对“一带一路”建设问题的探讨.doc

1对“一带一路”建设问题的探讨陈玉荣2013 年 9 月和 10 月，习近平主席在访问中亚和东南亚期间提出了建设“丝绸之路经济带”和“21 世纪海上丝绸之路”的战略构想，后来被简称为“一带一路”战略。这一战略构想是十八大提出的“两个百年奋斗目标”在当下语境中的具体落实；是中国从地区大国走向全球大国的过程中，承担国际责任、谋求国际认同的宏伟规划。这一构想提出一年多来，引起国内外学者的高度关注，掀起了研究的热潮。目前“一带一路”建设在各层面、各个领域正全面拉开序幕，已初步形成自上而下的领导和推进机制，多个合作协议和“早期收获”项目开始落地，与一些沿线国家的合作也取得了积极的进展，也搭建资金保障平台。一些民间组织也成立了以一带一路为研究对象的研究机构和智库等，以资本走出去为特征的对外投资合作取得突破性进展。尽管如此，但是如何理解“一带一路”构想，预测和管控其可能面对的挑战和风险；探讨其落实机制，是需要我们深入研究的具体问题。具体而言，目前遇到的问题和挑战大致有以下几类。一是国际社会反应不一、“内热外冷”问题突出。自倡议提出以来，国内各省份竞相提出自身参与倡议实施的方案和规划，谁也不甘落后，企业界和学术界也赶时髦般地把自己的发展计划和研究方向和“一带一路”挂上了钩。相比之下，沿线国家的政府、企业、学术界对倡议的关注度、兴趣远不及国内，反差明显。2搅局者有之，怀疑者有之，但更多的国家是等待和观望的，当然支持和喊好的国家也不在少数。如果说“一带一路”不是中国一个国家的“独奏曲”，而是中国和沿线国家的“大合唱”的话，那么如何使沿线国家和地区接受倡议，并心甘情愿、积极主动地参与“一带一路”建设，仍是我们面临的一个重大挑战。二是部分沿线国家提出的类似倡议或战略对“一带一路”构成了地缘政治利益上的对冲或抵消作用。比如，印度莫迪政府提出的“季风计划”、印尼佐科政府提出的海洋强国计划（海上高速公路、全球海洋支点国家）、俄罗斯主导的欧亚经济联盟等。虽然这些国家的战略均或多或少包含地缘政治目的，但中国仍希望能与之相互包容、彼此衔接。如印度的“季风计划”在恢复古代“香料之路”，旨在促进环印度洋区域合作；俄罗斯主导的欧亚联盟意在促使俄罗斯、白俄罗斯和哈萨克斯坦等国之间在十年内实行商品、服务、资本和劳动力的自由流动。此外，早在 2011年，时任美国国务卿的希拉里提出过“新丝绸之路计划”，试图在阿富汗、巴基斯坦、印度等中亚和南亚地区构建经济、交通和能源连接网络。因此，如何推进与沿线国家和地区战略规划的有序对接和整合，避免形成战略对抗，减少排他性的恶性竞争，是倡议推进实施过程中绕不过去的一道“坎”。三是推进落实机制缺失或衔接不畅。当前，“一带一路”建设实施的顶层设计主要由中央“一带一路”建设工作领导小组统筹协调。然而，“一带一路”实施的主体应该是企业、主角是地3方省市、合作项目是支撑、共建伙伴在境外。因此，国内牵头部门除外交、发改委等部门外，还需要财政、金融、农业、商务、工信、交通等中央部委，以及沿边沿海等地方省份的积极配合和主动参与。因此，要推进以“共商、共建、共享”为特征的一带一路建设，尤其要处理好中央有关部门、中央部委与地方省市、地方省市间，以及与沿线国家间等“内外纵横四层关系”，提高倡议推进落实效率，从而避免地方省市角色定位重叠、合作项目同质化、新建产能盲目扩张等问题。四是对民营企业“走出去”缺乏必要的政策支持。回顾过去三十余年，我国的改革开放历经了“大进大出”（20 世纪 70-90年代）、融入全球体系（21 世纪初，以加入 WTO 为标志）和当下以“走出去”为特征的“一带一路”建设等三个阶段。显然，作为产品、产能、资本、项目等“走出去”战略实施的载体和主体，民营企业无疑将发挥无可替代的作用。为此，各级政府需要加大对民企在财政金融、出入境政策、海外投资保护等方面的支持，有效破解民营企业走出去面临的“融资难、海外资产抵押难和资产保护难”等体制和政策障碍。五是对外合作项目的投资风险评估和海外利益保障机制有待建立。“一带一路”建设覆盖了东南亚、南亚、西亚、中亚、北非以及欧洲若干国家和地区，其中以新兴经济体和发展中国家居多,上述地区也是当今世界地区安全热点问题较为集中、易引发民族宗教冲突和大国利益博弈、地缘政治矛盾比较复杂的地区，因4而政治、安全和市场方面的风险也较其他地区为高。因此，如何建立有效的项目风险评估体系、构建海外利益保护机制，减少因文化习俗、法律制度和市场风险等因素造成的投资损失，规避政局动荡、政府腐败等政治风险，是当前我国有效、稳步推进“一带一路”倡议实施过程中亟待解决的突出问题。六是南海争议对 21 世纪“海上丝绸之路”建设的负面影响不容低估。南海既是海上丝绸之路的必经通道，也是我经略周边和大国关系战略利益较为集中的地区。然而，近年来南海问题的持续升温及演变对海上丝绸之路建设所带来的负面影响也开始显现，特别是周边国家及域外大国对中国在南沙地区的岛礁建设、“南海行为准则”制定（COC）、菲律宾仲裁案的过度关注，从而分散了对海上丝绸之路倡议的注意力和合作兴趣。此外，长期以来，南海地区周边国家因南海争议的存在，与中国政治互信和安全合作难以深化和巩固，这就是当前部分争端国对新“海丝”建设态度较为冷淡的真实原因所在。海上丝绸之路绕不过南海，南海争议不仅在可以预见的未来解决无望、而且可能还会日趋激烈。因此，如何在推进海上丝绸之路建设的大背景下，增强我国和南海周边国家的政治互信、提升合作意愿，管控南海分歧是一个无法回避的地缘政治困局。“一带一路”战略所隐含和平发展理念将成为引领中国成长为全球大国的时代精神，“一带一路”所承载的互联互通、基础设施、产能合作和人文交流将为打造中国和沿线国家命运、责任、5利益共同体奠定坚实基础。从这个意义上讲，“一带一路”成败与否、推进顺利与否事关“两个百年梦想”能否实现之大局。凡事预则立，不预则废。 因此，谋划好、对接好、落实好和管理好所有“一带一路”项目，是“一带一路”建设参与的部门、地方和企业应有的责任和担当。那么上述这些问题究竟如何应对呢？笔者认为应该不妨从下列几个方面入手：一是以点带面，重在示范。对沿线国家进行分类评估，有选择、有重点地逐步推进合作项目、提升合作水平。当前，“一带一路”倡议正处于实施的“开局”之年，因此，现阶段应选择一些与我国政治互信较为牢固、合作基础较为扎实、外方合作意愿较强、地缘政治风险较低的国家和地区，比如巴基斯坦、柬埔寨、老挝、蒙古、哈萨克斯坦、印尼等国，共同打造一批“一带一路”的成功项目和成功国家，为“一带一路”的持续推进落实形成示范、注入信心、创造动力、积累经验。二是出台国家层面的鼓励和保护民营企业“走出去”的法律法规和政策措施。民营企业走出去具有淡化政府背景、自主投资、市场运作、以盈利为导向等特点，而且很多民营企业具有国际化运作的经验，更容易和沿线国家实施项目对接。因此，从某种意义上讲，民营企业能否顺利走出去将在一定程度上决定着“一带一路”建设的成败。现阶段应在推进国有企业改革的同时，加大对民营企业海外投资的政策鼓励、金融支持、项目引导、投资保护等方面的扶持和帮助，提高民营企业的国际竞争力和企业的社6会责任意识，把民营企业培育成“一带一路”建设中的中坚力量。三是建立透明、专业、规范的“一带一路”建设推进落实机制。鉴于“一带一路”建设的国际性、系统性、长期性的特点，其落实机制既要坚持“宏观与微观”相结合，又要兼顾“国内与国外”相统一；既要建立统筹“一带一路”整体规划的顶层机制，又要设立同有关国家合作和推动重点项目建设的双边或多边机制。在宏观层面，我们可以借鉴一些发达国家的成功做法（如，美国的“马歇尔计划“、新加坡的”苏州工业园“），虽然“一带一路”倡议并非中国版的“马歇尔计划”，但其成功经验颇值得学习，其设立的“经济合作发展组织”等合作机制、积极引导私营企业的参与等可为“一带一路”实施建立官方引导，民间投资和合作机构为推进主体的机制提供可资借鉴的范本。此外，我国可充分利用驻外使领馆资源同所在国的相关职能部门建立“一带一路”的磋商协调机制，并邀请有关方面的权威学者和资深事务官员组成专家顾问团队，为“一带一路“建设提供机制保障和智力支撑。四是建立“一带一路”建设项目投资服务保障机制。有效的投资风险防控是事关“一带一路”建设成败的重要问题，尤其是早期收获项目所布局的重点沿线国家能否顺利推进合作项目，将影响整个“一带一路“宏观战略的推进和实施。因此，在加强对沿线国家调查研究和进行投资风险评估的基础上，对已经建设的7项目和拟建设的项目进行实时的跟踪服务和风险管控，并建立起”项目评估、服务保障和风险控制“的一条龙的服务保障机制，已是当务之急、刻不容缓。我目前看了一下，大概有三方面，一方面是国内各个金融机构在各个地方对参与“一带一路”建设的融资和授信支持，这已经有了，在国内不少地方已经出现了。第二方面是个别的金融机构，比如中国银行已经在海外发行“一带一路”建设项目的债券，媒体披露已经发行了 40 亿美元。第三方面是国际性的开发性金融机构，这里面有亚投行，私募基金、金砖国家开发银行等等。特别是亚投行，6 月 29 日亚投行协定已经签字了，具体的我就不说了，因为这里面去查找都能找到。亚投行实际运营后要面临的考验，我认为第一个考验是亚投行设立运营以后，第一个要面临的是如何建立互信包容的治理架构。因为实际上亚投行按照目前初始的法定股本金，在国际开发性金融机构中还只是个小弟弟，因为亚行是法定股本金 1600 亿，亚投行只有1000 亿，规模还是小的。习主席说要打造命运共同体，利益共同体，责任共同体，这三个共同体，而亚投行的创始成员是 57 个，当然还需要国内立法批准，至少是多数，只比亚行少 10 个。过去国际开发性金融机构内部要协调、治理，本身就有很多的经验教训，亚投行能不能吸取这些经验教训，创新发展，这是面临的第一个考验。第二个考验，到底有多少事可以干，因为现在媒体上报道亚洲基础设施需求多么大，博鳌论坛说有 8 万亿美元，全世界 70 万亿，其实都是绝对需求，要按照绝对需求，在座各位人人8要一辆车、一套房子、一套别墅，能满足吗？能付得起吗？所以经济学要研究有支付能力的有效需求，到底有多少项目，是按照商业原则可以干的，这是需要研究的，而且未来的世界经济到底是使资产价格走高还是走低，这里面都有风险因素。第三个考验是风险评估。第四个考验是金融设施和生态环境。“一带一路”涉及多币结算，支付体系，包括信用环境、金融监管，会计准则以及到底中央银行能不能承担最后贷款人的职能，因为是做商业，不是做慈善，也不是做援助。第五是与国际规则的协调。因为已经有了一些国际规则，比如将来和沿线国家产生的贸易投资关系，如何和已经有的和将要产生的国际交易规则相协调，而且 20 国集团也有一个全球基础设施计划，以及如何和亚行、世界银行、国际货币基金组织这些组织的协调关系，这都是未来亚投行需要面临的考验以及课题。有几个问题需要专门讲一讲，首先，“一带一路”建设不是中国版的马歇尔计划。也有一些海外的媒体有误解，我觉得这是一个很大的误解。第二，国内最大的误解是认为我们搞“一带一路”，现在经济下行压力很大，通过“一带一路”建设赶快把过剩产能都往外输送，这是国内最大的误解，包括一部分专家学者也是这样想的。我认为这是一个很大的误解，因为按照“一带一路”建设的构想，是要按照市场运作，按照国际通行规则，这些项目都要采取国际商业规则，因为要进行国际招投标。中国企业能不能够在投标中得到项目建设的承包权以及设备材料采购权，这要看我们有没有竞争能力。即便一些企业通过招9投标中标了，从而导致我们国内的一部分产能确实往外输送了，这是竞争的结果，也不是通过特殊照顾、制度安排、特殊待遇实现的，所以从规则安排上说，不可能为中国过剩产能专门做这种安排，这是国内的一部分误解。还有一部分误解，目前媒体渲染比较大，我们几个国际开发性金融机构的设立，人民币国际化，甚至有些媒体说将重塑国际货币体系，中国亚投行，中国金砖银行，重塑国际货币体系，这些话都说得比较夸大，也是对我们目前做这些事情的误解 。因为从未来的趋势看，人民币确实会随着“一带一路”建设被选择，这是肯定的，一个是被选择，在双方的合作中被选择，导致人民币继续走出去。在贸易投资洽谈过程中会产生新的规则，这也是必然的，这些现象和事实的出现，对现行的国际经济金融秩序都只是一种补充和完善，而不可能是替代，也替代不了。所以我认为，我们现在所做的这些，“一带一路”建设也好，包括国际开发性金融机构的设立，以及人民币被“一带一路”建设中成为区域内被选择的货币，这些现象都是对现行国际经济金融秩序的补充和完善，而不是替代。总之，“一带一路“是一项跨越时代的伟大工程，要实现其所设定宏伟目标，需要数代人为之努力和共同奋斗。我们只有既保持运筹帷幄的战略耐心，也要力避任何操之过急的短期行为，脚踏实地，一步一个脚印地前行，才有可能最终抵达希望的彼岸（陈玉荣）。10