毕马威-中国“监管沙盒”创新与实践报告.pdf

积微成著， 蓄势待发 中国“监管沙盒” 创新与实践报告 毕马威中国 加入投行及公司和地区群微信：siyu1314191 2020 毕马威华振会计师事务所(特殊普通合伙) 中国合伙制会计师事务所，是与英国私营担保有限公司毕马威国际有限公司(“毕马威国际”) 相关联的独立成员所全球性组织中的成员。版权 所有，不得转载。在中国印刷。 1 中国“监管沙盒”创新与实践启示录 目录 1 2 昨天“监管沙盒”应势而生 一、权衡风险与创新“监管沙盒”概念的提出 1.监管沙盒：技术发展与金融创新的产物 2.基本概念与应用方式 二、他山之石来自其他国家/地区的“监管沙盒”实践经验 1.英国应用情况与特征 2.美国应用情况与特征 3.澳大利亚应用情况与特征 4.新加坡应用情况与特征 5.中国香港应用情况与特征 6.各地应用情况与特征小结 今天国内“监管沙盒”因势利导 一、与时俱进，国内“监管沙盒”的诞生 1.积极探索，特色尝试 2.应规划而生，系列测试机制逐步落实 3.“中国特色”沙盒运作来自国内外情况的对比 二、入盒项目全解析沙盒实践在试点中的发展 1.项目入盒总体进展概况 2.入盒项目的多维度分析 领导致辞 6 6 6 8 8 9 9 10 11 11 5 5 14 14 15 17 19 19 24 1313 加入投行及公司和地区群微信：siyu1314191 2020 毕马威华振会计师事务所(特殊普通合伙) 中国合伙制会计师事务所，是与英国私营担保有限公司毕马威国际有限公司(“毕马威国际”) 相关联的独立成员所全球性组织中的成员。版权 所有，不得转载。在中国印刷。 2 中国“监管沙盒”创新与实践启示录 3明天顺势而为，共襄“监管沙盒”盛举 一、监管沙盒实践存在优化空间，需各方同力协契 二、有为而治、地方政府怎样奋力破局？ 1.来自公示试点项目城市的启示：金融基础、科 技实力与配套支持缺一不可 2.地方政府优化金融科技举措与采纳“监管沙盒” 的建议 三、路长修远，监管如何上下求索？ 1.打造“以示范驱动创新”与“以信息穿透控制 风险”的双轮监管 2.未来监管发展重点及方向展望 四、拾级而上，金融与科技企业如何居安思危？ 1.“多元化主体”+“多场景业务”布局显现 2.企业优化“监管沙盒”业务的举措与风险应对 五、依赖专业，携手专业服务机构共筑未来 1.以专业力量完善“监管沙盒”生态 2.专业服务机构何以成为必不可少的合作伙伴？ 结语 3131 32 34 34 35 37 37 37 39 39 40 42 42 42 加入投行及公司和地区群微信：siyu1314191 2020 毕马威华振会计师事务所(特殊普通合伙) 中国合伙制会计师事务所，是与英国私营担保有限公司毕马威国际有限公司(“毕马威国际”) 相关联的独立成员所全球性组织中的成员。版权 所有，不得转载。在中国印刷。 3 中国“监管沙盒”创新与实践启示录 领导致辞 吴国强 自2016年5月英国金融行为监管局（以下简称“英国FCA”）正式 启动“监管沙盒”机制以来，不少国家及地区纷纷将其引入自身金 融科技发展战略中，衍生出适合各自国情和发展阶段的本土化“监 管沙盒”机制，这些成功的案例极大地促进了国际范围内金融科技 产业的发展规模和技术进步。随着中国金融业在国际市场上的影响 力不断提高，积极引入与国际金融科技市场接轨的“监管沙盒”机 制，并进一步有效推进金融科技工作成为现阶段的主要问题之一。 本报告全面总结了“监管沙盒”在国际上的实践，为中国版“监管 沙盒”的演进与发展提供参考。在此基础上，我们对国内“监管沙 盒”入盒企业进行了全维度扫描分析，并首次从四个不同角度提出 了“监管沙盒”实践对于地方政府、监管机构、企业以及专业服务 机构的影响及启示。“他山之石，可以攻玉”，我们相信中国版 “监管沙盒”的启动不仅为国内金融科技发展带来了全新的驱动力， 也必将使中国在国际金融科技市场上发挥更加重要的作用。 毕马威中国 副主席 陈少东 国内“监管沙盒”已有的试点项目类型基本涵盖了金融科技的前沿 技术与最新应用，这充分印证了我们此前在2019中国领先金融 科技50强报告中的观点。综合现有的“监管沙盒”实践，我们认 为：数字化信贷和创新银行继续引领普惠金融的高层级发展，支付 科技项目蓄势待发，银行仍保持部分领域的领先优势但亟需科技化 转型，同时，底层技术将促使金融科技发展更进一步。接下来，进 一步加强与企业的沟通、大力发展监管科技、加强对关键信息的管 理和保护将成为监管机构开展“监管沙盒”工作的重中之重。我们 建议相关企业主动引领标准创新，在加强金融信息保护、防范把控 金融风险的同时，着力构建科技风险监测体系。 毕马威中国 金融服务业审计 主管合伙人 加入投行及公司和地区群微信：siyu1314191 2020 毕马威华振会计师事务所(特殊普通合伙) 中国合伙制会计师事务所，是与英国私营担保有限公司毕马威国际有限公司(“毕马威国际”) 相关联的独立成员所全球性组织中的成员。版权 所有，不得转载。在中国印刷。 4 中国“监管沙盒”创新与实践启示录 江立勤 对于地方政府来说，入选“监管沙盒”试点的城市（地区）除具备 相应的经济条件和科技创新水平外，配套政策及实施方案也极为到 位。但需要注意到，入选“监管沙盒”试点并非目的，而是城市金 融科技生态发展到一定阶段的必然成果。“打铁还需自身硬”，有 意进入“监管沙盒”试点的城市应首先着力于提升金融科技能力； 对于已经处于“监管沙盒”试点且位于金融科技第一梯队的城市来 说，可积极利用“监管沙盒”的运作经验，进一步参与金融科技前 沿创新与央行数字人民币试点等实践。 毕马威中国 北方区咨询服务 主管合伙人 史剑 如今，专业服务机构依靠一线市场经验、广泛的客户资源、深刻的 行业洞察与覆盖多领域的出色业务能力，在助力各方沟通、减少金 融信息不对称、推进资源优化配置、全维度把控金融风险方面做出 的贡献愈加明显。伴随金融科技的深化发展，专业服务机构也将在 “监管沙盒”的未来实践中发挥更加重要的角色。 毕马威一直以来高度重视金融科技的创新发展，并助力知名金融科 技企业的全球业务布局、与境内外金融机构资源对接及在全球各地 交易所的上市融资。未来，我们愿继续顺流而上，顺势而为，积极 与行业各方携手，共同谱写“监管沙盒”的华彩新篇章。 毕马威中国 银行业主管合伙人 加入投行及公司和地区群微信：siyu1314191 2020 毕马威华振会计师事务所(特殊普通合伙) 中国合伙制会计师事务所，是与英国私营担保有限公司毕马威国际有限公司(“毕马威国际”) 相关联的独立成员所全球性组织中的成员。版权 所有，不得转载。在中国印刷。 5 中国“监管沙盒”创新与实践启示录 1 昨天 应势而生 “监管沙盒” 加入投行及公司和地区群微信：siyu1314191 2020 毕马威华振会计师事务所(特殊普通合伙) 中国合伙制会计师事务所，是与英国私营担保有限公司毕马威国际有限公司(“毕马威国际”) 相关联的独立成员所全球性组织中的成员。版权 所有，不得转载。在中国印刷。 6 中国“监管沙盒”创新与实践启示录 权衡风险与创新 “监管沙盒”概念的提出 11 1 “监管沙盒”：技术发展与金融创新的产物 2016年3月，金融稳定理事会(FSB)首次发布了关于金融科技的专题报告，报告中将“金融科技” 定义为是一种技术带来的金融创新。通过技术与金融的结合创造出新的业务模式、应用、流程 或产品，从而对金融市场、金融机构或金融服务的提供方式产生重大影响。随着近几年的发展， 金融科技领域产业规模逐渐扩张，2019年度全球范围投资额达1357亿美元，涉及2693宗投资交 易，保持着强劲的增长势头。根据毕马威近期发布的金融科技脉搏报告，2020年上半年全 球金融科技投资金额约256亿美元，涉及1,221宗交易。虽然这一投资额受到了新冠疫情的影响 有所放缓，但我们也欣喜地看到，新冠疫情显著地加快了企业数字化转型趋势，对数字平台、 数字银行、无接触支付，及其它金融科技相关服务的热切需求和应用促使大部分金融服务企业 加大自身对金融科技的投资。 虽然“金融科技”既是技术发展的产物，也包含金融的创新，但它同时也包含二者的风险特征， 它具有更强的隐蔽性以及更快速的传播能力。所以金融科技的迅猛发展势必对当前的监管体系 带来冲击与挑战。金融科技企业在初创阶段或在取得一定的市场份额之前， 其创新产品或服务 可能无法纳入目前的监管框架， 法律也无法为这些产品和服务提供相应的保护和规范，所以在 金融科技的新时代，我们需要与之相对应的金融监管来防范金融风险。同时，消费者在金融科 技领域的权益也需要得到保障。如果对金融科技监管过严会遏制金融科技产业的活力, 而任其发 展则无法避免潜在风险。 为巩固英国在金融科技领域的欧洲领航者地位, 保证合理的监管制度, 英国创新监管工具, 首先提 出了“监管沙盒”的概念和机制。2014年10月，英国FCA设立了创新项目，并增设创新中心。 在取得了良好的效果后，英国FCA开始研究“监管沙盒”的可行性，并于2016年5月正式启动了 “监管沙盒”机制。 2 基本概念与应用方式 沙盒（Sandbox）之前是计算机中的名词，在计算机安全领域中是一种安全机制，为运行中的 程序提供的隔离环境。通常是作为一些未知或难以判定风险的程序提供实验之用。这种模式， 一方面保证了测试环境的真实性、测试方法的准确性；另一方面，因为有预设的安全隔离措施， 不会对“盒外”的数据和程序造成影响。 加入投行及公司和地区群微信：siyu1314191 2020 毕马威华振会计师事务所(特殊普通合伙) 中国合伙制会计师事务所，是与英国私营担保有限公司毕马威国际有限公司(“毕马威国际”) 相关联的独立成员所全球性组织中的成员。版权 所有，不得转载。在中国印刷。 7 中国“监管沙盒”创新与实践启示录 “监管沙盒”的主要运行模式分为以下几个步骤： 首先是申请阶段，在这个阶段，企业要向监管部门提出申请，按照“监管沙盒”的准则 和要求填报申请表，说明自己如何达到准入要求，并且具有在沙盒中测试的必要性； 监管部门进行审核，根据申请机构和对应项目的性质，审核申请测试项目内容及申报材 料，履行尽职调查和全面审核职责； 试点项目开始盒内运营，通过审核后，监管机构与申请测试主体共同协商确定测试项目 具体实施方案，比如说评估方法以及退出条件等，监管机构会依据不同的测试项目制定 不同测试方案及测试要求，并提供合规性评估和指导，对测试项目进行及时跟进以便能 有效处理信息反馈等，相关企业也需要定期向监管机构报告测试情况，同时，监管机构 还会根据沙盒的适用规则进行有针对性的调整、改善； 在相关测试周期到达后，监管部门将评估项目出盒，如果有需要延长的情况，应在测试 期间向监管部门提出申请以及说明。 测试结束之后，监管机构将测试结果反馈给申请测试机构，由申请机构和监管机构协同 决定是否将合格项目在更大范围内推广应用。 1 2 3 4 5 资料来源：毕马威分析 申请申请 机构机构 提出提出 申请申请 12345 监管监管 部门部门 审核审核 入盒入盒 试点试点 项目项目 盒内盒内 运营运营 监管监管 部门部门 评估评估 出盒出盒 项目项目 出盒出盒 广泛广泛 应用应用 通过通过通过通过 项目结束项目结束 未通过未通过 未通过未通过 出现风险出现风险 英国FCA将其概念引入后，在金融市场的语境下，“监管沙盒”同样指的是一个安全空间，在 这个空间中，企业可以测试其创新性的产品、服务、商业模式和提供机制，而不会因从事所述 活动而立即招致通常的监管后果，它首见于2015年3月的英国政府科学办公室的科学报告。这 种模式相当于是政府给予金融科技企业的一种特权，在不忽视消费者权益的同时，在“监管沙 盒”内降低对企业的监管力度，给予企业非常大的创新空间，促进金融科技企业的发展。 监管沙盒基本运作流程 加入投行及公司和地区群微信：siyu1314191 2020 毕马威华振会计师事务所(特殊普通合伙) 中国合伙制会计师事务所，是与英国私营担保有限公司毕马威国际有限公司(“毕马威国际”) 相关联的独立成员所全球性组织中的成员。版权 所有，不得转载。在中国印刷。 8 中国“监管沙盒”创新与实践启示录 他山之石来自其他国家/地区的 “监管沙盒”实践经验 2 2 1 英国应用情况与特征 从2016年5月英国FCA开始受理申请后，不到一年的时间已完成18家公司的测试，第二批测试 有31家公司参与。参与测试的公司涵盖各种业务类型，包括保险、银行业务、贷款等，也涵盖 基于区块链技术的跨境和国内支付解决方案、协助财务管理的移动应用程序、证券管理平台和 借贷产品等。 英国FCA在“监管沙盒”报告中提出了三种沙盒模式，分别是授权式沙盒、沙盒保护伞以及虚 拟沙盒。授权式沙盒是指英国FCA在通过审批后，按照具体情况对申请者实行完全授权或者限 制性授权；沙盒保护伞则是进行监管权的传递，没有获得授权的企业可以选择成为一家获得英 国FCA授权的非营利性公司的代理人，进行金融创新，更加降低了其测试的成本；虚拟沙盒中 的测试不基于真实情况开展，在虚拟空间内利用公共数据和其他企业提供的数据进行测试，促 进企业间的资源交流与共享，可以帮助无法进入沙盒的小企业进行测试。这三种沙盒形式灵活 多样，可供不同情况的企业选择。 英国作为“监管沙盒”理念的提出者，无疑走在了应用的前列，其测试项目数量与领域远多于 其他国家和地区，英国的第一批测试中有75%成功完成了测试，且该批次中有90%的企业会向 市场推出该测试产品，大多数受测企业在测试结束后都获得了完全授权，可以说达到了很好的 效果，促进产品和服务进入市场，减少了企业进行金融创新的时间和成本。 相关企业应是金融行业或是能推动金融行业发展的； 在创新方面，相关企业与现有方案相比应该有颠覆性创新； 不论是在测试期间还是在实际运用期间，方案的创新应该能够保障消费者的利益，所以这 就要求进入沙盒的公司充分告知客户潜在的风险和可获得的补偿，只有在客户同意参加测 试的前提下才能测试他们的新产品，同时，在审核提案时，英国FCA应该考察企业的信息 披露以及保护补偿措施； 企业应在开发新产品中投入足够的资源， 符合适用的法规， 并能够采取措施控制风险。 在进入沙盒标准上，英国FCA采用如下标准： a b c d 加入投行及公司和地区群微信：siyu1314191 2020 毕马威华振会计师事务所(特殊普通合伙) 中国合伙制会计师事务所，是与英国私营担保有限公司毕马威国际有限公司(“毕马威国际”) 相关联的独立成员所全球性组织中的成员。版权 所有，不得转载。在中国印刷。 9 中国“监管沙盒”创新与实践启示录 2 美国应用情况与特征 在2012年11月，美国消费者金融保护局(CFPB)启动了项目催化计划，非常注重与金融创新者、 市场监管者以及其他相关方面的紧密合作，充分了解金融科技的发展，保障消费者的权益。其 主要工作思路包括与各方积极建立沟通机制、出台消费者友好型金融创新发展的政策和方案以 及开展各类试点和研究合作；在2013年10月，CFPB制定的“实验性披露豁免政策”和2016年2 月制定的“无异议函政策”包括了创新识别、 创新测试、 法规豁免、 消费者保护等内容，已 经具备了“监管沙盒”的雏形；2016年9月， 国会议员Patrick McHenry提出 2016年金融服 务创新法案，建议在相关管理机构内增设专门的金融服务创新办公室， 并对符合要求的金融 创新在一段时间内予以法规修改或豁免，相当于提出了美国的“监管沙盒”计划。 美国“监管沙盒”的特点是监管框架涉及机构多，包括联邦储备委员会、财政部和证券交易委 员会，每个机构都需要设立一个金融服务创新办公室，负责金融科技企业相关沙盒监管规则的 修改，处理金融科技企业的提案，审批沙盒测试服务。 2018年3月，亚利桑那州州长签署了HB2434法案，成为全美首个金融科技“监管沙盒”试点州。 该“监管沙盒”将由亚利桑那州政府司法厅民政办公室负责统一管理，并且将持续到2028年7 月。期间各个项目可申请获准在2年内测试其创新产品和服务，如有特殊需求可再延长一年。盒 内项目最多可以向1万人开放测试，如果成功出盒，需要申请正式的许可牌照。此后，内华达州、 怀俄明州和犹他州也先后引入金融科技“监管沙盒”机制。 3 澳大利亚应用情况与特征 2016年3月，澳大利亚证券投资委员会（ASIC）被批准成立，开始管理“监管沙盒”。同年的1 2月与2017年2月，ASIC发布了多个“金融科技牌照豁免政策”有关的文件，如公司法关于概 念验证的牌照豁免、消费信贷保护法关于概念验证的牌照豁免等，“监管沙盒”的框架 逐渐建立起来。在这种监管框架下，没有金融服务牌照和消费信贷牌照的公司也可以对规定类 别之内的金融创新产品进行测试，而且只需事前备案，不进行审批。对于不符合条件的产品， 可以向ASIC申请单独豁免， 但需要经过审批。在这种情况下，企业的金融科技产品以及上市时 间大大缩短。 公司作为牌照持有者的代表， 从事不需要牌照的业务和从事ASIC权限内对特定类别产品的 牌照豁免 （如小额非现金支付产品等）。 ASIC对参测机构有三种牌照豁免方案： a 加入投行及公司和地区群微信：siyu1314191 2020 毕马威华振会计师事务所(特殊普通合伙) 中国合伙制会计师事务所，是与英国私营担保有限公司毕马威国际有限公司(“毕马威国际”) 相关联的独立成员所全球性组织中的成员。版权 所有，不得转载。在中国印刷。 10 中国“监管沙盒”创新与实践启示录 金融科技牌照豁免。ASIC允许满足要求的企业在一年内测试特定类型的金融产品咨询和信 贷中介服务，而无需获得许可证。 公司只需要事先向ASIC提交相关申请，无需批准。 ASI C对客户数量和风险敞口，信息披露，客户赔偿措施以及争议解决机制进行了严格规定。 如果公司需要延长测试期限，调整最大客户数量或其他限制，ASIC将把它视为一项单独的 豁免申请。 这是目前最宽松的豁免计划，也是仅由ASIC实施的政策，但是该计划对产品类 别有非常严格的限制。 单独豁免。在前两种方案都不适用的情况下，ASIC将促进创新公司与创新中心进行沟通， 就有关项目申请单独豁免，这种量身定制的牌照豁免，类似于其他司法体系中的“监管沙 盒”框架。 b c 澳大利亚“监管沙盒”的有几个特点值得注意：首先，“监管沙盒”允许个人申请，在企业不 符合其他豁免条件的情况下，个人可以提出申请，ASIC可以对特定业务提供定制个人许可豁免， 促进产品或服务测试。其次，对于风险控制，ASIC规定， 测试业务提供服务的零售客户不能超 过100个，且所有客户的总敞口必须低于500万美元。提供金融服务或信贷援助的测试业务必须 向零售客户提供一些信息，例如有关其服务、报酬和争议解决程序的信息。 提供信贷援助的测 试业务还必须遵循“负责任贷款”义务。 同时，ASIC还规定了一套诚信措施。该诚信措施要求 测试业务必须做到以下几点：一是通知ASIC开启“监管沙盒”豁免的日期；二是提供沙盒赞助 商的赞助证据，沙盒赞助商须是非营利行业协会或其他政府认可的实体；三是有合理的依据证 明该业务可从指定日期起经营六个月。此外，测试业务在测试阶段完成后，需提交一份有关测 试的简短报告。 2020年8月25日，ASIC发布了指导意见，由政府的增强型“监管沙盒”（ERS）取代原先ASIC 的“监管沙盒”。ERS将进一步加长测试期限，并且应用于更加广泛的金融服务和业务。 4 新加坡应用情况与特征 2015年8月新加坡在金融管理局（MAS）设立金融科技和创新团队（FTIG），并在其中设立支 付与技术方案、 技术基础建设和技术创新实验室三个办公室之后，FTIG在2016年5月联合新加 坡经济管理局、信息通信媒体发展管理局、国家研究基金会等多部门设立金融科技办公室，作 为处理金融科技相关事务的虚拟实体，并发布了金融科技“监管沙盒”指南（征求意见 稿），通过在“监管沙盒”中的安全空间环境，降低金融创新风险，给企业提供创新空间。2 016年11月， MAS正式发布 金融科技“监管沙盒”指南， 对“监管沙盒”的适用对象、 准入条件、 操作流程进行了说明。其中，有几类不适合“监管沙盒”的类型：一是拟申请的金 融服务与新加坡已有的金融服务类似，除非申请者能够说明应用了不同的技术；或者同样的技 术以不同的方式被应用。 二是申请人尚不能证明其已经做了尽职调查，包括在测试环境下测试 过申请的金融服务并且知晓拟实施金融服务的法律和监管规定。以首个从新加坡“监管沙盒” “毕业”的金融科技企业PolicyPal为例，该企业申报的项目提供手机应用程序给客户扫描各自 保单，通过光学字符识别技术提取保单上的保险计划细节，再以人工智能技术进行整理评估。 在盒期间共6个月，经历了测试、服务、披露、解决问题、满足监管要求、获取许可证等一系列 流程。 加入投行及公司和地区群微信：siyu1314191 2020 毕马威华振会计师事务所(特殊普通合伙) 中国合伙制会计师事务所，是与英国私营担保有限公司毕马威国际有限公司(“毕马威国际”) 相关联的独立成员所全球性组织中的成员。版权 所有，不得转载。在中国印刷。 11 中国“监管沙盒”创新与实践启示录 5 中国香港应用情况与特征 2016年3月，香港金融科技局成立了金融科技推进办公室（FFO），2016年9月，金融管理局推 出了“监管沙盒”，在监管更具弹性的情况下，授权金融科技企业邀请有限数量的客户进行创 新实验，让银行及其科技公司在有控制的环境中收集有关其新金融科技产品或服务的真实数据 及用户意见，以便修改其新科技产品，进而达到加快推出产品的速度、降低开发成本的目的， 促进和支持香港地区银行业金融科技和金融创新的发展。 香港的“监管沙盒”只对银行业机构和相关金融科技适用，而一些初创企业为了能够通过金融 科技“监管沙盒”机制试验和尽早推出新金融科技和金融创新，纷纷与银行合作研发金融科技 项目。 香港金融科技的“监管沙盒”坚持三项运行原则：一是可供认可机构计划在香港推出的金融科 技或其他科技项目使用；二是在试验环境中，认可机构可就其项目进行试行，试行可涉及真实 的银行服务和有限数目的参与客户，而认可机构在试行期间可无须完全符合香港金融管理局一 般的监管规定；三是认可机构不应利用“监管沙盒”试验规避适用的监管规定。 时间周期更长，弹性和灵活性较大； MAS“监管沙盒”的目标对象包括但不限于金融机构、 金融科技公司以及与其合作或为其 提供支持的专业服务公司； 沙盒包含适当的安全措施来容忍失败的后果和维护整个金融体系的安全与稳健； 措施灵活，根据需要测试的金融服务种类以及涉及的申请人和申请事项，针对具体项目放 松制定法律和出台监管规定。 新加坡“监管沙盒”有以下几个特点： a b c d 6 各地应用情况与特征小结 根据我们了解到的情况，通过“监管沙盒”项目，韩国金融服务委员会现阶段已完成8个领域的 监管改革，5个领域的监管改革正在紧密执行，14个领域已经开始起草改革计划。随着“监管 沙盒”应用范围的扩大，我们也将持续跟进各个地区的应用情况，以及由沙盒影响产生的各项 改革情况。 综合来看，各地“监管沙盒”的监管主体均为当地金融管理机构，并且除美国外，其他各地监 管主体具有唯一性。从测试主体来看，大部分地区均以金融科技企业为主，中国香港地区的要 求相对更严格，主要以银行业为主。各个项目所应用的技术基本覆盖了当下热点和发展成熟的 各项底层技术，并且针对各个地区经济发展和技术特点，分布上有所偏重。退出机制方面，大 部分地区都对测试期有具体的要求，并且视情况对延期或提前退出的申请提供审核机制，确保 退出流程的灵活性和适用性。 加入投行及公司和地区群微信：siyu1314191 2020 毕马威华振会计师事务所(特殊普通合伙) 中国合伙制会计师事务所，是与英国私营担保有限公司毕马威国际有限公司(“毕马威国际”) 相关联的独立成员所全球性组织中的成员。版权 所有，不得转载。在中国印刷。 12 中国“监管沙盒”创新与实践启示录 各国家（地区）沙盒基本情况对比 国家国家 （地区（地区) ) 类别类别 英国英国美国美国澳大利亚澳大利亚新加坡新加坡中国香港地区中国香港地区 推出时间2016年5月2016年9月2016年3月2016年6月2016年9月 监管主体金融行为管理 当局（FCA） 联邦储备委员 会、财政部和 证券交易委员 会等多机构 澳大利亚证券 投资委员会 （ASIC） 金融管理局 （MAS） 香港金融管理 局（HKMA） 测试主体金融机构、金 融科技企业 金融科技企业金融科技企业 及个人 金融科技企业本地银行（局 部） 技术基础大数据、人工 智能、区块链、 移动支付、电 子交易 区块链、数字 货币 大数据、人工 智能 人工智能数字身份识别 测试项目申请 要求 金融产品与服 务有所创新、 但须在金融服 务和市场法案 范围内 使用或结合新 技术或新兴技 术的产品，或 以新方式使用 现有技术解决 问题、提供便 利的服务或产 品 金融服务和信 贷活动，金融 产品和信贷合 同产品 适用于金融科 技方面的技术 创新及新方法 运用 银行业相关业 务，包括移动 支付业务、区 块链及机器人、 生物认证等 测试周期6个月2年或3年12个月具有弹性视项目具体情 况 退出机制测试期限满测试期限满测试期限满或 提前申请 期限内无法完 成可申请延期 测试范围超出 HKMA监管的 范围 监管力度测试阶段应适当降低监管要求，实施弹性的监管，给予被测试企业容错空间，但企 业不能逃避监管 资料来源：毕马威分析 加入投行及公司和地区群微信：siyu1314191 2020 毕马威华振会计师事务所(特殊普通合伙) 中国合伙制会计师事务所，是与英国私营担保有限公司毕马威国际有限公司(“毕马威国际”) 相关联的独立成员所全球性组织中的成员。版权 所有，不得转载。在中国印刷。 13 中国“监管沙盒”创新与实践启示录 2 今天 国内“监管沙盒” 因势利导 加入投行及公司和地区群微信：siyu1314191 2020 毕马威华振会计师事务所(特殊普通合伙) 中国合伙制会计师事务所，是与英国私营担保有限公司毕马威国际有限公司(“毕马威国际”) 相关联的独立成员所全球性组织中的成员。版权 所有，不得转载。在中国印刷。 14 中国“监管沙盒”创新与实践启示录 与时俱进， 国内“监管沙盒”的诞生 11 1 积极探索，特色尝试 随着多个发达国家和地区开始主动运作“监管沙盒”，金融科技的创新环境也日渐成熟。在中 国内地“监管沙盒”相关政策出台前，已经有部分类似的地方性试点开始付诸实践，以加速提 高国内金融科技创新水平，促进地方层面金融科技的发展。 2015年，房山区人民政府正式获得北京互联网金融安全示范产业园授牌，引入互联网金融及其 他相关金融科技企业；2017年，江西赣州启动区块链金融产业沙盒园项目，并以此项目作为地 方新型金融“监管沙盒”；同年，中国电子商务协会在深圳市设立“监管沙盒”产业园，并且 引入国盾区块链等企业加入“监管沙盒”；同年12月，天民（青岛）国际沙盒研究院发布了 “泰山沙盒”。 以上项目作为中国本土“监管沙盒”的尝试和探索，具有开拓性的积极意义。但同时也应该认 识到，虽然名为“监管沙盒”，各个项目与国际上的“监管沙盒”还是存在相当大的区别。 首先，从实施主体上来说，各个地方性“监管沙盒”的实施主体包括当地政府、行业协会以及 企业，但是并未引入相关金融监管部门，并且具体实施的过程也鲜有与监管部门的合作。比如， 赣州“监管沙盒”由赣州市政府、国家互联网应急中心、新华网股份有限公司、赣州新链金融 信息服务有限公司共同实施；深圳“监管沙盒”由中国电子商务协会推动；北京“监管沙盒” 则由北京市政府实施。实施主体没有统一的规范； 其次，在未引入相关金融监管部门的情况下，实施主体的职责范围和管理内容也与国际上的 “监管沙盒”有所区别，例如各个地方性“监管沙盒”实施机构的主要管理内容为办公场地管 理、安全监督、园容和环卫、环境保护等，而国际“监管沙盒”则通过专业监管机构的把关， 对入园企业和项目进行创新性、法律合规性和技术合规性的测试； 最后，地方性“监管沙盒”的运行机制也存在差异。对于入盒企业和项目，地方性“监管沙盒” 更多的是给予资金激励、税收优惠和租金减免等支持。而国际“监管沙盒”一般会通过规则和 政策上的引导，为入盒企业和项目提供一定的风险豁免，从而在一定程度上规避监管制度的限 制，增加创新的空间。并且部分地方性“监管沙盒”存在较高的集中性导向，比如深圳“监管 沙盒”主要集中于区块链项目，北京“监管沙盒”则主要聚焦于互联网金融企业，也区别于 “监管沙盒”对金融科技创新的一般引导性。 总的来看，早期的地方性“监管沙盒”对当地及相关经济区域的金融科技发展起到了帮扶和定 向的引导作用，为各机构提供了交流和融合的土壤，也给金融科技生态圈的构想和设计提供了 实例的支持和有效的尝试。但是由于相关政策还尚未出台，缺乏统一的指导思想和细节的制度 规范，一方面在顶层设计和目标要求上难以达成一致，各地的案例也没有统一的口径进行对比 考察，迭代优化的效率不高；另一方面从实操角度来看，各实施主体难以明确针对技术层面的 方法论，不易获取相应的抓手。 加入投行及公司和地区群微信：siyu1314191 2020 毕马威华振会计师事务所(特殊普通合伙) 中国合伙制会计师事务所，是与英国私营担保有限公司毕马威国际有限公司(“毕马威国际”) 相关联的独立成员所全球性组织中的成员。版权 所有，不得转载。在中国印刷。 15 中国“监管沙盒”创新与实践启示录 2 应规划而生，系列测试机制逐步落实 经过早期的探索和尝试，中国内地金融科技市场也在蓬勃发展，大数据、人工智能、云计算、 区块链等底层技术不断优化成熟，随之而来的相关产业也在逐渐丰富壮大，包括支付结算、数 字化信贷、财富与资本管理、创新银行、保险科技等传统金融与创新业务的结合产物。下图摘 自毕马威2019年度中国领先金融科技企业50报告。 专业地域分布 0246810121416 证券、财富与资本市场 底层技术 数字化信贷 保险科技 综合金融科技 创新银行和银行科技子公司 支付 主要技术要素分布 资料来源：毕马威2019年中国领先金融科技企业50 0 10 20 30 40 50 60 20192018 加入投行及公司和地区群微信：siyu1314191 2020 毕马威华振会计师事务所(特殊普通合伙) 中国合伙制会计师事务所，是与英国私营担保有限公司毕马威国际有限公司(“毕马威国际”) 相关联的独立成员所全球性组织中的成员。版权 所有，不得转载。在中国印刷。 16 中国“监管沙盒”创新与实践启示录 底层技术的成熟给金融科技创新创造了基本的条件，金融行业日趋严峻的监管要求对创新的空 间形成了一定程度的挤压，通过对两方面因素的权衡，关于金融科技创新监管试点中国版 “监管沙盒”的相关制度经历了一系列的铺垫、明确和深化。 早在2018年12月，中国人民银行办公厅印发中国人民银行、发展改革委、科技部、工业和信息 化部、人力资源社会保障部、卫生健康委六部委关于开展金融科技应用试点工作的通知 （银发2018325号）。通知决定在北京市、上海市、江苏省、浙江省、福建省、山东 省、广东省、重庆市、四川省、陕西省组织开展金融科技应用试点工作。 提升信息技术安全应用水平，推动金融与科技深度融合； 推动金融与民生服务系统互联互通，提高公共服务质量； 促进数据资源融合应用，增强金融惠民服务能力； 建设移动金融风险监控平台，提升金融风险技防能力。 该试点的主要任务包括： a b c d 这是央行等六部委首次针对金融科技应用试点工作统一发布的通知，并且其要求的各项任务直 指当时热点问题，涵盖科技融合、民生服务、风险技防等多个维度。该通知同时随附了金融科 技应用试点工作方案编制要点，将试点工作的必要性和可行性分析进行优先考虑，并且明确目 标的可量化性，具体安排工作任务，加入效益分析、风险评级及保障措施等要求，以强化试点 工作的可落地性。在“监管沙盒”相关政策和制度规范出台前，这一通知为所有的类似试点工 作统一了要求和标准，并且向整个金融科技市场传达了信号，即国家部委将统一安排和部署试 点工作，在具体省市的选择上也作出了一定的考虑，各地政府也无需再自发筹备类似试点、沙 盒项目，为真正的中国版“监管沙盒”的上层一致性和管理上的统筹安排提供了一定的支持， 起到铺垫效果。 时间来到2019年8月，中国人民银行印发金融科技（FinTech）发展规划（2019-2021年） 银发（2019209号）（以下简称“金融科技三年规划”）。该规划更加详细具体的为未来 金融科技的发展指明了道路，从指导思想、基本原则和发展目标等顶层设计出发，落脚到六方 面重点任务和五项细节保障措施。在规划中，强调了通过试点推广等手段，促进技术成果及时 转化和共享，提升我国金融科技产业链整体竞争力，并且通过加大政策支持，重点支持金融科 技领域基础、共性和关键技术研发以及重大应用试点示范等，为中国版“监管沙盒”提供了详 细可落地的政策支持和操作指引，也为未来相关政策的出台打下基础。 经过一系列铺垫和前置程序后，中国人民银行于2019年12月正式启动金融科技创新监管试点工 作，即中国版“监管沙盒”，探索运用信息公开、产品公示、社会监督等柔性管理方式，努力 打造包容审慎的金融科技创新监管工具，着力提升金融监管的专业性、统一性和穿透性。中国 人民银行将北京市选为首个开展金融科技创新监管试点，探索构建符合我国国情、与国际接轨 的金融科技创新监管工具，引导持牌金融机构在依法合规、保护消费者权益的前提下，运用现 代信息技术赋能金融提质增效，营造守正、安全、普惠、开放的金融科技创新发展环境。 加入投行及公司和地区群微信：siyu1314191 2020 毕马威华振会计师事务所(特殊普通合伙) 中国合伙制会计师事务所，是与英国私营担保有限公司毕马威国际有限公司(“毕马威国际”) 相关联的独立成员所全球性组织中的成员。版权 所有，不得转载。在中国印刷。 17 中国“监管沙盒”创新与实践启示录 在试点工作层面，北京首先积极响应“监管沙盒”项目，于2020年1月公示了首批经过筛选的6 个拟入盒项目，以向社会公开征求意见，于3月公示审核通过第一批创新应用完成登记，向用户 正式提供服务。尽管受到新冠疫情的影响，项目从启动到落地实施，总共耗时仅3个月，体现出 北京市试点良好的金融科技创新环境和高效的筛选、评价和意见征求机制。 北京市试点的亮眼表现在一定程度上推进了中国版“监管沙盒”的发展。2020年4月，中国人 民银行支持在上海市、重庆市、深圳市、河北雄安新区、杭州市、苏州市等6市（区）扩大试点， 引导持牌金融机构、科技公司申请创新测试，并随后正式将成都市、广州市纳入中国人民银行 金融科技创新监管试点。至此，中国版“监管沙盒”试点囊括了北上广深四大中国内地发展巨 头城市，同时提名了杭州市、苏州市、重庆市、河北雄安新区等具备金融科技创新潜力与发展 空间的重点城市（地区）。星星之火，渐呈燎原之势。 3 “中国特色”沙盒运作来自国内外情况的对比 由于诞生环境、国家性质、被寄予的任务不同，中国版“监管沙盒”与英国、新加坡等地的 “监管沙盒”在多个层面上存在一定的差异。由于各国在“监管沙盒”应用上本就存在差异， 并且已于前文进行相关讨论。此处仅以“监管沙盒”的理念提出者英国为代表，对比中国 版“监管沙盒”的本土特色。 在监管主体的安排上，英国由FCA统一受理、审核与管理，这一点中国版“监管沙盒”与之类 似，是通过中国人民银行及其各分支机构针对各个项目所在试点的地域进行具体管理。顺便一 提，随着金融科技创新的发展，美国的多机构监管框架在未来是否更适合整个金融科技系统， 或者作为一种辅助模