《会计师事务所审批和监督暂行办法》修订说明.doc

1附件 2：关于就会计师事务所审批和监督暂行办法（修订征求意见稿征求意见的说明为贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，进一步转变政府职能，切实加强事中事后监管，促进注册会计师行业健康规范可持续发展，更好地发挥注册会计师行业在社会主义市场经济中的重要作用，财政部拟对会计师事务所审批和监督暂行办法 （财政部令第 24 号）以下简称 24 号令）进行修订。现将有关情况说明如下：1、修订背景会计师事务所审批和监督暂行办法2005 年 3 月 1 日施行以来，对于规范会计师事务所管理，监督会计师事务所及其注册会计师依法执业，促进注册会计师行业发展发挥了重要作用。截至 2014 年 12 月，我国已有会计师事务所 8308 家（含分所 975 家） ，注册会计师 10 万余人，从业人员超过 30 万人，行业总收入突破 600 亿元，行业诚信度和公信力不断提升，已经成为服务国家建设的一支重要力量。同时应当看到，随着我国市场经济改革的不断深入和注册会计师行业的发展壮大，也出现了一些制约行业发展的新情况、新问题，特别是党的十八届三中全会后国务院加快推进行政审2批和商事制度等一系列改革，对会计师事务所审批和监管提出了新的要求。自 2013 年下半年始，财政部会计司即联合相关单位启动了 24 号令修订的研究工作，先后赴江苏、浙江、上海、广东、湖南、重庆等地开展实地调研，并充分利用举办专题会议和业务培训等机会征求相关方面意见。在此基础上，形成修订征求意见稿。二、总体思路 本次 24 号令的修订按照以下五个方面的总体思路展开：一是一是体现减政放权、利民便民的精神。如：取消会计师事务所跨省迁移审批，优化分所审批程序，简化申请材料等。二是二是体现依法行政、科学管理的精神。如：对注册会计师法明确的有限责任事务所，尽管在实践中暴露出一些问题，但在现行法律框架下，仍允许其合法规范经营，同时依照法律授权对其业务范围作出适当、适度限制；对事务所的设立条件，尽管多年来提高市场准入门槛的呼声较高，但在现阶段法律框架下，仍采取维持现状做法，同时加大事中事后监管力度。三是三是体现加强事中事后监管的精神。如：明确事务所负责人，强化一体化管理要求，利用信息系统加强实时监控等。四是四是体现深化改革、促进发展的精神。如：降低合伙人/股东市场准入门槛，增加特殊普通合伙组织形式等。五是五是体现面向国际、扩大开放的精神。如：允许取得中国注册会计师执业资格的境外人员担任事务所合伙人等。3三、对几个重要问题的说明（一）关于特殊普通合伙会计师事务所的设立条件（一）关于特殊普通合伙会计师事务所的设立条件24 号令只规定了普通合伙和有限责任两种组织形式。为贯彻落实合伙企业法新增特殊普通合伙企业的新要求和国办发200956 号文件“要积极探索适应大型会计师事务所发展需要的组织形式，大力推进特殊普通合伙制”精神，2010 年 7月，财政部、工商总局发布了关于推动大中型会计师事务所采用特殊普通合伙组织形式的暂行规定 （财会201012 号） ，对转制条件、审批程序等做了具体规定。截至 2013 年年底，全国 40 家证券资格会计师事务所全部从有限责任转制为特殊普通合伙组织形式（其中 1 家由普通合伙转制为特殊普通合伙） ，取得了较好成效。在总结前期转制经验的基础上，结合业内进一步扩大特殊普通合伙制覆盖范围的呼声，本次修订拟新增特殊普通合伙组织形式，并将设立条件规定为 10 名合伙人和 35 名注册会计师，略低于之前的转制条件（原为 25 名合伙人、50 名注册会计师） 。据测算，全国前 200 家左右的事务所基本符合新的设立条件。同时，考虑到会计师事务所多元化发展趋势，本次修订拟延续财会201012 号文中允许非注册会计师担任特殊普通合伙制事务所合伙人这一试行做法。关于认可的资格、人数比例等将根据行业发展需要另行制定具体办法。 （二）关于会计师事务所合伙人或股东的资格条件（二）关于会计师事务所合伙人或股东的资格条件424 号令对成为合伙人/股东的执业年限的规定是有取得注册会计师证书后最近连续 5 年在会计师事务所从事审计业务的经历，其中在境内会计师事务所的经历不少于 3 年。近年来，业内普遍反映“最近连续 5 年”这一条件偏严，不利于会计师事务所吸引、留住优秀人才。为激发市场活力，增强注册会计师行业的吸引力和发展潜力，本次修订拟将“最近连续 5 年”扩展为“取得注册会计师执业资格后最近连续 5 年，或取得注册会计师执业资格前后累计 10 年在会计师事务所从事审计业务的经历” 。考虑到合伙人/股东离开事务所时间过久不利于知识更新和技能提升，为保证事务所执业质量，继续沿用“最近连续在境内会计师事务所的经历不少于 3 年”这一要求。（三）关于会计师事务所及其分所实施后置审批后的监管（三）关于会计师事务所及其分所实施后置审批后的监管衔接衔接2014 年 2 月，国务院发布关于印发注册资本登记制度改革方案的通知 （国发20147 号） ，推进工商登记注册制度便利化，同时明确提出公司实收资本不再作为工商登记事项，公司登记时，无需提交验资报告。2014 年 10 月 23 日，国务院作出关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定 （国发201450 号） ，将会计师事务所及其分支机构设立审批由工商登记前置审批调整为后置审批。为落实上述文件要求，我部2014 年先后印发关于调整完善注册会计师行业有关行政管理事项的通知 （财会201428 号）和关于做好会计师事务5所工商登记后置审批改革政策衔接工作的通知 （财会201430 号） ，就会计师事务所及其分支机构审批问题做了衔接规定。为保证相关规定的制度化、系统化，根据国务院推进行政审批制度改革和工商登记制度改革的指导原则和精神，结合前期衔接规定执行情况，在本次修订中对相关条款进行了修改。如：取消申请材料中的验资证明；在审批中加强同工商部门的信息互通，对于办理工商登记后未按期申请执业证书的，以及不予批准发放执业证书、收回撤回撤销执业证书的，财政部门要将相关信息通知工商部门，由工商部门依法注销营业执照或要求更名。（四）关于有限责任会计师事务所的业务范围（四）关于有限责任会计师事务所的业务范围有限责任事务所股东对事务所债务承担有限责任，这在制度设计上导致有限责任事务所及其股东可能放松质量控制、加剧审计风险，这与保护投资者和社会公众利益的要求不完全适应，同时对承担无限连带责任的合伙制事务所也形成不公平竞争。作为以人力资本为最重要资产的专业服务机构，会计师事务所主要采用合伙组织形式是国际惯例。本着既尊重现实，又注重引导的原则，拟允许有限责任事务所继续合法经营，同时，根据注册会计师法第二十四条的授权，有必要对有限责任会计师事务所的业务范围进行适当、适度限制。本次修订拟对有限责任事务所的业务范围作出限定，即不6允许从事上市公司、债券公开交易公司、证券经营机构和金融企业的年度财务报告审计服务。主要是考虑这些类型的市场主体更多涉及公众利益或社会公共利益，特别是在实施股票发行注册制改革之后，一旦发生审计失败，其后果影响往往较为严重，而承担有限责任的事务所显然难担此任、难尽其责。考虑到修订案通过后，部分有限责任事务所可能转制为特殊普通合伙组织形式或合伙组织形式，财政部将另行制定转制办法，促进转制工作平稳有序进行。（五）关于境外人员担任合伙制事务所的合伙人问题（五）关于境外人员担任合伙制事务所的合伙人问题根据中国内地现行政策，境外人员担任合伙人主要有两种情形：一是在转制后的“四大”会计师事务所任合伙人；二是作为 CEPA 先行先试政策允许港澳专业人士在深圳前海（现扩大至广东全省） 、福建平潭、上海、天津自贸区以及广西东兴试验区等会计师事务所任合伙人。为落实党的十八届三中全会提出的“放开会计审计等服务业领域外资准入限制” 、十八届四中全会提出的“促进构建开放型经济新体制”等要求，本次修订拟全面允许具有中国注册会计师执业资格的境外人员担任中国合伙制事务所合伙人。境外人员担任合伙人由 24 号令统一规范，按照“国民待遇+负面清单”的模式管理，不再另行制定相关办法。此外，对一些文字做了必要修改。7以上是本次修订 24 号令的初步考虑。欢迎广大业内人士和有关方面积极提出意见和建议。我们将采取调研、座谈等多种方式继续广泛听取意见，进一步把修订做细做实做好，为我国注册会计师行业健康、规范、可持续发展提供坚实有力的法制保障。