落实规划任务 强化项目管理.doc

去年 9 月民政部、发改委联合在兰州召开了民政事业有关规划实施工作会议，对社区、流浪未成年人救助设施和儿童福利机构建设等三个规划的建设方案编制和实施工作进行部署，李立国副部长和我委张茅副主任在会上做了重要讲话，全面阐述了实施规划的重大意义，对民政部门和发展改革部门密切配合、共同做好工作提出了明确要求，我们的任务就是要抓好落实。在进一步学习理解领导讲话的基础上，我着重就规划的有关内容要求和涉及实施工作的具体问题讲几点想法，供大家参考。一、深入理解、把握规划内容规划是编制、审核建设方案以及下达年度建设计划、投资和展开建设工作的依据。三个专项规划明确了发展思路和建设重点任务，也明确了建设规模和标准，以及中央补助、地方配套的比例。按兰州会议要求，各地有关建设方案已经上报，大家还可以进一步对照规划，看看是否符合文件的要求，确保组织实施的顺利进行。第一，第一，项项目目选择选择是否保是否保证证了了规规划提出的重点建划提出的重点建设设任任务务。 。三个规划都提出了明确的建设任务。根据社区、流浪未成年人救助设施、儿童福利机构三方面的目标和实际需要，建设任务要求是不太相同的,要把握住关键点。社区项目，由于任务量大面广， “十一五”规划期间，根据资金安排的可能，中央重点支持示范性项目，所以各地要根据本地区发展规划，选择有限的项目纳入建设方案；流浪未成年人救助设施，由于目前基础比较薄弱，多数地市都不具备符合标准的独立设施，所以新建、改扩建提出了明确的任务量，建设方案应根据实际需要提出，县级项目要选择处于交通枢纽作用和本身救助任务大的县级市重点安排；儿童福利机构，已经具备了一定的基础，要按照每个地市都要有一个机构，可独立设置也可在福利机构内专门设置的要求，以及需求情况，在现有基础上，确定新建还是改扩建，县级项目可选择在县、市、区，但要符合人口数量大（上百人左右）、孤残儿童数量大的特点。第二，第二，规规划的原划的原则则是否得到落是否得到落实实。 。一要一要坚坚持持实实事求是、事求是、规规模适度。模适度。无论是社区服务设施，还是流浪未成年人救助保护设施、儿童福利机构建设，都必须在指导意见规定的建设规模范围内，根据提供服务或救助、养护的实际需要确定建设规模，坚决反对相互攀比，贪大求全。 指导意见规定的建设规模和标准是从全国平均水平出发的基本标准，是充分考虑需要与可能，经过专家反复论证形成的。发达地区有需要和财力可以高于这个标准，但是要求中央补助投资的建设规模不能超出指导意见规定的标准。要严格按照“填平补齐”的原则确定项目，首先消灭空白点，对原有设施经过鉴定符合安全质量标准可以使用的都要充分利用，在确定建设规模时应考虑在内。二是要二是要坚坚持整合持整合资资源、源、统统筹筹规规划。划。三个规划的项目都是在城市范围内实施，公共资源相对比较多，应尽可能考虑合理利用一些现有公共资源或民政内部的公共资源，特别是在城市建设用地十分紧张的情况下，要在资源整合方面多动脑筋。比如，社区中可能有现有的公共服务设施，能否利用进行整合和改造，在明晰产权的前提下，有条件的地方可以就“共驻共建”， “共建共管”和“共建共享”等建设方式进行探索。在遴选项目时，我们建议中央补助投资建设的街道服务中心和社区服务站项目宜集中安排在一个街道内，以利于发挥整体示范效益。对流浪未成年人救助保护设施和儿童福利机构建设，应坚持以改扩建为主、适当新建的方针，在合理划分功能区、保证救助和养护工作开展的前提下，把现有社会福利设施充分挖掘好、利用好。鼓励有条件的地区充分利用交通位置便利、建筑结构宜于改造，可以整合的公共服务设施进行改建。三要三要坚坚持分持分类类指指导导、完善功能。、完善功能。分类指导原则主要体现在两方面，一方面是根据不同的地区确定补助比例，重点向中、西部地区倾斜；根据不同项目确定建筑造价标准。比如对社区服务设施项目，原则上，中央补助西部地区每个街道服务中心的投资约为 100 万元左右、社区服务站 2330 万元左右；中部地区每个街道服务中心约为 90 万元左右、社区服务站 2025 万元左右。东部地区每个项目（含街道社区服务中心和社区服务站）合计补助约 100120 万元。对流浪未成年人和儿童福利机构项目，则根据核定面积，原则上按照西部不高于 80%，中部不高于 70%和东部不高于 30的标准安排中央补助。中央投资补助体现了地区之间的分类考虑，各地区内部不同项目建筑要求条件不同，在确定具体项目建设资金时同样不应“一刀切”地平均考虑。另一方面，分类指导体现在建设任务和设施功能确定上。各地根据经济社会发展水平确定建设目标和建设重点。东部及有条件的地区加快发展，在设施规模、建设标准、服务水平和体系完备方面可以先行一步，中西部欠发达地区要积极创造条件，形成与经济水平相适应的服务规模和能力。对社区项目，要区分不同规模（居民数量）、不同类型的社区（新、老）及不同类型的社区服务，指导建设相对应的服务设施和确定建设规模。对流浪未成年人救助保护设施项目，要根据流入地、流出地不同需要和在站停留的时间，有针对性地确定救助保护设施的规模和功能，流出地要加强宣传教育功能，对问题家庭进行早期干预，预防未成年人外出流浪，流入地要强化教育矫治功能，加强街头救助能力建设。 第三，配套第三，配套资资金是否落金是否落实实到位。到位。根据现在事权划分，三个方面设施建设的主要责任在地方政府。中央从基本建设投资和本级福利彩票公益金安排资金只能给予适当补助，十分有限，还是要充分发挥地方的主体责任，切实落实好配套资金。我们要求，各地在上报项目文件时，要同时提交当地人民政府或财政部门出具的配套资金承诺函，要确保项目资金闭合安排不留缺口，还要保证实施中确实落实到位。不仅如此，还要考虑保证项目持续运行的经费落实。要厉行节约，杜绝奢华浪费，不搞面子工程，精打细算，合理控制投资。在加大政府财政性资金投入的同时，也提倡广泛调动社会各方面力量，多方筹集资金。以上规划的几方面，既是对地方编制建设方案的要求，也是审核，实施项目要遵循的，还是今后审计、稽查的重要依据，所以要准确把握，落到实处。二、关于项目实施应注意的具体问题第一，建第一，建设设方案的方案的编编制上制上报报和做好前期工作。和做好前期工作。按照兰州会的要求，4 月下旬各地应编制完成建设方案送我委和民政部。目前中西部地区各省份已经全部报送。多数地方是按时上报的，比如新疆、西藏、甘肃、青海、云南和新疆建设兵团报得比较早。有四个省和一个单列市 6 月 20号以后才报，时间超过了 2 个月。东部有的省可能不要中央补助到现在还没有报，希望考虑到这是全国一盘棋的统一项目，把有关情况能反映上来。下一步我们将与民政部有关司一起，按既定的工作程序，抓紧对各省的方案进行研究，与各地商议确认后，作为年度项目安排的依据。 各地要进一步摸清底数，做好项目的前期准备工作。这三个规划都是以地市级项目为主，相对数量不那么多，我们曾经要求，力争做到每个项目都走一走、看一看，掌握第一手资料，做到心中有数。如果项目申报前没看，建议在可能的情况下还是要把情况掌握清楚。特别是民政部门的同志对项目应掌握更多的情况，如对项目遴选和申报所必需的规划选址意见、土地预审意见，原有房屋产权证明、环境影响评价报告、危房证明，政府承诺等关键性文件的取得，应建立明确的工作时间表，确保落实好项目建设的各项条件。特别是落实土地问题。我们要求对所有改扩建一类的项目，存留一些基础材料，包括实景照片等。要加快项目的前期工作。前期工作做好了有利于我们争取年度资金规模，也有利于我们加快资金下达的进度，更有利于项目建设的顺利进展和建成使用。目前遇到一个突出的问题，就是建材涨价带来的造价提高，大大超出了我们原来考虑的预算，给我们项目安排，工程建设带来严重的挑战。我们将进一步研究这个问题，但是总体追加投资是比较困难的。解决问题比较现实的办法，一是地方增加配套资金，第二就是调减规模，单个项目面积或项目建设数量，怎样解决根据具体情况确定，但凡超过已经批准的可研报告允许变动范围的，要履行相应的报批手续，同时绝不能降低质量标准。第二，第二，规规范范项项目目实实施，加施，加强监强监督管理。督管理。1、要严格履行从立项、可研到初步设计直至开工、验收等一系列基本建设程序。关于建设前期工作程序。近年来，随着投资体制改革的深化，针对部分地方在项目建设中存在的问题，国家进一步强调和加强对基本建设的管理。2004 年， 国务院关于投资体制改革的决定中明确“对对于政府投于政府投资项资项目，采用直接投目，采用直接投资资和和资资本金注入方式的，从投本金注入方式的，从投资资决策角度只决策角度只审审批批项项目建目建议书议书和可和可行性研究行性研究报报告告”，完成可行性研究报告的审批，是我们安排中央预算内投资的先决条件。 决定还强调了“同同时应严时应严格政府格政府投投资项资项目的初步目的初步设计设计、概算、概算审审批工作批工作”。2007 年，国务院办公厅再一次印发了关于加强和规范新开工项目管理的通知（国办发200764 号），其中也强调了政府投资项目必须履行的基本程序，那就是“实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。 ”此外，建设部、国家发展改革委、财政部、监察部和审计署联合发布的关于加强大型公共建筑工程建设管理的若干意见中，也明确强调“项目投资决策前，建设单位应当委托专业咨询机构编制内容全面的可行性研究报告；应当组织专家合理确定工程投资和其他重要技术、经济指标，精心做好工程建设的前期工作。 ”并将此作为监察和审计部门核查的重要依据。那么，什么是“内容全面的可行性研究报告”？一般说来，首先要清楚阐述项目建设的必要性，明确项目建设的业主单位、建设地点和具体内容、提出初步可行的设计方案，科学估算建设规模和投资、明确资金来源，并充分考虑环保、节能、抗震、消防等方面的因素。这些内容，原则上都需要通过发展改革部门以可行性研究报告批复的形式加以明确批复后可研报告是实施项目的重要依据，但在开工前，还需编制初步设计报告及投资概算，并向发展改革部门履行报批手续。初步设计报告及投资概算同样是基本建设的必需程序，是深化设计和控制工程造价的关键环节。对此， 关于加强大型公共建筑工程建设管理的若干意见中也明确强调“有关主管部门要规范和加强对政府投资的大型公共建筑工程可行性研究投资估算、初步设计概算和施工图预算的管理，严格执行经批准的可行性研究投资估算和初步设计概算，可行性研究报告批复的建设规模，原则上在初步设计等后续工作中不得突破。建设单位应积极推行限额设计，并在设计招标文件中予以明确。 ”这些都是对于基本建设前期一般程序的要求。我们这三个专项就是属于政府投资项目，但只是中小型项目，规划的编制下发已经完成了立项的任务，在基本建设的审批程序方面主要是要做好可行性研究报告和初步设计方案。对每个项目都要进行可行性研究，包括确定项目建设规模、投资估算，还包括项目选址、规划、勘查设计、环境影响评价、初步设计方案等等。所有列入年度实施计划的项目必须是可行性研究报告已经批复完成的。在民政部和国家发展改革委确定了年度补助项目和投资后，就要履行初步设计和概算的编制和审批工作，在这一阶段要求进行深入的工程设计。根据国务院关于投资体制改革的决定以及相关配套文件精神，从三个专项所涉及的项目规模来看，项目的审批权限都在地方发改委。具体在省、市哪一级，可以依据各省自行制定的管理规章来执行。我们始终要求地方发改委，在不违反程序的前提下，在实际工作中尽量简化，与民政部门一起做好前期工作。关于项目实施过程要求。必须按照项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制等基本建设管理制度，做好项目管理。每一项制度，国家都有一系列的法律法规加以严格规定。早在 1996 年，国家就颁布了关于实行建设项目法人责任制的暂行规定。1999 年颁布招标投标法，规定工程项目招投标要求，后来又颁布了一系列相应文件，对招标代理机构的资格认定（建设部令第 79 号，2000）、施工招标投标办法（国家发展计划委员会、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、民航总局第 30 号，2003）、货物招标投标办法评标委员会和评标办法等加以规定。对工程监理制和合同管理制，也分别有建设工程监理规范和合同法等法律规定。1999 年，国务院办公厅专门下发了关于加强基础设施工程质量管理的通知，对工程施工阶段的有关制度做了全面系统、明确的要求。关于建立项目法人责任制，文件明确“基础设施项目，除军事工程等特殊情况外，都要按政企分开的原则组成项目法人，实行建设项目法人责任制，由项目法人代表对工程质量负总责”。关于必须实行招标投标制，文件明确“基础设施项目的勘察设计、施工和主要设备、材料采购都要实行公开招标，确需采取邀请招标和议标形式的，要经过项目主管部门或主管地区政府批准。招标投标活动要严格按照国家有关规定进行，体现公开、公平、公正和择优、诚信的原则。对未按规定进行公开招标、未经批准擅自采取邀请招标和议标形式的，有关地方和部门不得批准开工。工程监理单位也应通过竞争择优确定”。此外，还对转包、分包做出严格规定。关于必须实行工程监理制，文件明确“基础设施项目的施工，必须由具备相应资质条件的监理单位进行监理”。“未经监理人员签字认可，建筑材料、构配件和设备不得在工程上使用或安装，不得进入下一道工序的施工，不得拨付工程进度款，不得进行竣工验收”。关于必须实行合同管理制，文件明确“建设工程的勘查设计、施工、设备材料采购和工程监理都要依法订立合同。各类合同都要有明确的质量要求，履行担保和违约条款、违约方要承担相应的法律责任”。除此，文件还提出监理和落实工程质量领导责任制和必须实行竣工验收制度等。为了保证项目投资的安全性，在基本建设管理过程中，还要求做到“专人专户专帐”封闭运行。所有这些都是强制性的要求。不管建设资金是预算内资金，还是福利彩票资金，在使用时都受上述规定的约束。为此，要认真学习了解有关基本建设规定和政府投资管理的法律法规、相关文件，保证项目全过程合法合规。2、要注意学习与做好基本建设关系密切的法律法规。比如物权法第二编第六章“业主的建筑物区分所有权”，第七十三条明确规定“建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”，第七十六条明确规定，改建、重建建筑物及其附属设施，有关共有和共同管理权利的重大事项要由业主共同决定。因此我们在社区中新建或改扩建服务设施，必须遵守法律相应的规定。有的地方就出现与社区居民产生矛盾的情况，结果不得不调整建设地点，造成资金的浪费和工期的延长，在老社区中这个问题显得比较突出，需要我们把工作做细。另外对征收征用、拆迁补偿等， 物权法都作出相关规定，我们说无偿提供土地，不是不进行拆迁补偿，而是指同级政府要解决涉及拆迁的问题，无偿提供给项目单位。还有比如招投标法、土地管理、城市规划等等相关的法律法规等，都是有直接关系的。我们必须学好法，严格依照法律权限，依照法定程序开展工作。3、在工程建设过程中，加强监管、责任到人，狠抓规划落实。一是签订责任书，把项目建设各环节的责任落实到人，实行基本建设责任终身制，现在很多项目都是这样做的。实施项目的地区要在地方党委、政府统一领导下，发改委和民政部门及时协调和解决建设中出现的各种问题。二是各级发展改革和民政部门要按照有关规定，层层落实监管责任，确保专款专用，防止出现挪用、挤占和截留现象。三是要在项目开工之前，认真论证建设方案，督导项目单位按程序开展工作；在项目实施阶段，两部门要共同监督项目有关方面严格执行土建施工、设备采购、现场监理、质量验收等方面的管理规定，保证建设质量和建设进度，不仅不能出现豆腐渣工程，而且要延长建筑使用年限，对于有特殊建筑标准要求的地区要实事求是进行投资测算和建设。这次地震灾害对我们进行工程建设还是提出了很多值得思考和警示的方面，要高度重视。在项目竣工后，要及时组织验收和后评估，积累经验，不断改进项目建设和管理。为了保证项目实施管理高效率、科学规范，我们提倡实行代建制，就是将项目建设人与项目使用人分离，由项目出资人委托有资质、专业化的项目管理单位作为代建人，按照合同约定，对项目招投标和勘察设计、施工、监理等全过程进行组织管理，项目竣工后交付使用人。在这方面已经有相应的制度要求，一些地方也已经明确公共财政项目必须实行代建制。代建制符合国家投资体制改革方向，也是国际上通行的做法，可以结合本地的情况，积极做出探索尝试。对加强项目管理大家一定要高度重视，建立起严格的意识。当前，国家基本建设管理越来越严，要求越来越高。特别是涉及群众利益的项目，国债或中央预算内投资也好，福彩也好，都是稽查和审计的重点。根据其他社会事业项目稽查审计的经验，比较容易出问题的一般都集中在：项目安排是否合理，是否重复安排，是否随意变更建设内容，是否超规模建设，配套资金是否到位，招投标是否符合程序，财务制度是否完善等等。基建程序是国家基本建设的管理制度，就像财务制度一样必须严格履行。基本建设是百年大计，责任重于泰山，一定要按制度办事，加强管理，任何环节疏忽大意都可能铸成大错，甚至造成难以挽回的损失，要切实对国家负责，对项目负责，同时也对自己负责。第三，第三，协调协调配合，确保配合，确保专项专项建建设顺设顺利利实实施。施。发展改革和民政两个部门，要在发挥好各自职责作用的同时，紧密配合，相互支持，体现在遴选项目、建设方案编制，组织实施工程建设等各个环节上，这是重要的前提，只有这样才能最终交出一份圆满的答卷。这一年来，总体上各个地方配合工作做得比较好，项目实施过程比较顺利。但有个别地方有时候不够协调，原因是责任划分不够清楚。两个部门对项目建设的全过程都负有责任，但是按照部门职能，也要分清责任，各负其责。发展改革部门要在项目立项、编制建设方案、可研报告和初步设计及投资概算批复等方面负起审核责任，从布局规划和基本建设程序的角度，重点把好项目审核关。民政部门是业主单位，是设施的具体建设、管理和使用部门。从项目立项开始，各个环节，特别是功能设计等方面，都要做好预审，把好第一道关口。特别是要加强项目建设的监督管理。加强跟踪了解，及时掌握项目进展情况。要把安全生产、工程质量管理放在首要位置。第四，第四，积积极推极推进进制度完善，制度完善，实现实现好好专项规专项规划建划建设设的目的目标标专项建设的目标，不是仅仅建成一个设施，而是要为广大群众，弱势群体提供更好的服务，由此要把着眼点放在提高服务能力和水平上。在三个规划中，我们都强调要研究推进体制机制改革，要加强管理和队伍建设，完善相关政策，保证建成的项目可持续运行。因此希望各地，特别是民政部门的同志，在项目建设的同时，还要在如何更好地发挥使用效益上下功夫，在形成良性循环的体制机制上下功夫。