理规范国务院部门行 政审批中介服务的通知 (2015年 4月）以来，各级政府 积极推进 “ 脱钩 ” 、 “ 规费 ” 、 “ 破垄断 ” 等工作，国务院各 部门正在梳理各种中介服务事项 ,提出规范意见，第一 批清理规范了 26个部门的 89个行政审批中介服务事 项 ;在省级层面，海南省率先公开 32个与省级主管部门 脱钩的中介机构和 35个取消指定的中介服务事项，山 东省则公开了 15个省直部门（单位 ） 的 48个行政审批 中介服务收费项目等。这些改革措施在切断政府部门 与中介机构的利益关联、破除中介服务垄断、规范中介 服务收费等方面发挥了积极作用。同时，以体制脱钩、 行为规范为特征的中介服务改革也面临着中介服务机 构发育不足、市场竞争不充分、服务水平低等诸多问 题，不仅继续消解行政审批改革成果，截留行政审批制 度改革红利，而且造成创新创业者享受不到优质的中 介腋务，并制约了生产性服务业的健康发展。课题组 认为，深入推进中介服务改革，应坚持清理规范、培育 发展、优化服务并重 ，力争取得更大改革成效。 一、科学分类 ,提高中介服务改革的针对性 中介服务可分为多种类型。依据功能定位，中介 服务可分为公益类中介服务和有偿类中介服务两类， 目前有偿类中介服务事项较多 ;依据与行政审批的关 联程度，中介服务分为行政审批前置性（强制性）中介 服务和自主性（选择性）中介服务，目前自主性中介服 务居多，但前置性中介服务问题最多、社会关注度最 高 ;依据中介服务主体性质，中介机构可分为企业、事 业单位和行业协会商会等三类 ,海南省省级行政审批 中介机构中企业、事业单位和行业协会商会分别占 47. 5%、 47.5%、 5% ;依据中介服务市场化程度，中介机构 可分为垄断性中介机构和竞争性中介机构，层级越高、 专业性越强，中介机构的垄断性越明显。 推进行政审批中介服务改革，应首先区分中介服 务的公益属性，公益类中介服务可由政府、公益一类事 业单位直接或通过购买服务方式免费提供 ，有偿类中 介服务与行政机关脱钩，由公益二类事业单位、企业或 行业协会商会有偿提供 ;为激发大众创业万众创新 ，一 些有偿类中介服务也可通过政府购买免费提供给消费 者。其次，加快事业单位和国有企业（中介机构中的大 多数 )分类改革步伐，真正做到政 事分开、政企分开、政 社分开、事企分开和社企分开，为中介服务改革搭建良 好平台。再次，根据中介服务市场化程度高低决定培 育发展中介机构的优先顺序，凡是竞争不充分的中介 服务市场，都应重点孵化培养中介机构。 二、加大必要性审查力度，有效规范中介服务清单 目前各地已公布的中介服务清单中存在几个重大 问题，影响清单的有效使用 :一是清单项目残缺。清理 对象仅限有偿服务事项 ,公益类中介服务事项没有列 人其中。实际上 ，一 些中介服务表面上不收费 ,却通过 “ 托 ” 、 “ 蒙 ” 、“ 卡 ” 等方式肆意寻租，例如某市的査寻企 业信用信息服务，尽管不收服务费，却以有关证明或介 绍信为前置要件，但只要熟人打了招呼，前置要件即可 省略不用。二是清单目录过长。中介服务事项通过合 法合规性审查，但没有切实进行合理性、必要性审査， 致使该取消的没有取消；一些取消的中介服务事项也 仅是补课性质的，完成的是前期改革没有完成的任务， 比如国务院公布的第一批完全取消的 50个中介服务 事项中，有 15项（占 30% )是上轮工商登记制度改革实 行认缴制度需要取消的各类 验资证明。三是清单内容 不清。各地公布的中介服务清单大都存在项目不全、 内容不细问题，有的省仅列脱钩清单，有的省仅列收费 清单，没有做到在一张表中把服务对象关注的中介服 务的所有内容罗列出来。 有效规范中介服务清单，首先，扩大清理规范范 围，将公益性中介服务纳人其中；待条件成熟时，再将 自主性中介服务事项列人清单管理，逐步实现清单对 中介服务事项的全覆盖 ;对专业性强、市场暂时无力承 接，仍需由审批部门主管单位开展的中介服务，暂时列 人清单，但应明确过渡期，而且制定本行业中介机构培 育发展方案。其次，凡具备申 请人能够按要求自行完 成，市场竞争机制能够有效调节，审批部门能够通过征 求相关部门意见、现场检查、网络审查等方式解决，事 148 2016年第 8期总第 374期 CPA专版 中国行政管理 中事后监管能够解决的 ，一 律不得设定中介服务。再 次 ,细化清单内容，应本着方便申请人和监督者的原 则，详细罗列关联审批事项、实施机构、主管部门、服务 属性、设置依据、服务时限、收费依据、收费标准等具体 中介服务内容。 三、 坚持多元共治理念，培育发展中介服务主体 中介机构不是政府的附属物，也不同于以追求利 润最大化为目标的市场主体。实践证明，发挥市场配 置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，有赖于以 行业协会商会为代表的中介机构有效发挥提供服务、 反映诉求和规范行为的作用。推进中介服务改革应坚 持多元共治理念，在顶层设计中统筹考虑政府、市场和 中介机构在经济社会发展中的各自作用；充分发挥中 介机构的外溢效应，将培育发展中介机构与大众创业 万众创新、科技人才队伍建设、生产性服务业快速健康 发展相结合。 一是坚持社会化、市场化改革方向 ,通过实行注册 资本认缴登记制度、减 少资质资格许可证限制等措施 , 大幅度降低中介机构成立门槛 ;通过制定为中介机构 扶上马送一程的孵化政策、推广政府向社会购买服务 制度、取消中介服务区域封锁等措施，激发中介机构内 在活力，从而实现中介服务市场主体的充分有序竞争。 二是坚持专业化技术服务特点，以行业中介机构为平 台，制定人才培养引进使用激励政策，建设行业发展需 要的科技人才队伍 ,促进中介机构科研人员多出成果。 四、 加强行业标准化建设，促进自主选择中介服务 完善的行业 (产品和服务 ） 标准化体系是规范中介 服务、加强事中事后监管的必然要求，是企业公平 竞争 的行为准则。在实践中，我国的行业标准化建设工作 还存在着职能错位、以政代社，规出多门、标准不一，暗 箱操作、权钱交易等问题 ,比如某市质量技术监督局代 替烹饪协会制定扬州炒饭标准 ,农业部门与卫生部门 关于食品添加剂标准的相互打架，消防部门的装饰材 料标准锁在抽屉里为寻租提供机会等等。政府制定行 业标准不仅将自己置于 “ 越权 ” 之境地，挤占了中介机 构的发展空间，而且标准不一、规则不明还严重干扰着 企业依据行业标准自主选择中介服务。 推进行业标准化建设，首先应充分发挥中介机构 的主体作用，让中介机构的专业优势 和行业信誉在制 定行业标准、提供中介服务（依据标准进行评估评审） 活动中发挥主导作用。其次，有效发挥政府在制定跨 行业产品标准的组织协调、监督管理作用，推动不同行 业中介机构互联、互商、互助，共同制定产品标准和商 业规则，同时防止相关标准突破保障人体健康和人身 财产安全的底线。再次，全面清理、评估各类中介服务 行业标准，该废止的废止 ,该转化的转化，该修订的修 订，该整合的整合。 五、 创新服务方式方法，提升中介服务水平 “ 清理规范 ” 不是推进中介服务改革的目的，提高 中介服务效率、提升中介服务水平才是改革的方 向和 目标。 推进中介服务标准化建设。服务标准化包括服务 质量目标化、服务方法规范化和服务流程程序化三方 面内容。其中，服务质量目标化就是要将服务时限降 到最短、服务成本降到最低，东北某市建设一个垃圾焚 烧厂，总周期为359天，中介服务事项需要 307天，占 85.5% ,中介服务费用总计 2500万元，其中社会中介费 用 2400万元（另外 100万元为政府审批费用），占 96%，可见中介服务的提速降费空间还非常广阔；服务 方法规范化和服务过程程序化就是要做到建立服务承 诺、限时办结、执业公示、一次性告知、执业记 录等制 度，简化服务手续、优化服务流程。 搭建与审批局（大厅 ） 一体化的网上中介服务平 台，按照 “ 非禁即人、不适则调 ” 的准人原则，将审批前 置要件事项所涉及的资质等级高、业务范围广、技术能 力强、服务信誉好、收费合理的相关中介服务机构挂牌 人驻（网上 ） 审批服务局（大厅 ）， 以方便投资者按规定 自主择优选择。 公开除国家秘密、商业秘密和个人隐私的中介服 务机构的所有信息，包括法人自然情况、资质状况、信 用等级、执业规则、取费标准，服务过程、服务结果、服 务满意度等。特别应公布相关格式文本，方便投资人 自行填写。 六、严格监管 ,保障中介服务市场健康发展 严格中介服务监管的目的是保护申请人权益，防 止中介机构滥权 ,维护中介服务公平竞争的市场环境 和规范有序的市场秩序。 严格中介服务监管 ,一应指导中介机构建立法人 治理结构 ,确保中介机构独立高效运转。中介机构与 企业 “ 理事会 +行政负责人 +监事会 ” 治理模式不同， 应在组织内部构建 “ 理事会负责决策，监事会负责监 督，行政负责人负责执行 ” 的治理结构。二应规范中介 服务机构和从业人员执业行为。建立惩戒和淘汰机 制，严格查处违规收费、出具虚假证明或报告、谋取不 正当利益等违法行为。 三应建立中介服务绩效考评制 度，通过第三方专业评估机构定期对中介机构进行客 观、公正的评价，促进中介服务业健康发展。四应完善 中介服务机构信用管理制度，定期向社会公示相关信 用状况和考评结果。应将考核结果记人诚信档案，考 核结果优秀的给予加分 ,列人红名单；对不服从管理、 办理时间严重超期、信用等级不达标、发生违法违规行 为的 ,从中介服务平台上给予清除，并记人诚信档案， 列人黑名单。 0 课题成员： 赵鹏、孙庆国、沈荣华、解亚红、赵志龙、 商弘 执笔人： 孙庆国 ( 责 任 编 辑 安 定 ） 2016年第 8期总第 374期 149