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智慧城市治理 -正文内容开始- - -PAGE 1 - 智慧城市治理 2021 年 7 月，世界经济论坛联合德勤公司联合发布智慧城市治理：合乎伦理和负责任的智慧城市发展的政策基准报告。该报告基于 G20 全球智慧城市联盟对全球 36 个“先锋城市”开展的评估结果， 深入分析了联盟提出的智慧城市治理的五项示范政策，即ICT 技术的无障碍化、隐私影响评估、网络安全责任、数字基础设施和开放数据，并给出了智慧城市治理的相关对策建议。报告最后呼吁城市领导人、政策制定者、公民社会团体和技术供应商等利益相关者采取行动。赛迪智库信息化与软件产业研究所对报告进行了编译，期望对我国有关部门有所帮助。 智慧城市 政策基准 2022 年底以来，新冠肺炎疫情对全球经济造成了重创，各地城市均面临公共卫生、公共基础设施和经济发展方面的挑战。智慧城市技术可以提高城市应对当前和未来冲击的响应能力和复 原能力，同时还可以提高生产效率和生活质量。 未来，对弹性和效率的需求可能会引发对新技术领域的更多投资。目前城市领导者开始通过聊天机器人和面部识别等技术来提高效率并提供新服务，我们要在这方面制定合乎道德和负责任的治理政策，确保城市能够快速部署新解决方案，同时减少隐私、网络安全或可持续性方面的风险。 一、智慧城市发展的五项政策基准 2022 年，G20 全球智慧城市联盟成立，旨在帮助城市确定和应用针对智慧城市技术的基本政策。该联盟推出的智慧城市政策路线图围绕五项核心原则，如图 1 所示。这些原则体现了所有智慧城市应满足的基本要求，政策制定者和技术供应商可以将其作为健全技术治理的基准。同时，联盟针对这些核心原则，分别制定了相应的示范政策，如图 2 所示。 图 1：智慧城市政策路线图的五项核心原则 来源：世界经济论坛 图 2：智慧城市政策路线图的五项示范政策 来源：世界经济论坛 为了对示范政策进行评估，联盟基于 G20 及其他国家的多样化原则选择了来自六大洲 22 个国家的 36 个先锋城市（图 3）， 其人口从不到 70,000 到超过 1500 万不等。评估数据来自对 G20 全球智慧城市联盟政策专家和 36 个先锋城市市政府官员的详细 调查和访谈。 图 3：36 个先锋城市 来源：世界经济论坛 二、智慧城市治理评估的整体情况 通过对来自先锋城市的五项政策的意见和数据进行盘点，可 以看到很多城市缺乏基本政策来进行技术部署，要解决这个问题需要获得更多支持以及强有力的领导力。具体表现在： 一是大多数城市没有采纳和实施他们需要的基本政策。在 36 个先锋城市中，只有一个城市对所有五项政策都制定了相关的 书面指导方针，只有两个城市成功实施了所有五项政策（图 3）。图 3：先锋城市分布-按制定和实施政策的数量 来源：德勤对先锋城市政策评估数据的分析，2021 年 3 月注：不包括均未参与五个政策领域评估的城市。 二是在所评估的五项政策中，有四项政策差距尤其明显。图 4 显示每个政策领域内都有一小部分城市采取了相应政策。这一趋势表明虽然可以从这些城市获得共享学习的机会，但要使这些 政策主流化，还有大量工作要做。在所有领域，除开放数据外， 大多数城市目前都没有制定或颁布相关政策。这表明城市缺乏保 护公民隐私、包容性、网络安全以及运营和财务可持续性所需的关键政策。 图 4：制定和实施政策的先锋城市数量 来源：德勤 三是缺乏能力、领导力、利益相关者协调力是造成政策差距的原因。例如，有城市反馈“隐私部门人手不足的情况已经一年多了”、“最大的问题是地方行政部门和基础设施机构的预算和投资政策有所不同，虽然有协调中心，但两者之间缺乏充分沟通协作”、“我们全市的 IT 网络安全部门需要更多的员工、更充足的资金和领导层的关注。” 四是有些城市在实践中实施示范政策，但未以书面形式记录政策，或者相关政策可能分布在多个书面政策和协议中。各城市不同的治理环境会导致政策制定方式的差异，一些城市官员对政策在实践中的实施感到满意，并没有制定独立的书面政策。然而， 城市需要根据一个综合性的框架来检查他们的进展。否则，存在 的漏洞可能会被忽视，而且这种风险在网络安全方面尤为严重。 五是智慧城市建设依赖于国家政策，但未转化为行动方案， 可能导致地方执行中的差距。在此项评估的很多领域，地方当局需要服从更高级别的权力机构，当国家政策落后于有效方法、或 者当国家政策尚没有转化为城市可实施的协议时，就可能会导致实施执行中的差距。在隐私保护方面这个问题尤为严重，26 个参与的先锋城市中有 22 个承认保护公民隐私的法律义务，但 26 个城市中只有 6 个城市对所有新技术部署都进行了隐私影响评估。 六是先锋城市将 G20 全球智慧城市联盟及其政策路线图设 为行动路线，但正在寻求更多支持。评估政策路线图的市政府官 员证明了路线图在战略层面和制定具体政策方面的有效性。33 个城市中约有 31 个城市同意在发展过程中推进至少一项政策路线图中的示范政策。同时，城市政府官员还要求获得更多支持，主要是提供技术援助，但也期望获得政治支持保障。 三、先锋城市分项示范政策评估情况 （一）公共采购中的信息和通信技术（ICT）无障碍性 无障碍性是指具有最广泛特征和能力的人群可以无障碍获取 产品、系统、服务和设施。信息和通信技术 (ICT) 应该对所有人开放，包括身体/精神残疾者、老年人和当地语言能力有限的移民。 大约 29 个先锋城市提供了有关其 ICT 无障碍获取政策的 详细信息。图 5 显示了这些先锋城市采用 ICT 问责制政策的程度。主要发现如下：一是公共服务的无障碍性要求采用 ICT 无 障碍标准。仅有不到 20的先锋城市会在采购中经常使用 ICT 无 障碍标准（5/29 个城市）。二是采购需要获得供应商对一致性进行验证的支持。目前很少有先锋城市对一致性标准进行验证 （6/29 个城市）。三是市政府官员需要接受培训以将无障碍性嵌入到 ICT 采购中。目前大多数先锋城市并没有对城市官员进行培训（9/29 个城市）。 图 5：ICT 无障碍性政策在公共采购中的采用和实施 来源：德勤对先锋城市政策评估数据的分析，2021 年 3 月 总体来看，尽管无障碍性标准在先锋城市中的制定状况不错， 但似乎很少有城市会在采购 ICT 时使用这些标准。因此，很大一部分人口将被排除在外。制定书面政策可能会促进行动的实施。因此，建议城市将ICT 无障碍性示范政策纳入采购政策中，并让ICT 采购部门参与制定 ICT 无障碍性采购政策。 （二）隐私影响评估 隐私影响评估政策使城市能够建立统一的方法来识别、评估和解决隐私风险。处理个人数据时应遵循一定的流程并充分考虑 到相关风险。隐私影响评估的示范政策能帮助城市作出合乎道德 - -PAGE 10 - 的决策并将隐私风险降至最低。 大约 26 个先锋城市提供了关于其隐私影响评估 (PIA)政策的详细信息。图 6 显示了这些先锋城市采用隐私影响评估政策的程度。主要发现如下：一是绝大多数城市没有任何政策或做法来进行隐私影响评估以减轻隐私风险。不到四分之一的先锋城市会定期进行隐私影响评估（6/26 个城市）。二是考虑到世界各地在隐私和数据保护的文化和法律方法上存在很大差异，城市需要确定特定的有关隐私的组织价值观，用于评估智慧城市技术和服务。超过一半的先锋城市明确定义了有关隐私的组织价值观 （16/26 个城市）。三是通常需要高层官员的强有力领导，确保可以跨越职能边界进行隐私影响评估，并减轻已识别的风险。该类高级官员可以由首席隐私官或数据保护官担任，负责确保执行隐私影响评估并在适当的情况下解决隐私风险。大约一半的先锋城市指定了承担该职责的高层官员（12/26 个城市）。四是处理个人数据的任何人都应接受有关隐私要求的适当培训。大约三分之二的先锋城市为相关员工提供了隐私培训和隐私意识项目 （17/26 个城市）。在许多国家/地区，城市在隐私和数据保护方面有特定的法律要求，包括进行隐私影响评估，例如欧盟的通用数据保护条例 (GDPR)。五是隐私影响评估有助于确保隐私和数据保护法律的有效推行。大多数先锋城市都有有关隐私和数据保 护的法律合规要求（22/26 个城市）。然而，在隐私和数据保护方面有法律要求的城市数量，多于拥有正式隐私影响评估政策或 其他保障措施的城市数量。六是公众对隐私保护方式的信任是成 功的关键要求。在隐私影响评估过程中，让外部利益相关者或团体（例如咨询委员会或工作组）参与进来，为该过程提供意见， 可以帮助建立起信任。大约一半的城市使用这样的外部机构来评估隐私影响（作为机构唯一关注点或作为机构更广泛职权范围的一部分）（12/26 个城市）。 图 6：隐私评估政策的采用和实施 来源：德勤对先锋城市政策评估数据的分析，2021 年 3 月 总体来看，城市都认识到了隐私和数据保护的重要性，但绝 大多数城市没有任何政策或做法来进行隐私影响评估以减轻隐 私风险。城市应考虑采取以下步骤来解决这个问题：一是针对在隐私和数据保护方面有法律要求的城市，通过隐私影响评估开始 对新技术采购的隐私影响进行检查。二是针对目前没有隐私影响评估政策的城市，需明确相应的负责部门。三是针对智慧城市的隐私和数据保护政策，规划社区参与形式并提升透明度，以建立 信任并解决公众担忧。 （三）网络安全责任 随着智慧城市数字基础设施建设的推进，网络安全风险的暴露程度不断增加，网络安全成为城市发展的重中之重。为网络安全指定负责人和问责制是保护城市及其公共服务免受网络威胁 的重要一步。根据示范政策，城市应指定一名高级官员或一组关键高级人员对网络安全和任何安全漏洞承担最终责任。此人或此部门应评估、指导和监控有效的智能服务信息安全措施的设计和部署，并在网络事件发生时做出响应并迅速恢复功能。此人或此部门还应该得到执行城市领导层的全面支持。 大约 28 个先锋城市提供了网络问责政策的详细信息。图 7 显示了这些先锋城市采用网络安全问责政策的程度。主要发现如下：一是高级领导问责制是示范政策的关键要求。高级官员应负责网络安全，高级管理层应定期审查网络安全计划。大约三分之 一的先锋城市满足了高级官员问责制的基本要求（10/28 个城市）。二是制定定期审查的治理框架。在大约一半先锋城市中，高级管理层会对网络安全治理框架或计划进行定期审查（15/28 个城市）。 三是高级负责人员需要掌握城市信息和通信技术 (ICT)基础设施和资产的最新清单，包括设备、用户、网络、数据和应用程序， 以及运营技术和信息技术资产，以了解潜在的网络安全风险。超 过一半的先锋城市（大部分在欧洲），掌握其当前最新清单（18/28 个城市）。欧洲的大多数先锋城市都表示，他们的数据清单是最新的。这可能主要是由于欧盟实施了通用数据保护条例 (GDPR) 的规定。四是负责最新清单的官员需要了解新技术的部署，并将 其添加到清单中。这是新的 ICT 部署时应该遵守的最低标准。在大约三分之一的先锋城市中，IT职能部门并不了解新技术的部 署（10/28 个城市）。这意味着在三分之一的城市中，IT 职能部门可能无法了解这些新的技术资产。 图 7：网络安全问责政策的采用和实施 来源：德勤对先锋城市政策评估数据的分析，2021 年 3 月 总体来看，与评估的其他示范政策相比，先锋城市在网络安全责任方面取得了相对良好的进展。建议城市，尤其是尚未应用示范政策的城市，采取以下改进措施：一是建立相关机制，让高层领导人能够了解其智慧城市部署和其他系统中的网络安全问 题，并对其负责。二是开发技术产品，以更好的了解城市所有部门面临的网络安全风险。 （四）数字基础设施“只挖掘一次” 数字基础设施（包括有线连接和无线连接），是智慧城市的物理基础。然而，部署这种基础设施可能既复杂又昂贵。最大的 一项成本通常来自铺设光纤和安装设备所需的土建工程。根据美 国联邦公路管理局 (FHWA) 的说法，“部署宽带成本的 90% 来自需要大量开挖道路的工作。”这些工程还会对公民、企业和城市造成严重干扰。 “只挖掘一次”政策旨在通过推动城市、连接供应商、公用事业公司和其他城市利益相关者之间的战略合作，简化和加速数字基础设施的推出。具体来说：针对从一开始就设置连接的新的建筑和开发项目，“只挖掘一次”政策通过确保在施工阶段安装管道（和连接设备）以避免进一步的工程需要；针对未来需要连接的现有建筑和其他资产，“只挖掘一次”政策通过协调公用事业公司、连接供应商和其他利益相关者在公路、街道和其他方面的工程，减少多次挖掘的需要，并确保管道的安装；针对多用途连接的提供，“只挖掘一次”政策确保推动下一代连接技术（包括 5G、物联网（IoT）和新的 Wi-Fi 技术）的关键管道的安装、供应和可持续性。 “只挖掘一次”政策减少了对公民带来的不便和干扰，加快了连接供应商推出服务的速度，并减轻了城市和地方当局的行政 负担。它强调了城市的核心作用，确保连接的提供，并确保在可以实现的潜力下没有人被遗忘或被排除（包括解决更广泛的数字鸿沟方面）。 大约 30 个先锋城市提供了有关其“只挖掘一次”政策的详 细信息。图 8 显示了这些先锋城市采用“只挖掘一次”政策的程度。主要发现如下：一是“只挖掘一次”理念被城市广泛认可。不到一半的先锋城市制定了书面形式的“只挖掘一次”政策（12/30 个城市），但超过一半的城市在实践中实施了“只挖掘一次”要求（16/30 个城市）。二是通报清单能够确保将施工、街道建设 和其他活动计划通知到当局，促进合作的同时最大程度减少对居 民的干扰。有一半的先锋城市拥有这样一份活动通报清单（15/30 个城市）。这意味着另外一半城市可能无法有效协调工作。三是“只挖掘一次”的示范政策强调城市需要确立治理流程来协调和 实现连通性推广。经地方政府同意的治理框架，可以是一个指导小组，也可以是更正式的安排。只有三分之一的先锋城市确立了能够推动连通性推广的治理流程（8/30 个城市）。四是复杂的政 治结构会为治理和协调带来挑战。许多接受多级政府治理的先锋 城市，例如国家政府和市政府，都在努力实现多个利益相关者之间的协调。例如，在伊斯坦布尔，城市基础设施的不同方面由不 同的政府当局负责管理而连通性政策（和立法）通常是在国家层面决定的。五是城市应在基于地理信息系统(GIS)的平台 中准确记录所有连通性资产，并记录管道的使用情况。同样，必 须鼓励私营部门与市政府共享数据，以记录所有相关的连通性资产。近三分之一的先锋城市正通过 GIS记录跟踪连通性资产 （11/30 个城市）。六是“只挖掘一次”政策还需要城市制定书 面政策。只有一半的先锋城市熟悉“只挖掘一次”概念（14/30 个城市），而已经制定“只挖掘一次”政策的城市则更少（12/30个城市）。这可能是由于连通性政策在城市管理中所处位置的不确定性、快速发展区域（由私营部门驱动）带来的挑战、或者与被动启用基础设施（管道、凹坑等）相关的一系列复杂的技术问 题。七是“只挖掘一次”政策配合融资合作模式可以帮助城市进 一步获得国家和其他资金。 图 8：数字基础设施政策的采用和实施 来源：德勤对先锋城市政策评估数据的分析，2021 年 3 月 总体来看，“只挖掘一次”是城市在发展过程中本能地就会 熟悉的概念。即便如此，许多城市在执行过程中仍旧困难重重。城市应考虑采取以下步骤来解决这个问题：一是制定活动通报清单，建设连通性资产的地理信息系统 (GIS)，减轻政策执行过程 中不同利益相关者间的信息不对称问题。二是明确治理流程，使关键利益相关者参与政策推行。三是为易于部署的被动支持基础设施（管道、凹坑等）制定“一次建设，为未来而建设”的规范。 四是鼓励与私营部门进行更多的接触和对话，并积极寻求合作。 （五）开放数据 对城市管理来说，开放数据可以带来一系列好处。包括为其大部分核心功能提供智慧城市技术和先进的城市服务；确保公务员、私营和志愿部门能够访问数据，以寻求技术和分析方面的创新机会；提高透明度并促进更多的政府问责；创建一个开放、通用和可靠的证据基础来支持政策制定、决策和民主；为城市服务技术建立开放的、可竞争的市场等。 开放数据政策适用于处于各个发展阶段的城市，以应对不断增加的数据量和快速发展的数据密集型技术带来的挑战和机遇， 该政策建立在治理、标准化、以及 内部和更广泛的生态系统组织的早期实践之上。 大约 33 个先锋城市提供了其开放数据政策的详细信息。图 9 显示了这些先锋城市采用开放数据政策的程度。主要发现如下： 一是开放数据政策在城市广泛推行。与其他政策领域相比，大多 数先锋城市已经实施了开放数据计划（25/33 个城市），并且大多数已经制定了书面政策（18/33 个城市）。二是数据管理组织 团队建设同步跟进。大多数先锋城市都有一个中央数据团队 （26/33 个城市）。在大多数情况下，中央数据团队负责整个组织的数据和开放数据管理。三是与开放数据平台相关的价值和成 本，通常取决于它们与城市及其合作伙伴的底层数据基础设施的 集成程度。当缺乏集成时，数据的发布成本会更高，并且更难与需要可靠、常规（或实时）数据的服务相关联。开放数据门户和 数据基础设施之间的直接集成在先锋城市中很少见（5/33 个城市）。四是由于对数据平台的信任度低且无法通过平台展示业务 或社会价值，通过开放数据平台进行的协作受到阻碍。需要说服 各机构加入城市数据平台并共享他们的数据，而这通常面临机构 对政府解决数据滥用和数据泄露问题能力的信任度低、在早期阶段说服机构了解开放数据平台的好处时面临挑战、缺乏数据共享和发布的共同治理安排、与隐私法和其他城市政策（例如数据安 全）的关系复杂不明等障碍。五是城市需要进行定期评估，以推 动数据平台在解锁数据、维护高质量数据和展示其价值方面的进展。城市应至少对其数据清单的优先部分（例如移动性）进行数据可用性、质量、互操作性和可发现性的定期评估。只有三分之 一的先锋城市对其开放数据实践进行了定期评估（11/33 城市）。 图 9：开放数据政策的采用和实施 来源：德勤对先锋城市政策评估数据的分析，2021 年 3 月 总体来看，先锋城市应用了开放数据政策的许多特征，从集中式数据团队到专用资金和开放数据门户等。根据调查，采用和实施开放数据政策有助于城市鼓励更广泛的利益相关者群体开 发创新技术解决方案和数据分析方案，加强公众对城市运营和其 他社区信息的理解和信任，并能够为个人和公司创造经济效益。然而，围绕开放数据的许多棘手问题仍然存在。建议城市采取以下措施：一是加强开放数据政策和数据基础设施的整合，实现跨领域的数据流动，这将有利于城市服务功能的发挥。二是制定灵 活但清晰的数据治理方式安排，明确数据保管人、数据处理者、数据主体和使用权等角色，同时鼓励数据发布。 四、相关建议 通过对 36 个先锋城市在智慧城市示范政策领域的洞察评估， 该报告确定了大多数城市在政策实施和政策方法之间的差距。城市利益相关者需采取行动解决治理差距，以确保负责任地使用第四次工业革命技术。本报告向城市生态系统中的主要参与者提出以下建议： 城市领导者方面，需要放眼长远，并在重大风险形成之前弥 补治理方面的差距。一方面应解决在智慧城市治理方面的重大差距，这些差距会对公民的隐私、安全、 ICT 无障碍性以及城市发展的可持续性和效率带来严重风险。另一方面可以开展对相关 政策的审查，以找出这些差距并加以解决。 政府官员方面，需关注智慧城市部署暴露出的治理差距，可 以使用 G20 全球智慧城市联盟提供的示范政策等基准来识别和解决这些差距。 国家和地方政策制定者方面，应与地方政府和智慧城市议程 合作，以确保在国家层面发布的指南和法规符合由联盟、技术标准组织和其他机构制定的全球最佳实践。同时，积极争取更高级 别政府的更多支持，以提供资源或直接实施所需的政策。 民间社会组织方面，在为地方政府提供多维援助方面可以发挥重要作用。很多先锋城市提到缺乏技术技能，而技术团体就可以提供技术支持（例如城市开放数据平台的开发）。与此同时， 民间社会组织还可以在治理状态的透明度和问责制方面提供帮 助（例如，监督隐私影响评估的实施）。 技术供应商和私营公司方面，应与政府当局合作，帮助其将治理水平提高到最有效的全球标准，同时避免导致监管不力和不公平竞争的风险。 第18页 共18页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页