行政沟通中地障碍与对策研究.doc

''行政沟通中的障碍与对策研究行政沟通中的障碍与对策研究内 容 摘 要随着信息时代的到来，行政沟通已经引起管理界、学术界越来越多的关注。由于当代行政机构的膨胀，行政机构的层次繁多及行政活动日益复杂和行政分工的细化，如果没有一个良好的沟通机制和沟通环境，就有可能导致行政人员对行政环境缺乏了解，对社会也缺乏认识。这种情况下的行政工作是不堪设想的，许多行政管理问题也是由于沟通不畅、沟通信息失真引起的。如沟通不良会导致行政生产力低下、品质与服务不佳，使得成本增加，绩效隐形。由此可见，在信息时代的到来，行政沟通的重要性越来越突出。本文在对行政沟通中的障碍与对策进行分析之后，得出结论：行政沟通的主要障碍有：政策表达渠道非制度化；沟通渠道过长或过短；缺乏互动性的沟通手段。清除这些障碍的可行性方法有：加强制度建设，完善沟通机制；规范沟通渠道，保障政府政策表达畅通；完善沟通传输反馈机制，保障民众合法权益。关键词：沟通渠道沟通渠道 行政沟通行政沟通 有效性有效性 信息失真信息失真''目 录内容摘要 .I引 言.11 行政沟通概述 .21.1 行政沟通的概念 .21.2 行政沟通的特点 .21.3 有效沟通的效率原则 .32 行政沟通中的障碍及原因分析 .52.1 政策表达渠道非制度化 .52.2 沟通通道过长或过短 .52.3 缺乏互动性的沟通手段 .63 清除行政沟通障碍的对策 .73.1 加强制度建设，完善沟通机制 .73.2 规范沟通渠道，保证政府政策表达畅通 .83.3 完善沟通传输反馈机制，保障民众合法权益 .84 结论 .9参考文献 .10''引 言沟通从最一般的意义上讲是指人与人之间传达思想和交流情报、信息的过程。它在行政组织管理中占据重要位置，无论是决策前的调研与论证，还是计划的指定、工作的组织、人事的管理、部门之间的协调、与外界的交流，都是离不开沟通。无数事实证明，良好的行政组织必然存在着良好的沟通。未来学家奈斯比特曾指出：未来的竞争就是管理的竞争，竞争的焦点在于每个社会组织内部成员之间及其外部组织的有效沟通上。政府组织之间、政府与大众之间的有效沟通成为行政管理艺术的精髓，对行政管理活动的高效运行起着非常重要的作用。随着信息时代的到来，行政沟通已经引起管理界、学术界越来越多的关注。由于当代行政机构的膨胀，行政机构的层次繁多及行政活动日益复杂和行政分工的细化，如果没有一个良好的沟通机制和沟通环境，就有可能导致行政人员对行政环境缺乏了解，对社会也缺乏认识。这种情况下的行政工作是不堪设想的，许多行政管理问题也是由于沟通不畅、沟通信息失真引起的。如沟通不良会导致行政生产力低下、品质与服务不佳，使得成本增加，绩效隐形。由此可见，在信息时代的到来，行政沟通的重要性越来越突出。''1 行政沟通概述1.11.1 行政沟通的概念行政沟通的概念行政沟通即行政信息沟通，也是沟通的一种。狭义的行政沟通指的是行政体系内部各部门之间、层次之间、人员之间凭借一定的媒介和通道传递思想、观点、情感，交流情报信息，以期达到相互了解、支持与合作的过程;广义的行政沟通指的是行政部门同外部环境之间(如传媒、民众等)，就相关的政策意见的制定、执行、影响等进行的交流、协调或意见反馈，使政策有效实施，达到政府与民众之间的和谐，社会有序发展的过程。本文要探讨的是广义的行政沟通，尤其是指政府同民众之间的行政沟通。行政沟通包括以下几个层面的意思:1. 行政沟通实际上就是信息的传递和处理过程，包括输入、分类、筛选、储存、使用、输出、反馈等环节(可参考下图作直观理解)。这里所说的信息是广义的信息，它不仅包括文字、数据、图像、言语等有形的信息，而且包括个人情感、行为等无形的信息。2. 行政沟通把行政过程看作是一个系统，而系统中的信息沟通则是其“神经”。3. 行政沟通要达到的目的是统一思想。4. 行政沟通过程中包括信息的发送者，信息的接收者，传递的信息，传送渠道和传送的情境(环境)等五个因素。1.21.2 行政沟通的特点行政沟通的特点1. 政府有沟通的义务。 “公众必须被告知”是公共关系的名言，换句话说，就是公众有知情权。从信息的传播过程看，公众的知情权实际上是指公众作为受众接受信息的权利；政府尊重公众的知情权，则是指政府作为传递者，有义务向公众发出相关的信息。具有主动的沟通意识，是政府形象的重要组成部分。信息公开是实现有效沟通的首要条件。如果不把国家政务活动中涉及到公共事务、公共服务的事项向社会公布，公众不了解政府运作的充分信息，政府与公众的沟通就无从谈起，公众也不可能对重大问题实行信息反馈，从而避免决策错误。2. 行政沟通是行政活动顺利进行的前提。随着信息时代的到来，行政信息沟通的地位日益为人们所重视，当代行政机构膨胀、层级繁多以及行政活动的繁杂，如果没有良好的行政沟通的渠道和环境，可以想象，行政工作无法顺利展开。''3. 行政沟通有利于促进行政效率的提高。现代行政理论表明，只有让行政人员参与管理，才能调动人员的积极性和创造性，但人多便会产生意见的分歧，如果没有沟通，往往导致行政的拖拉、低效和无能。另外，现代的高效行政只有在统一意志、统一领导和统一步调的前提下才有可能实现，这种团结和统一只有在良好的沟通前提下才能实现。4. 行政沟通是政府未来治理理念的必要因素。未来政府治理理论提出参与式政府，实现民众参与政府治理。参与的基本观点认为，官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息。因此如果排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误。缺乏沟通的参与是难以想象的，在实现参与式政府治理模式中，彼得斯也曾提出“对话式民主” 。只有政府与民众之间形成良性的沟通与互动，才能在真正意义上实现参与式政府治理模式。5. 行政沟通有利于保障民众知情权的实现。知情权又称知的权利，知悉权，是二战后出现的概念。其基本含义是公民有权知道他们应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民获取信息的权利，尤其是政务信息的权利。知情权是一项为当今国际社会普遍认同的基本人权和民主权利，其核心是情报公开请求权。我国宪法第 27 条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。 ”同人民群众“密切联系”就包括了政府与民众之间信息沟通之内涵，知情权的充分实现需要政府的配合。政府倾听民众的意见，接受民众的监督，都有赖于良好而有效的行政沟通作保证。1.31.3 有效沟通的效率原则有效沟通的效率原则一切行政活动的优化，行政能量的扩大都要以有效地沟通为基础，因此行政沟通的有效性至关重要。沟通的效率原则指在特定的行政体系中，沟通机制传递和交流行政信息所能达到的速度、广度和准确度；一部分行政信息要求保密，那么保密性也成为沟通效度的一项重要指标。沟通的准确性简言之就是：行文要准，办事要稳，情况要实，主意要慎。只有沟通准确无误，才能事半功倍。行政信息都有其特定的作用，只能在一定时间内发生效用，如果不能及时的传递，拖拖拉拉，延误时机，行政活动便不可能。因此，行政沟通的速度较为重要， “迅速”强调行政沟通的时效性，就是要及时传递信息。遵循以下原则：1. 全体行政人员必须明确了解沟通渠道的构成。只有对行政体系的沟通机制''有一定程度的了解之后，行政人员才能有效地利用它们来发送和接收信息。2. 每一位行政人员必须被正式的沟通渠道联系起来，让他们能通过正式途径传递指令、反映情况、提供意见和建议。3. 沟通渠道应是最直接的、最短的，这有利于提高沟通效率，而且有利于克服官僚主义、文牍主义。4. 沟通渠道应当畅通无阻。在行政机构和行政人员之问传递信息、进行沟通时，必须保持渠道清净，无人为的干扰渗入。5. 信息发出应强而有力。要提高信息的影响能力，必须增强信息的强度、对比度和重复率。6. 接收者应有责任感和客观性。当信息发出之后，对方应以高度的责任感接收信息，不得有任何的延误和犹豫。在收到信息后，译码和还原应保持最大的客观性，以防止个人偏见的介入。7. 沟通行为应得到核实。一次沟通结束之后，能否取得预期的效果，很大程度上要看沟通是否成功。这样须对沟通行为进行检查和核实，以利纠正和不断改进。''2 行政沟通中的障碍及原因分析2.12.1 政策表达渠道非制度化政策表达渠道非制度化长期以来，我国政府实行相对集中的行政体制，这一体制表现出明显的官僚化倾向，组织层级界限明晰，行政运作程序刻板复杂，照章办事、各司其职的行政风格使政府系统与外部环境相对隔离，自行其是，以致政府与外界的沟通不灵，甚至十分困难。由于政府自身产生了相当数量的政策信息，所以容易成为政策信息的垄断者，造成政府和政策相对方之间的信息不对称，而在信息不对称的条件下，公众根本无法主动沟通和参与，其结果是公众无法对政府形成有效的制衡和监督。 “信息不对称” ，信息封闭增强了决策者和决策过程的神秘性，而神秘性则加深了公众对政府的隔膜感，强化了公众对政府的盲从，随之而来的便是政府和决策者自身的专断和随意性。科恩指出：如果民主国家中无论间接或直接民主，有治理权的公民处于一种无知的状态，要治理好这个国家是不可能的。 “在发展中和转型中国家，政府的作用和影响很大，政府及其官员行为的随意性也很大直接阻碍着制度的变迁和经济的发展。其根本原因在于社会力量太小，社会组织太差，形不成对政府及其官员行为的应有制衡和监督。因而在社会和政治生活中，在一系列重大的问题上，往往只有政府的一个声音，而无民间的不同声音” 。科思这段话也说明了传统的集权政府是不可能实现与民众的民主沟通和互动。政府在行政沟通过程中垄断行政信息，政策信息披露的随意性强，沟通中所传达的信息量和信息内容往往取决于政府单方面的意志，缺乏制度的约柬，这些也就是我们所说的政府政策表达的非制度性，是导致行政沟通不畅的主要原因。2.22.2 沟通通道过长或过短沟通通道过长或过短当前，我国行政沟通中的渠道还存在着许多不足，主要表现为通道过长和太窄。所谓通道过长，是指由于受许多客观自然条件的影响，行政信息在沟通过程中要经历许多的中间环节，而必然会使信息在传递的过程中出现延误时机、信息不准确等负面现象。此外，行政沟通渠道还存在太窄的现象。在我国许多地方，由于物质条件相对落后、自然环境的客观限制，行政沟通的通道没有能力随着时代和形势的发展进行及时而又必要的拓宽、更新，仍然沿用过去行政体系中单一沟通通道，无法消化行政系统外的巨大输入，这种状况使行政系统受到巨大的压力。另外，由于现阶段的行政沟通体系，尤其是自上而下的纵向沟通，缺乏明确、准确的规定，弹性较大，沟通的规则太原则化，内容空洞抽象，具体的指导不明''确，操作性不强。这导致许多沟通渠道形同虚设，客观上更加剧了沟通渠道的拥堵。由于资源、地位和能力的限制，这种自上而下的单向沟通渠道占主导的机制对行政管理高效运行极其不利，不少合理的意见、要求和建议往往因难以及时进入该渠道而得不到及时、有效的反映和重视。在这种沟通渠道中，行政信息的流动还容易出现可选择性，使信息的全面性和真实性有所下降，甚至会出现因信息传递失真而造成决策偏差和失误。此外，我国传送决策效果信息的是行政决策机关自身的成员，这就难免在传递反馈信息时带上主观偏好。掌握信息的人把信息传递给有关决策的人往往要经过多层中间环节。研究表明，传递信息者个人对所传信息的主观滤波作用既存在于单通道的信息沟通体制中，又存在于多通道的信息沟通体制中。在多通道的信息沟通体制中，由于各独立传递系统之间的相互制约和信息量的大大增加，这种主观滤波作用就相对较小。而在单通道信息沟通体制中，这种主观滤波作用，由于层层加剧而往往导致信息的严重失真。2.32.3 缺乏互动性的沟通手段缺乏互动性的沟通手段播者与受传者之间信息的沟通是单线联系，信息自上而下，或自下而上进行流动，未能横向运行，信息只在行政领导与邻近行政人员之间传播，然后各自再与其他相近的成员进行信息转播。该模式强调沟通者的主导地位以及沟通者持有信息的拥有和发布的特权，决定信息的内容、流向和流量。受这种沟通模式影响的行政领导者在与下属的沟通过程中以家长或权威的代表者的形象出现，以自我为中心而不是从对方或全局的立场看问题，在与下级行政人员的交流的过程中表现的主观、武断而无法形成真正的平等交流，与现代行政管理理念完全背离。这种信息沟通由于不允许接受者提问、商量。所以，接受的准确性较差，同时还会使接受者感到压抑，不利于调动接受者的积极性和主动性，容易形成虚假共识，而且信息沟通的范围和自由度很小。由于是单向行政沟通方式进行，信息经过层层的传递，作为行政领导或行政人员的传递者根据自己的价值取向和好恶进行筛选、加工的情况不可避免，信息在传递途中丢失或失真的可能性很大。''3 清除行政沟通障碍的对策3.13.1 加强制度建设，完善沟通机制加强制度建设，完善沟通机制行政信息在行政管理过程中特别是政策制定和执行中具有十分重要的作用，行政信息沟通更是居于特殊地位。行政信息沟通通过信息的流转使行政组织各单元分享信息、思想以至情感，消除交流障碍，达到统一认识、统一行动，从而降低行政成本、提高行政效率。现行的行政系统行政信息沟通表现是非常不足的，原因是多方面的，但有两个方面的原因尤为突出。一方面，在制度上，由于传统的高度中央集权体制的根深蒂固的影响，显现出强烈的官本位特征。关注行政系统内部的纵向沟通，重视行政系统内部的行政决策信息自上而下的传递，但忽视行政执行反馈信息自下而上的传递行政部门之间行政信息横向沟通因涉及部门利益、地方利益而更显不足；至于行政系统和社会环境之间的信息沟通更是风毛麟角。另一方面，在组织机构上，由于缺乏专门的行政性信息系统和独立咨询机构原因，又表现出行政信息沟通中失真现象比比皆是。这种行政信息沟通局面带来的结果是极其有害的：比如，因新设项目盲目上马造成的损失全国一年就数以亿记：行政部门之间因沟通不足而频频出现“政策打架”现象：因卫生行政系统信息未能及时、恰当地公布而造成的“非典”恐慌更是令人记忆犹新、历历在目。所以，必须对现有组织机构和行政信息沟通制度进行完善。一方面，在行政系统与社会环境之间，必须保持公众知情权与行政机关工作的相对独立之间的平衡。比如，应当规定，在内容方面，政府至少应当将哪类和哪些行政信息公之于众，并且区别不同内容和公布对象适用不同的标准，涉及国家重大经济、政治、军事等信息必须严格控制，涉及公众健康、教育、福利等信息必须充分及时公布；在程序方面，对行政信息公布渠道，对公布的及时睦和信息更新周期有何最低限度的要求，否则将如何追究有关责任人的责任等等。目前