煤矿安全生产风险预控管理（美国）.PDF

1 煤矿 安全生产风 险预控管理( 美国) 行 业安 全基 础指导 管理 司 赵 振海 二 一 三年 十月 2 目 录 一、培训 考察情 况 . 4 二、美国 煤矿安 全 生产状况 . 4 三、美国 煤矿安 全 生产风险 预控管理理 念 与 经验 . 5 （一）强化立法，严加煤矿安全生产风险预控管理 . 5 （二）健全体制，完善煤矿安全生产风险预控管理机制 . 6 （三）依靠科技，是煤矿安全生产风险预控的重要途径 . 7 （四）诚信自律，是煤矿安全生产风险预控管理行为基础 . 8 （五）有效培训，是煤矿安全生产风险预控管理的重要手段 . 9 （六）源头把关，确保煤矿安全风险预控管理有良好开端 . 10 （七）奖罚激励，是煤矿安全生产风险预控管理的重要举措 . 10 四、中美 安全生 产 风险预控 管理比 较 . 12 （一）煤矿企业安全生产风险预控体系 . 12 （二）法律配套完善，标准严格明确、政策连续稳定 . 13 （三）煤矿安全监察独立、严肃、公正、科学. 15 （四）以解决问题为导向的安全培训，切中实际、灵活实用 . 16 （五）人员安全素质高，安全诚信行为成为习惯 . 17 （六）政府实事求是，企业管理到位，安全风险与经营风险综合预控，安全、环 保、经济相互促进 . 17 （七）提高违法成本、事故成本，让煤矿各类人员不敢以身试法、以身冒险 . 18 五、几点 建议. 19 （一）安全生产法律法规体系建立与完善。 . 19 3 （二）明确理顺各级政府与企业的安全监管责任。 . 19 （三）建立煤矿安全信息查询系统 . 20 （四）提高门槛、加大投入，加强装备、简化系统、减少人员 . 20 （五）将第三方培训机构融入安全监管当中，为安全监管做好支撑与服务 . 20 （六）联系实际、实事求是，走群众路线，对煤矿在投入方面加强引导 . 21 （七）研究煤矿安全生产风险预控体系建设和预控效果评价体系 . 21 （八）切实建立并加强煤矿安全诚信体系建设，实现安全诚信信息共享 . 21 六、执行 纪律方 面 情况 . 21 4 为了学习和借鉴美国煤矿风险预控管理理念和实践经验， 提 升煤矿安全监管监察系统以及煤矿企业管理人员、 专业人员的业 务水平， 经国家外国专家局批准， 由国家安全监管总局组织， 由 国家煤矿安全监察局、 内蒙、 四川 、 云南煤监局、 华北科技学院 以及华电集团、 中煤集团、 华润集团和河南煤化工集团、 郑煤集 团等煤炭企业共 17 名成员组成的培训团， 赴美国进行了为期 21 天的培训学习和考察交流。 一、培训考察情 况 2013 年 10 月，国家安全监管总局组织了赴美国开展“ 煤矿 安全生产风险预控管理培训” 活动。此期间，通过集中授课、现 场参观、 互动交流、 分组讨论和专题研讨等， 对美国煤矿安全生 产现状、 风险预控先进设备有了深层次的了解。 培训团受到了美 国政府主管机构部门的热情接待， 顺利完成了各项培训交流任务 ， 达到了预期效果。 二、美国煤矿安 全生产状况 世界煤炭产业发展史上， 任何一个国家煤矿安全生产均有一 个曲折变化过程， 美国也莫能外。1907 年美 国 68 万煤矿工人在 1.5 万多个煤矿工作 ， 生产 4.8 亿短吨煤炭 ， 死亡人数为 3242 人， 百万吨死亡率高达 6.75 人，是美国煤矿历史上死亡人数最多的 一年。 上世纪 50 年代初， 美国煤矿百万吨死亡率降到 1 人以下， 并于 80 年代中期降到 0.1 人以下，90 年代初降到 0.05 人以下。 2009 年美国百万吨煤炭死亡率为 0.03 人 。截 至 2012 年底， 美国 5 煤矿有 2000 多个， 煤矿从业人员 10.8 万人 ， 其中矿工 8.81 万人。 作为仅次于中国的世界第二采煤大国， 美国煤矿安全生产处于世 界领先水平，近年来百万吨煤死亡率一直在 0.03 以下。 在近 100 年发展历程中， 随着经济实力日益增长， 通过更新 技术、 健全法规、 强力监管， 美国煤矿安全状况不断好转， 近十 几年来，安全状况始终处于较稳定的世界领先水平。2002 年到 2011 年，美国煤炭产量基本在 10 亿吨左右，2002-2011 年煤矿 安全事故死亡人数分别为 27 人、30 人、28 人、25 人、47 人、 34 人、30 人、18 人、48 人、21 人。 目前， 全联邦煤 矿每 10 万 人死亡人数约保持在 25 人的稳定水平（百万吨煤死亡率也基本 在 0.03 左右，2010 年为 0.05 ） 三、美国煤矿安 全生产风险预控 管理理念与经验 美国煤矿安全生产历史表明， 美国煤矿安全生产从高风险到 风险有效控制、 逐步进入低风险运行时期， 经历了几十年接近百 年历程。 煤矿安全生产风险管理也经历了从感性到理性、 从经验 到科学。 考察美国煤矿安全生产水平逐步提高的历程， 其主要经 验包括以下几个方面： （一 ）强 化立 法， 严加 煤矿 安全 生产 风险 预控 管理 早在 1891 年， 美国就颁布有关矿山安全的法律， 此后又多次修 订或重订，每一次重大事故几乎都会引发对现有法律法规的审视和 完善。随着 1952 联邦煤矿安全法的实施，煤矿安全监管得到强化， 事故大幅度下降； 特别是 1969 年颁布了新的 煤矿安全与保健法 ， 是当时世界上最高最严的安全与保健标准，将工人的生命安全置于 6 至高无上的位置，进一步加强了煤矿安全生产工作，煤矿安全生产 形势取得了根本好转。1977 年又颁布了联邦矿山安全与保健法 ， 重申：煤矿和其他矿山至关重要及最珍贵的资源是矿工的健康与安 全。 美国煤矿企业遵守此法开采煤矿， 而政府部门依法监查。 同时， 美国各州根据自己的实际情况，进行立法，比联邦相关法律更严、 标准更高。 （二 ）健 全体 制， 完善 煤矿 安全 生产 风险 预控 管理 机制 美国由美国矿山安全与健康监察局 (MSHA) 负责煤矿安全 管理工作， 设有煤矿安全健康管理机构， 内设机构有评估处、 法 规处、 培训处、 技术处、 管理处和咨询处。 美国矿山安全与健康 监察局对煤矿安全监察具有法律赋予的独立性， 其主要职能包括 ： 制定与监督执行安全与健康标准； 依法监察煤矿安全生产、 开展 煤矿事故调查； 对煤矿违法行为和工人危险情形进行指控； 评估 和收取违反矿山安全与健康标准的民事罚款； 对监察员、 技术支 持人员和煤矿从业人员进行安全培训； 批准和认证用于井工煤矿 、 瓦斯矿井机械电气设备， 确保设备设施的防火防爆性能； 评估并 批准煤矿公司的矿山规划， 教育和培训计划， 帮助改进教育和培 训计划； 与各州合作制定矿山安全与健康法律及规定； 给采矿州 提供矿山安全健康科研经费， 从技术上对煤矿公司实施帮助， 使 其满足矿山法的规定要求； 监督矿山救援与恢复工作等。MSHA 和州政府矿山管理部门， 严格安全审批程序， 审批内容涉及矿井 采矿计划的制定与修改、通风系统、隔离矿柱。MSHA 和 州政 7 府矿山管理机构、MSHA 学 院专业的监察员都要对矿井进行不 同级别的监察，每年最少四次，无计划安排检查。 美国联邦矿山安全与健康监察局还拥有一支由矿山安全、 职 业健康科学家、 工程师组成的技术专家团队， 协助解决复杂矿山 安全问题， 技术专家们除直接与矿山企业合作外， 还在矿山现场 开展调研、 从事实验室的研究和进行采矿设备安全试验， 并在矿 山 应 急 期 间 提供特殊的现场技术援助。健全的体制，严格执法 、 加强监管、 技术支持、 专业服务， 完善了煤矿安全生产风险预控 机制。 （三 ）依 靠科 技， 是煤 矿安 全生 产风 险预 控的 重要 途径 提高技术装备和技术管理水平是美国煤矿风险预控管理重 要手段。 美国煤矿开采煤层赋存条件好、 地质构造简单、 灾害因 素 少 危 害 轻 ，有利于采用先进的技术装备，从煤层赋存条件看 ， 多为水平或近水平煤层 (<8°) ， 埋藏浅: 75 400m ， 多数为 120 240 m ； 中厚煤层且稳定可采， 一般煤厚 1.2 2.4m ， 西部局部地 区达 5m ，煤矿采掘运机械化具备优越的自然条件，美国露天煤 矿和井工煤矿都已全面实现机械化。 加之大多数矿井为单一煤层 ， 布置煤层巷道， 系统简单， 采用房柱式或长壁失机械化采煤， 尽 量减少作业人员， 长壁采煤班组 6-8 人， 连续采煤班组 6-10 人。 一般年产 600 万精煤的长壁矿总雇员约 500 人。 用人很少， 因事 故而伤亡的几率也相应变小，安全生产水平就会提高。 8 虽然， 煤矿开采技术条件好， 但煤矿依然非常重视地质测量 等安全生产基础技术工作。 依照规定， 煤矿要要有经验丰富的地 质 师 或 采 矿 工程师，能够判定地质异常状况和绘制地质分布图 ， 注重收集数据， 预测不利的采矿条件， 如陷落柱、 岩层侵入、 断 层、 薄化带和褶曲等异常地质情况， 以便调整采矿设计和决定运 作方案。 能预先查明顶板不稳定顶板、 破碎顶板等， 并进行顶板 支护设计完善，防止顶板事故。 依靠科技， 不断实施科技进步战略， 就要不断加大安全科技 投 入 ， 美 国 还通过立法的形式要求煤矿对安全生产进行高投入 ， 要求采用现代化的采掘和安全设备、 应用先进的采掘和安全技术 ， 如美国在 2006 矿山提高与新紧急反应法案 （MINER ） 中就明 确规定要在矿井下安装无线双向通信和电子跟踪系统， 以实现对 井下工作人员进行定位。 美国不断研发和推广应用先进的煤矿装 备， 不断促进煤矿的技术进步， 也提高了煤矿安全生产风险预控 的可靠性。 （ 四） 诚信 自律 ，是 煤矿 安全 生产 风险 预控 管理 行为 基础 煤矿业主和管理人员非常重视煤矿安全工作， 有着极强的安 全生产自律性， 讲安全诚信、 风险意识强、 预控手段丰富。 美国 煤 矿 管 理 架 构简单，安全管理机构和人员并不多，但经营安全 、 生产安全、 操作安全和行为安全责任和措施， 在煤矿安全生产所 涉及各个环节、全部过程中得到不折不扣地落实。 9 美国对煤矿安全状况均有完整的记录， 拥有良好安全记录或 者安全记录持续改善的煤矿， 其管理者、 矿工都具有较强的安全 责任感， 并主动、 自觉地承担着应负安全生产责任。 例如注重培 养员工安全工作流程与安全意识， 把安全工作融入每一个环节中 ； 管理层与员工进行平等、 公开交流， 共同建立、 遵守和提高安全 标准； 让员工参与安全流程； 记录、 报告和调查所有的事故、 灾 难和损失等。 管理层和全体员工对待安全的态度和责任意识高度 统一， 自动自律履行安全生产责任， 是煤矿安全生产风险预控行 为坚实的心理基础。 （五 ）有 效培 训， 是煤 矿安 全生 产风 险预 控管 理的 重要 手段 美国非常重视不断提高矿工的素质， 虽然煤矿行业依然比较 艰苦，不断提高机械化程度和大量运用数字化技术, 减轻劳动强 度和保障安全生产， 较高的收入 、 较低的风险吸引高素质员工进 入煤矿企业， 同时强调通过培训， 提高工人的安全技能， 提高工 人安全生产素质。 煤矿安全培训主要注重适用， 强调效果。 美国 法律规定， 所有矿工在上岗之前要接受培训， 上岗后每年还要接 受再培训。 美国联邦矿山监察局每年都对指定机构给予资金支持, 促进矿工培训工作。培训项目包括: 新矿工下井工作前必须完成 40 小时的基本安全健康技术培训；露天采矿作业的新矿工在工 作前必须完成 24 小时的基本安全健康技术培训；所有矿工每年 必须完成 8 小时的安全健康技术再培训； 对调到新工作岗位的矿 工必须进行相关的安全健康技术培训。新工人的 40 小时培训包 10 括理论培训和实践培训， 理论培训在培训机构进行， 实践技能培 训在现场进行。 美国煤矿的注重实际效果， 要求培训机构开展针 对性培训，没有统一的培训大纲。 （ 六） 源头 把关 ，确 保煤 矿安 全风 险预 控管 理有 良好 开端 虽然煤矿安全形势持续稳定， 安全状况良好， 但是， 相关部 门对待煤矿安全审批依然非常严厉， 从源头上严防死守， 减少煤 矿风险因素及其影响。 煤矿开发前的严格审批， 不留后患， 完善 的矿山避险和救护体系有效减少事故发生时的死伤人数。 美国煤 矿开发建设审批程序非常复杂， 联邦、 州和地方政府都有严格的 煤矿建设项目审批制度， 特别是对其安全健康和环境保护等方面 审查， 标准高、 要求严， 申请和审评程序多、 准备和批复签发周 期 长 ，一般项目申请要一年准备、6 个月至 2 年才能获得签发。 美国 1977 年联邦矿山安全与健康法规定，矿主必须确保具 备紧急救护的能力。 一般每个矿的矿主应建立至少两支矿山救护 队。此外，还要求煤矿在井下安装紧急救生舱，一种是可容纳 20 30 人的救生舱，舱内储藏水、应急食物、医疗物品和通信 设备等， 可提供 4872 小时的氧气供应； 另一种是便携救生舱， 提供短期水、 食物和医疗物品的供给， 矿山公司每年必须派员参 加州应急管理部门举办的应急救援训练。 （七 ）奖 罚激 励， 是煤 矿安 全生 产风 险预 控管 理的 重要 举措 美国法制健全， 依法治矿， 执法严格。 在此基础上， 建立起 有利于煤矿安全生产的激励与约束机制。 美国矿山安全与健康监 11 察 局 负 责 调 查煤矿各类事故，分析事故原因，并追究相应责任 。 美国矿山安全与健康监察局习惯将煤矿事故按以下 3 种形式来 进行分类 ： （1 ） 死亡事故： 由于采矿作业引发的导致雇员人身伤 亡的事故被认定为矿山死亡事故 ； （2 ） 影响工时损失的非死亡事 故: 因采矿工作引发的事故, 使雇员身体受到伤害或致残, 以致 不能按预先安排的生产作业计划, 在限定的时间或日期内, 完成 规定的作业, 造成一天或多天工时损失的事件, 被认定为非死亡 性矿山事故 。 （3 ） 无工时损失的伤害事故： 因采矿工作引发的事 件, 使雇员身体的某部分受到伤害后, 只 需一定的药物治疗, 而 不需进行特别的抢救和治疗的人身伤害事件, 即需要统计和计 算“ 事故率” 的人身伤害事件。矿山发生的这种事件, 通常采用 次数/20 万工时的方式来进行统计。 对于可能引起伤亡事故和危 害矿工健康的严重违规行为责任人， 将被追究刑事责任； 严重违 法或违法程度虽轻但导致人员伤亡的个人和公司，被处以 25 万 美元和 50 万美元罚款。与此同时，美国国家矿业协会和劳工部 的矿山安全和保健管理局每年都共同颁发 Sentinels 安全奖， 该奖 自 1925 年开始颁布， 每年颁给大 、 小型矿各 10 家， 其中包括大、 小型的露天与井工煤矿各 1 家。 此外， 煤炭产量大的州政府对安 全生产先进的煤矿也纷纷予以奖励。 煤炭生产企业对此项奖励颇 为珍惜，引以为荣。 12 四、中美安全生 产风险预控管理 比较 通过在美国的培训、 考察 ， 一方面学习和汲取煤矿安全生产 风险预控管理的经验， 另一方面 ， 对中美煤矿安全生产风险预控 管理进行比较。 （ 一） 煤矿 企业 安全 生产 风险 预控 体系 我国有不少煤矿集团建立了煤矿安全风险预控管理体系， 但 是以神华集团煤矿安全风险预控最为典型， 这套体系建立了一套 科学规范的体系和方法： 一是建立风险预控科学流程。 通过全面辨识各生产系统、 各 作 业 环 节 、 各工作岗位存在的不安全因素，明确安全管理对象 ； 进行风险评估， 确定不安全因素的危险程度， 明确各个环节安全 管理的重点； 制定管控标准和措施， 明确安全管理的依据和手段 ； 落实管控责任部门和责任人，保证标准和措施执行到位 二 是 建 立风险预控保障体系。层层建立风险预控领导小组 ， 对体系中的每个管控元素进行细化分解， 将各项工作任务分配到 相关领导、 部门和生产单位， 形成“ 横向到边， 纵向到底” 的责任 体系。 三是建立风险预 控考核机制。 煤矿每旬一查每月一考， 子 分公司每月一查每季一考， 集团层面每季督查年终验收， 从上到 下对体系运行情况和效果进行考核验收， 根据得分高低进行排名 通报。 并将考核结果与领导班子、 与员工的安全结构工资奖惩挂 13 钩， 一线工人安全结构工资达到 30% ， 班组长达到 50% ， 矿和公 司级领导最高达 60% 。 四是建立风险预控的信息平台。 建立危险源数据库， 做到系 统 自 动 预 警 ，实现从危险源辨识、录入到排查的全程跟踪管控 ， 使隐患整改“ 五定” 原则得到有效落实。 与传统的管理方法相比， 神华集团风险预控管理体系更加注 重实际效果； 更加注重把安全责任落到实处； 更加注重把风险管 控 在 源 头 ， 超前防范，风险预控更加有效；更加注重过程控制 ； 更加注重简洁易行，便于职工掌握。 美国煤矿能实现“ 高产量、 低伤 亡” 得益于三大因素 ： 矿主和 政府部门都增强了安全责任感； 增强了对煤矿工人的培训； 新技 术的应用提高了煤矿生产安全。 矿业安全与健康管理局将其经验 总结为“ 成功三角” ， 构成这三角的三边分别是： 执法、 培训与技 术 支 持 。 美 国煤矿企业并没有所谓的风险预控体系建设，但是 ， 执 行 执 法 法 规、强化过程管理、技术装备、主动承担安全责任 、 教 育 培 训 、 提供作业环境和安全条件和合理的劳动报酬等方面 ， 事关安全的各项工作非常具体明确， 同时落实到位， 大大化解了 煤矿作为高危行业的风险，实际上执行了全员安全风险管理。 （ 二） 法律 配套 完善 ，标 准严 格明 确、 政策 连续 稳定 国家政策、 法规体系建设对矿难死亡人数的控制起着非常重 要的作用。 在美国处处都感觉到法律的存在， 凡是必先立法， 处 理问题必依据法律， 执法必然严格， 煤矿安全生产也是如此， 杜 14 绝人为因素在煤矿建设项目、 安全程序、 安全管理、 应急救援等 任何环节的不良影响。 美国联邦有关煤矿的法律法规并不多， 将 资源开发、 环境保护、 安全健康等高度统一， 配套， 但是非常具 体明确， 可操作性强。 法律法规一旦颁布， 轻易不作变动， 但只 在重大事故发生以后， 会对相关的法律法规进行补充、 修订， 也 还是非常严谨、慎重。 联邦矿山安全与健康法 是美国联邦政府对全国矿山安全 与健康实行监督管理的最高法律， 是美国煤矿安全生产的法律基 础， 这部法案的基本框架至今没有变， 其中的一些原则比如经常 性安全检查和事故责任追究制等， 也被其他国家广为借鉴。 这部 法案尽管规定最高刑法只有 5 年， 但实际却很严密， 尤其考虑到 了煤矿可能“ 应付” 安全检查、 检查人员不负责任以及设备安全性 等各种情况。 不难发现， 多项法律的出台的时间， 都是在重大矿 难发生后不久。 对于美国人来说， 事故往往会成为催生相关法律 的契机。 有人指出 ， 迅速反应和查漏补缺， 是美国完善安全状况， 实现煤矿低死亡率的原因之一。 我国在针对煤矿监管方面， 企业面对的主管部门除了安监部 门、 煤监机构之外， 还有很多部门， 多个部门对煤矿的各种行为 的监管， 导致多头监管、 重复监管。 企业疲于应付， 既花费很多 时间精力， 又增加了企业负担， 同时我国煤矿法律法规和政策相 对多变， 虽然是顺应了安全生产形势， 但政策缺乏连续性、 稳定 性、 前瞻性， 客观上为企业安全生产带来了困扰， 企业只顾眼前 15 利益、 但求得过且过、 忽视长远发展， 在人、 财 、 物方面安全投 入上犹豫不决， 不断技改、 持续投入， 动摇了煤矿安全的决心和 信心，安全和经营风险控制缺乏长效机制。 （三 ）煤 矿安 全监 察独 立、 严肃 、公 正、 科学 美国特别重视煤矿监察体系” 独立性“ 的建设 。 联邦矿山安 全与健康法 明确规定， 由矿山安全与健康监察局负责对全国矿 山进行安全与健康方面的监察， 包括对煤矿的监察， 从法律角度 规定了矿山安全与健康监察局的各项职能， 赋予了矿山安全与健 康监察局对全国矿山进行安全与健康监察的权力。 矿山监察与管 理局负责实施以前由矿业局行使的安全与健康方面的职责， 以避 免在矿业局负责的矿物资源开发和实施矿山安全与健康标准之 间产生矛盾。 监察机制比较严密， 其成功之处为垂直的煤矿安全监管体制 框架， 轮岗式的监管人事制度， 并在机制上防止监察人员与矿主 、 地方政府形成共同利益同盟。 煤矿安全监察机构既运用强制执行 矿山安全与健康标准的法律手段， 面向矿山的经营者提供安全和 有益于健康的开采技术支持和矿山安全与健康教育培训计划。 严 格的管理查处制度， 使监察员的行为非常谨慎， 行贿受贿现象极 少，保证了煤矿安全监察执法的公正、客观、科学和权威。 煤矿安全监察人员工作方法和内容值得我们借鉴。 安全监察 人员到煤矿检查， 一般不事先告知， 没有预先安排， 自己带着检 查工具、 自备劳保用品， 同时要求有管理人员和工人一同实施安 16 全检查， 在检查中 ， 严格执行相关规定， 检查工作不是走马观花， 而是系统、 全面检查， 往往检查一个矿井周期较长， 小矿 （煤矿 按照从业人员数，20 人、20 50 人、50100 人为小矿，100 人 及以上为大矿）1 2 周，检查小时数 100 小时，大矿有时则需 要 1 个季度， 每个矿每季度检查一次， 全面系统检测每一台设备 ， 防止遗漏， 确保万无一失， 并做好检查记录。 保证了安全检查人 员的独立性、 权威性。 同时 ， 检查人员在面对安全隐患有处置权， 包括警告、 整改、 停产整顿、 直至提请关闭矿井 （关闭矿井是企 业行为，政府一般不强行关闭矿井 ） 。 （四 ）以 解决 问题 为导 向的 安全 培训 ，切 中实 际、 灵活 实用 美国 20 世纪 70 年代前后的事故调查报告显示， 85 的事故 是因工作人员的“ 不安全行为” 所致， 基于此， 在美国 联邦法典 “ 矿 产资源卷” 中对矿山工作人员包括经营者的培训作出详细规 定 ，要 求所有工作人员上岗前要接受培训， 矿工每年至少必须接 受 8 小时再培训， 每 12 个月必须接受一次应对危险培训， 矿长、 工长都必须经有利益关系， 也和各州、 县政府没有从属关系， 各 地的联邦安全监察员每两年必须轮换对调。 安全培训由 MSHA 指 定的机构进行，培训师须取得 MSHA 认定培训师资格，培训班一般出配备主讲老师，还另配备 1 1 名培训师 （可以没有资格证） 在课堂协助， 培训前必须进行针对 性调查， 分析培训需求、 制定专门培训方案。 培训以解决问题为 17 导向、 互动式培训， 方式灵活、 内容实用， 对于一些现场安全技 能则要求人人过关。 国内多数煤矿企业也非常重视培训， 但还有不少煤矿企业被 动培训， 为完成任务指标， 走过场， 为培训而培训， 培训时间长、 内容多、 要求高、 考核严， 但是多为表面现象， 对培训效果考察 和监督缺乏手段， 培训机构存在为迎合企业应付培训需要、 应对 政府有关部门责任监管等问题， 培训方法单一， 仅仅注重培训内 容与大纲、 教材的符合性， 没有重视对企业、 学员的需要， 培训 后 学 员 没 有 真正对安全技能有明显提高、安全态度有明显改变 。 （ 五） 人员 安全 素质 高， 安全 诚信 行为 成为 习惯 煤矿公司首先要提供安全的作业环境、 良好劳动条件 ， 在此 前提下， 任何人都有责任对自己和周围工友的安全负责， 管理人 员对其所辖机构的安全负责。 美国煤矿的安全管理体系比较简单 ， 每个矿工对自己的安全负责， 没有设置安全矿长的相应职位， 哪 位领导在现场就要负责安全。 现场安全措施的执行都有现场工人 负责。 没有专职的瓦检员， 现场工人负责检测瓦斯等。 煤矿工人 对自己的安全负责， 而不是依赖安全管理人员， 使煤矿工人意识 到安全是自己的安全， 是自己的事情， 不安全不工作， 自己对自 己的安全负责。 （ 六） 政府 实事 求是 ，企 业管 理到 位， 安全 风险 与经 营风 险综 合预 控， 安全 、环 保、 经济 相互 促进 18 风 险 预 控除了安全风险，经营风险也是风险预控内容之一 ， 安全风险预控不良为直接形成经营风险和运营压力， 同样， 经营 风险预控不力， 也会导致安全风险预控缺乏力度， 进而加大安全 风险和预控难度。 通过实地考察和了解， 让我们感到吃惊的煤矿 在采掘作业点机械化程度高、 全面实现了自动化信息化， 但是井 上下工程建设却较为简单， 尤其是地面办公条件简陋、 办公和机 修 的 建 筑 非 常简易，辅助设施少，这是从企业经营、环境出发 ， 实事求是的做法。 政府和企业都非常重视生产性投入、 安全性投 入，确保安全健康的作业条件，确保开采区域的环境恢复。 同时， 政府和企业均实事求是， 将经营风险预控与安全风险 预控结合， 减少非生产性投资、 减少辅助性投资， 煤矿管理机构 极为简单， 机构少、 人员少， 实现扁平化管理， 辅助人员少， 大 大减轻了企业经营压力， 有效地控制成本。 如果企业经营压力很 大， 不可避免的在安全投入心存其他想法。 企业将安全责任全员 分 解 ， 每 个 管理人员、技术人员和作业人员都是安全管理人员 ， 自觉主动都承担相应安全责任，真正实现“ 全员、全方位、全因 素、全天候、全过程” 管理。反观我国的煤矿不论大小，非生产 性投资比重很大、 导致煤矿经营压力大， 加之煤矿企业管理机构 多、人员多、环节多，而责任落实不到位、安全管理缺陷多。 （七） 提高 违法 成 本、 事 故成 本， 让 煤矿 各类 人员 不敢 以身 试 法、 以身 冒险 19 美国的事故成本非常高， 安全监察人员一旦发现煤矿有违法 迹 象 ， 则 被 列为黑名单，进行 3 个月的审查，通过后才能运行 ， 还不能通过， 再延期 3 个月。 这是一条很有力的措施， 小矿一旦 上了黑名单， 一般自动停产， 因为罚款成本会更高。 经法院认定 为责任事故后， 煤矿企业要承担高额的罚款。 处罚力度和罚款金 额根据数个标准作出， 包括 ： 企业规模、 经营者以往的违规记录、 经营者是否有过失、 违规的严重程度等。 针对不会导致重大人员 伤亡的一般性违反规定行为，政府督察人员每次每项罚款可达 5.5 万美元。如发生 3 人及 3 人以上的煤矿重大死亡事故，发生 事故的煤矿、 煤炭公司、 经营者及其委托的管理人员会被追究刑 事责任和行政责任。 五、几点建议 （ 一） 安全 生产 法律 法规 体系 建立 与完 善。 建立起科学、 公正、 完善的安全生产法律法规体系， 并做到 政策连贯、 连续、 稳定、 有前瞻性。 市场经济条件下， 既要保障 劳动者的尊严和权益， 同时也要有利于资本市场的发展。 要保证 两者都能得到发展， 必须构建和完善职业安全健康法律法规体系 ， 构建和谐共赢的劳资关系， 避免因过度的经济负担导致破产倒闭 。 加强环境保护，避免资源浪费。 （二 ）明 确理 顺各 级政 府与 企业 的安 全监 管责 任。 20 明 确 政 府与企业在安全生产中各自的责任，理顺各级政府 、 政府各个部门在对煤矿各种监管的责任关系， 避免多头监管、 重 复监管。 （ 三） 建立 煤矿 安全 信息 查询 系统 人们不仅能看到各个煤矿的名称、 地点、 所有人和经营人等 各种相关资料， 还可以查到对各个煤矿进行监管的流水记录， 包 括检查人员的组成、 检查的时间、 检查结果、 煤矿违规行为、 处 理意见、 罚款多少、 罚款缴纳多少以及煤矿申诉与否等， 每一项 都要求数据翔实。 （ 四） 提高 门槛 、加 大投 入， 加强 装备 、简 化系 统、 减少 人员 新技术在采矿业的推广应用成为采矿业安全事故减少的一 个重要原因。 新技术在安全方面的贡献主要有几个方面： 一是信 息化技术的广泛采用， 增强了开采的计划性和对安全隐患的预见 性， 计算机模拟等新技术， 可以大幅度减少采矿挖掘中的意外险 情， 也可以帮助制定救险预案； 二是机械化和自动化采掘， 提高 了工作效率， 减少了下井人员数量， 也就减少了容易遇险的人员 。 （五 ） 将 第三 方培 训机 构融 入安 全监 管当 中， 为安 全监 管做 好支 撑与 服务 政府指定公益性培训机构开展安全培训， 鼓励针对企业和工 人的具体情况、 实际需要制定培训计划， 将理论教学和实践教学 结合，在煤矿监管监察中加大对安全培训的检查和监督。 21 （ 六） 联系 实际 、 实 事求 是， 走群 众路 线， 对煤 矿在 投入 方 面 加强 引导 尽量加大生产性和安全保障性投入， 适当减少非生产性、 辅 助性投资， 将企业经营风险和安全风险预控有机结合、 系统考虑 ， 不能厚此薄彼，结果患得患失。 （七） 研究 煤矿 安 全生 产风 险预 控体 系建 设和 预控 效果 评价 体系 虽然国内已经有一些煤矿集团建立了风险预控体系， 但比较 繁复、可操作性不高，缺乏预控效果的科学评价体系。 （ 八） 切实 建立 并加 强煤 矿安 全诚 信体 系建 设， 实现 安全 诚 信 信息 共享 虽然在煤矿安全领域引入诚信机制， 但并没有相应的诚信记 录和征信系统，诚信信息没有社会共享。 六、执行纪律方 面情况 在美培训考察期间， 培训团全体成员都以一名共产党员的标 准 严 格 要 求 自己，组织严明、遵守纪律，听从指挥、服从安排 。 培训团成员没有因私外出， 没有接触任何敌对势力， 没有参加任 何有损国家形象或违反国法党纪的活动。 培训和考察中， 团体成 员相互关心、 相互帮助， 表现出高素质、 好风尚， 受到接待单位 的认可和好评，圆满完成了各项培训考察任务。 22 图1 安全保护委员会董事会主席麦肯特先生做讲座 图 2 宾州应急反应救援官员 Jeffery Slanchek 先生 23 图 3 培训团接受美国煤矿安全监察体系的培训 图4 准备在马里兰州 vindex 能源公司井工 矿井井下考察 24 图 5 英思科公司技术总监做煤矿安全预警培训 图 6 在宾州州立大学接受煤矿安全风险预控体系培训