关于－建立城市生活垃圾分类处理台账规章制度的政策建议.doc

|关于建立城市生活垃圾分类管理台账制度的政策建议【摘 要】我国现实环境状况表明，解决城镇生活垃圾源头清洁分类问题已经迫在眉睫；如何解决城镇生活垃圾源头清洁问题有国内外先进经验借鉴；政策实施的思路是建立城市生活垃圾分类管理台账制度；并实施在生活垃圾分类管理的三个环节：分类投放、分类收运和分类处理，全面建立台账制度，并相互核对监督。真正做到有帐可查，有责可追，层层管理，相互监督等举措。 【关键词】城市；生活垃圾；处理；台账制度 一、实施背景 我国现实环境状况表明，解决城镇生活垃圾源头清洁分类减量问题已经迫在眉睫。随着经济社会发展和物质消费水平大幅提高，生活垃圾产生量迅速增长，垃圾处理场建设选址困难，环境压力越来越大，环境隐患日益突出，已经成为新型城镇化发展的制约因素；此外，混合收运的垃圾含水量高，不仅影响焚烧处理效率，而且焚烧不当会加重空气污染和雾霾天气的严重程度。实施生活垃圾分类，可以有效促进资源回收利用，加快资源节约型、环境友好型社会建设，提高新型城镇化质量和生态文明建设水平。 目前我国虽也在推广城市生活垃圾分类管理，但实际|上仍是垃圾“源头混合投放、末端集中处置” ，其问题是目前垃圾处理资源配置主要集中在末端处置环节，前端分类管理投入不够。为解决垃圾源头分类减量问题，2000 年 6月，国家建设部曾委托北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门和桂林 8 个城市进行垃圾分类收集试点工作，并明确试点城市可以在法规、政策、技术和方法等方面进行探索和总结，以便在试点成功的基础上逐步推广。十多年过去了，试点城市虽取得较大成效，但仍没有可以较好复制和推广的运行模式，垃圾分类效果至今收效甚微，垃圾混合收运处理的现象还十分常见。总之，不论是从媒体报道、从公众感知还是从周边情况来判断，垃圾分类似乎每次都声势浩大地发生在身边，却一次次无疾而终。虽然分类垃圾箱早已是人们生活中的平常事物，但垃圾分类却并不是人们生活的一部分。究竟如何让垃圾桶不再成为“装饰”？如何让垃圾分类融入生活？西方发达国家和我国台湾地区的垃圾分类实践证明，依靠制度约束和严格的执法是做好垃圾源头分类工作的关键因素。 今年 3 月 18 日国务院办公厅转发国家发展改革委、住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案 （国办发201726 号，以下简称方案 ） ，部署推?由? 活垃圾分类，完善城市管理和服务，创造优良人居环境。 方案提出，推进生活垃圾分类要遵循减量化、资源化、无害化原|则，加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度。 方案还强调，要加强生活垃圾分类配套体系建设，建立与分类品种相配套的收运体系、与再生资源利用相协调的回收体系，完善与垃圾分类相衔接的终端处理设施，并探索建立垃圾协同处置利用基地，确保分类收运、回收、利用和处理设施相互衔接。为更好贯彻落实方案精神，进一步将垃圾分类落到实处，特提出垃圾分类管理台账制度的建立与实施，以促进城市垃圾的处理与再生资源开发利用。 二、国内外先进经验借鉴 （1）国外先进经验 德国是世界上生活垃圾分类处理的先进国家之一，自1904 年开始实施垃圾分类，已有 110 多年的历史。值得借鉴的经验包括：一是收费制。在德国，扔垃圾是要收取一定费用的。按照法律规定，德国的社区居民每年都要定期缴纳管理费用，其中就包含了垃圾回收一项费用，相当于谁产生的垃圾就由谁来买单。二是严格的回收制度及处罚规定。专设的“环境警察”一旦发现居民乱倒垃圾，就会发警告信，如不及时改正，就发罚单；如果再不改，就会相应加倍提高收取垃圾的费用，并同时加重整个小区其他住户处理垃圾的费用。 |日本作为世界上生活垃圾分类较为成功的国家之一，同样有很多分类特色以及成功的经验值得我国加以学习和借鉴。主要包括以下：一是法律完善、执行严明。对于乱扔垃圾的处罚毫不手软；对垃圾的“非法丢弃”等行为有着非常严格的处罚措施。二是分类精细、回收及时。日本将生活垃圾一般分类为可燃性垃圾、不可燃性垃圾、资源性垃圾、有害性垃圾、超大型垃圾、不能回收垃圾等六个大类，每类下面再进一步细化为若干子项目，子项目还可分为小项目，以此类推。而且还针对倒垃圾时间、倒垃圾次数、倒垃圾场所、所倒垃圾的分类有相当明确的规定，并形成了固定的方法和良好的习惯。 英国的生活垃圾分类工作相对于德国、日本则起步较晚（大约在 1995 年前后） ，可借鉴的工作措施主要有以下两点：一是强化了法制措施，实施严格的处罚。英国垃圾分类相对是非常严苛的，可以用两个词来概括：强制，罚款！在英国，各个居民点的垃圾都不能随意丢弃摆放，务须放在指定地方。如果不小心或者故意往别的投放点扔，则有可能会被监视器记录，先是警告，然后再进行罚款。而对那些偷倒垃圾的，英国环保法还规定可处以最高 2 万英镑的罚款或 6 个月的监禁。二是居民自觉的分类行为习惯，政府加强对垃圾分类管理回收及监管的力度。在英国各地，每星期都还会有一名当地社会知名人士或者政府部|门官员带领着分类回收工作人员，逐门逐户地敲开居民家门，了解居民开展垃圾分类的实际情况。 挪威垃圾分类也做得很好，政府支持力度大，厨余垃圾袋在超市可以免费拿。买饮料需付回收饮料瓶的钱，如果喝完后拿去回收，钱将会退还，而且每个超市都有回收瓶罐的机器。每个居民家里至少有四个垃圾桶，分别为装厨余垃圾、塑料垃圾、纸类垃圾（报纸、杂志、纸盒等） 、杂七杂八的东西（譬如用过的纸巾等沾有食物残渣的东西，以及分类不是很明确的垃圾） ，且每个小区外面或者各家别墅外都有四个大垃圾桶。 （2）国内先进经验 北京的垃圾分类管理工作取得了较大的成效，目前两个区已成为全国生活垃圾分类示范城市（区） 。相关管理经验和成功措施总结如下几个方面：一是政策标准先行，明确工作任务。二是加大考核奖惩，落实日常监督。建立了日常运行监管机制，重点检查设施设备配置维护、厨余垃圾分类效果、分类收集运输处理各环节衔接等实施情况，并针对区县初步建立了“日检查、月考核、季评价”的考核制度。每年还委托第三方检查考核工作，对小区的硬件设备设施配置、分类投放、分类收集、宣传培训等方面进行了考核，并建立了考核情况的文字和图片资料数据库，撰写了专题分析报告。三是组建指导队伍，强化教育引导。|北京市共招募了垃圾分类“绿袖标”指导员 2 万余人，分布在全市各个小区，现场指导和引导居民正确投放各类垃圾，让居民深入明了如何开展垃圾分类和开展垃圾分类工作。四是健全再生资源回收体系，推进互联网回收。 上海在原有模式的基础上，借鉴台湾垃圾分类模式，确立了干湿分类的大分流工作机制，再辅以小分类为补充，基本完成了每年减量生活垃圾 5%的工作目标。其成功做法有以下几个方面：一是政府高度重视，合力推进。二是强化宣传教育，提高居民素质。三是推广绿色账户制度，用无形的手助推垃圾分类。通过服务外包的形式，招募精英企业和精英人才，建立一套行之有效的垃圾分类绿色账户积分激励机制，极大的提高了市民垃圾分类积极性，使得干湿分类和其他小分类模式得以顺利实施。 广州市是国内垃圾分类管理工作做得最好的城市。一是政府高度重视强势予以推进。广州市在全国率先成立了专门开展生活垃圾分类管理和常设机构广州市生活垃圾分类管理处，建立了广州市城市生活垃圾分类联席会议制度，并用法律的形式固定了垃圾分类管理工作的相关组织机构、建章立制、宣传培训、监督检查、奖惩机制等。二是建立健全垃圾分类收运处置体系。根据终端情况，确定“能卖去卖、干湿分开、有毒单放”的分类模式，优先扶持再生资源化回收点和回收网络建设以及有害垃圾单独收|运网，湿垃圾单独收运后开展就地处置和集中处置，畅通分类之路；投放模式方面，全国首次尝?定点定时投放和随袋征收垃圾处理费方式，引导居民养成自觉分类习惯。三是开展系统性的宣传教育工作。 尽管国内外各地都有很多关于垃圾分类管理、收运及处理的成功经验，但就如何实施垃圾分类管理台账制度的成功经验还较少，为使目前城市垃圾处理与再生资源开发利用的前端分类管理真正落到实处，有必要建立垃圾分类管理的台账制度，通过试点实施，取得成果予以推广应用。三、政策实施的主要思路 城市垃圾的分类不仅只是指垃圾的分类投放，还要保证被分类投放后的垃圾分类收运，分类处理或处置，这才是真正意义上的垃圾分类，否则无法达到垃圾分类“前端预防”的实际效果。台账制度是指为加强对垃圾的全程监控，生活垃圾的产生单位、收运单位、处理或处置单位应当各自对其产生、收运、处理或处置的垃圾来源、种类、去向等信息登记入账的制度。由于垃圾产生、收运、处理或处置分别属于不同的主体，因此台账制度是保证生活垃圾能够得以分类管理的重要保障。 目前我国指导生活垃圾管理的上位法城市生活垃圾管理办法 城市市容和环境卫生管理条例 ，以及最近发|布的生活垃圾分类制度实施方案都没有规定垃圾台账制度。我们可借鉴已有的其他台账制度规定（如危险废物转运与处置台账制度）建立具体实施方案和实施细则，并逐步完善。台账制度内容具体如下： （1）台账制度主体。在环境法律关系的主体分为两类，即管理主体与受制主体，管理主体是能够代表国家行使环境保护职能的各种国家机关；受制主体则是环境资源的开发利用接受国家调控和管理的主体，包括各类法人、社会组织与自然人。因为全过程控制的原则，制定台账的主体具有较强的覆盖性，生活垃圾的前端分类投放、中端分类收运及后端分类处理阶段都应当建立台帐。生活垃圾投放环节由垃圾分类管理责任人建立垃圾台账，垃圾收运环节由收运作业单位建立管理台账，终端处理环节由处置单位建立处置台账。前端、中端和后端各个环节的台账要环环相扣、紧密衔接、监督实行才能取得好的效果；否则，如果在垃圾投放环节建有分类台账，而在收运或处置时却没有记录与监管，甚至混装到一块运输或混杂在一起处置（如填埋或焚烧） ，那么分类投放就等于前功尽弃。 （2）台账制度主要内容。不同主体的台账所记录的项目是有差异的，前端垃圾投放环节，由责任人记录垃圾种类、数量和运输信息（如总量（吨） 、垃圾集中处理量（吨） 、农户自行处理量（吨） 、回收处理量（吨） 、焚烧处|理量（吨） ）等，定期向镇政府或街道办报告；中端分类收运环节，由收运单位记录垃圾来源、种类、数量、去向，也需向主管部门报告；终端处置环节，处置单位主要记录垃圾的运输单位、种类、数量，还需要报送相关运行数据等。其次，不同台账之间应当形成确认机制，如收运单位记录的台账项目应当由生活垃圾管理责任人确认，处置单位记录的台账项目应当由收运单位确认。这样才有利于管理部门对生活垃圾的准确监控，及时掌握相关信息。 四、实施举措 （1）在生活垃圾分类管理的三个环节：分类投放、分类收运和分类处理，全面建立台账制度，并相互核对监督。真正做到有帐可查，有责可追，层层管理，相互监督。 （2）在一些试点小区或社区配制智能垃圾分类装置，通过垃圾分类投放换积分的方式鼓励居民垃圾分类。居民通过垃圾分类投放，机器会根据垃圾的类别和重量等因素，往对应的账户里返送积分。积分达到一定数量时，居民便可兑换礼品。 （3）台账登记模式从传统的手工登记逐步向网络管理发展，最终实现智能化管理，依据台账可合理安排分类管理责任人、设备配备数量和垃圾收运周期。 （4）垃圾分类管理台账制度可分阶段实施，2017 至2018 年为城区垃圾分类台账制度试点期，2019 年至 2022|年为垃圾分类管理台账制度试点推广期，2022 年至 2025 年进入生活垃圾分类管理台账制度全面推广期。计划用 10 年，同步配套完成新的垃圾处理终端，并逐步实现城区生活垃圾全面分类收集、分类收运、分类处理、综合利用的目标。（5）台账制度是建立在生活垃圾分类配套体系建设完善的基础之上，因此还要建立与分类品种相配套的收运体系、与再生资源利用相协调的回收体系，完善与垃圾分类相衔接的终端处理设施，并探索建立垃圾协同处置利用基地，确保分类收运、回收、利用和处理设施相互衔接。 （6）实行定期检查制度，社区政府加强对垃圾分类管理台账制度的监管力度，逐日检查台账资料的登记情况，实行月考核、季评价的考核制度，建立有效的激励机制。 参考文献： 12017 年 3 月 18 日国务院办公厅转发国家发展改革委、住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案 （国办发201726 号. 作者简介： 贺亮明（1964 年） ，女，湘乡人；本科学历，硕士学位，湘潭医卫职业技术学院教授；主要研究方向-职业技术教育； 唐湘博（1985 年） ，男，湘潭人；博士，湖南工程