督抚制与中央.docx

督抚制与中心一地方权力之争以晚清督抚势力的崛起为视角朱云天摘要：督抚制度形成于明代，进展和完擅长清朝初年至中叶。鸦片战斗以后，在镇压 太平天国运动的过程中，清朝地方督抚的权力不断扩大，渐渐成为可与中心政权分庭抗礼 的政治、军事势力。清末督抚势力的崛起是形成近代军阀割据局面的重要缘由之一，直接 影响了 19世纪后半叶乃至20世纪初期中国历史的走向。关键词：中心；地方；权力；明清；督抚；军阀应承认，在以往的中国政制史讨论中，学者们主要强调的是君权与相权的对峙与斗争。 实际上，现代我国建立以前，在中国传统政治权力的安排与争夺中，主要对峙的不是君权 与相权，而是中心与地方。中国历史上的统一与分裂，抛去外族冲击的因素，主要是由于 王朝内部政制变动导致的中心与地方权力安排的失衡。以此为视角，我们可以看到，在中 国历史上，统分裂与中心地方的同步关系经受了四次大变局：西周末年 及东周时期地方诸侯势力的崛起与周王势力的没落；东汉末年以地方刺史为代表的豪强 地主势力的崛起与中心势力的衰落；唐朝安史之乱后藩镇势力的崛起与唐朝廷势力的衰 落；明清时期地方督抚势力的崛起与中心势力的渐渐式微。在这四次大变局中，对中国 近代历史有深远影响的是最终一次。一、督抚制的形成督抚制其实包含了两个职官系统， 即巡抚制和总督制。一般认为，巡抚制滥觞于明初永乐年间（ 1403年1424年），这已 为多数学者认同。明史职官志二记载："巡抚之名，起于懿文太子巡抚陕西。永乐十九 年，遣尚书蹇义等二十六员巡行天下，安抚军民。以后不拘尚书、侍郎、都御史、少卿等 官，事毕复命，即或停遣。初名巡抚，或名镇守，后以镇守侍郎与巡抚按御史不相统属， 文移窒碍，定为都御史巡抚兼军务者加提督，有总兵地方加赞理或参赞，所辖多、事重者 加总督。"1不难看出，巡抚制度的发物与明初我国事务繁重，中心政府需要加强对地方 的掌握有关。但据王德金考证，懿文太子朱标巡抚陕西一事，”只能说有巡抚之名，而无巡 抚之实"，缘由是"朱标此行乃太子出巡，有其特殊性，不合管制77常规、因此，"懿文 太子朱标巡抚陕西，不能代表巡抚制度的真正开头"2 1尽管巡抚制度滥觞于永乐年间， 但其时巡抚一职只是一般的临时性任命，真正制度化的设置则应是在嘉靖年间（1522年1566年）3 11。明初以降，巡抚制度渐渐完善，主要表现为设置了独立的办事机构一 巡抚衙门4 ,更为重要的是，巡抚的任命程序也渐渐走向了制度化和地方官化。成 化二十二年（1486年），明廷正式取消了巡抚每年八月赴京会廷臣议事的制度，这意味着 巡抚不必再参加中心事务，真正成为执掌一方的封疆大吏。总督制的产生晚于巡抚制，一 般认为，总督制度的初步形成是在正统年间（1436年1449年），并于成化年间（1465 年1487年）渐渐成熟。李治安认为，明代中期以后，督抚的设置成为常化制度,主要分 为两种类型：一类是为军事需要而设置的，一般在边疆地区；另一类设置于内地，统辖两 省或数省，负有监督财政和军事的职能5L到了明末，督抚的职权渐渐扩大，并向总掌 军政、民政的地方官转化。然而，终有明一代，督抚制度都没有完全定型，也没有完全地 方官化，突出的表现是督抚的管辖区域和人员任命等方面还不固定3 12。明代总督， 从区域上看，有统辖两省至数省的，也有仅统辖几个府的；巡抚的设置也一样，有一省一 设的，也有因特殊需要而在某一个地区特殊设置的。在官员的任命上，有固定按成例设置 的，也有临时派遣的6 L二、督抚制的进展和完善在政治制度方面，清代基本沿用明朝 体制（即所谓"清承明制"），经过数百年的进展，督抚制度在清代得到了真正的进展和完 善。刘伟认为，督抚制度地方化的真正完成是在康雍乾时期3 13。其实，从政治制度 层面上看，所谓的地方化过程，就是督抚对地方掌握的加强过程，包括辖区的相对固定、 衙署的建立、办事人员的配置、确立对布政使和按察使的统属关系等。徐青峰将清初督抚 制度的地方化过程分为三个阶段7 :第一阶段，从顺治元年（1644年）到顺治十八年 （1661年），清代督抚制度初步建立。其次阶段，从康熙元年（1662年）到乾隆十三年 （ 1748年），清代督抚制度得到充分进展。第三阶段，从乾隆十四年（ 1749年）到乾隆 三十二年（1767年），清代督抚制度渐渐成熟和完善。不难看出，清代督抚制度的地方化 经受了一个相当长的历史时期。这是当时的历史条件和社会形势所打算的，在经受了明末 清初王朝鼎革之际的战乱后，山河破裂、民不聊生，清廷虽然建立了统一的政权，但需要 在短时间内稳定社会秩序，不得不将部分民权、财权等下放给地方，为督抚制的成熟与完 善供应了客观条件。清初以后，经过几代皇帝的苦心经营，中心皇权得到大大加强，而地 方上则渐渐形成了督抚体制。这种体制与清代的省、府、县三级地方行政体制相配套，成 为清朝的基本政治制度。总督是一省或数省的军民首脑，官衔为正二品，加尚书衔者为从 一品。职责主要是"掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆"8 ,凡文职道府以下, 武职副将以下，都由总督奏请免黝。总督还直接统帅少量军队，称作督标营。巡抚则为一 省最高行政首脑，官衔为从二品，主要职责包括：考察全省地方官员，监察本地方政务， 总理本省关税、漕政，主持每三年一次的乡试和武科，如兼提督衔，则节制本省各镇总兵, 督理粮饷等，也可以指挥肯定的直属军队，称"抚标"9 L三、督抚势力的崛起与晚清政 治格局的变迁清代的督抚制度，到了晚清发生了巨大变化。本文所谓的晚清，并非费正清 在剑桥中国晚清史中所界定的时间范围，而是中国本土多数学者认可的1840年1911 年。清代的督抚制度，之所以在晚清受到巨大冲击，主要是与当时"值三千年未有之变局" 的历史形78势有关。第一次鸦片战斗以后，整个清王朝处在内忧外患、风雨飘摇之中，西方列强的入侵，不仅冲击了中国原有的社会秩序，也对清王朝的行政体制造成巨大影响。 咸丰元年（1851年）爆发的太平天国起义，更以摧枯拉朽之势对清王朝的经制八旗和绿营 军制赐予了毁灭性的打击，形势已进展到不转变我国现有的政治和军事体制，清王朝就有 可能灭亡的地步。面对中心的经制军队已被太平天国毁灭的局面，清政府只能无可奈何地听 任中心权力的流失，容忍地方督抚在自救的过程中侵夺原本属于中心的权力。特殊是当清 军的主力江北大营与江南大营被太平军击溃以后，清政府为了自救，更不得不主动将中心 一部分权力下放给以曾国藩为首的地方督抚。咸丰三年（1853年），清廷为了尽快平静太 平天国起义，让曾国藩出任湖南团练大臣，创建湘军。清朝执政者对以曾国藩为首的地方 督抚，由重用而变为依靠，授予的权力也越来越大，主要表现在以下三个方面：第一，清 政府赐予了曾国藩诸多军政大权，使之担当的责任也越来越重。继咸丰十年授任两江总督、 钦差大臣，督办江南、宁国、徽州军务之后，咸丰十一年十月又授命其督办江、皖、赣、浙 四省军务，巡抚、提、镇以下官员皆归其节制，同时，又在上谕中一再强调：江浙等处军 务，朕唯曾国藩是赖"IO L其次，在用人方面，清政府为曾国藩大开便利之门。咸丰十 年以前，曾国藩奏保的僚属很少获准。慈禧太后执政以后，曾国藩保奏其部将、属吏与幕 僚，则几乎无不批准。即使有时所保官员有违成例，被吏部驳回，曾国藩只要稍稍加以修 改，再次上奏，吏部最终也只好照准。这样，曾国藩集团的大批骨干成员皆被清政府任命 为战区各省的督、抚、藩司及提、镇大员。以同治二年（ 1863年）为例，其时清廷共设8 个总督、15个巡抚，属于曾国藩湘军集团的就有5个总督和9个巡抚111第三，在财 政方面，清政府也赐予曾国藩大力支持。不仅湘军所据之地的厘金征收全归其全部，连广 东厘金的征管之权亦归曾国藩集团全部。这样，湘军集团以三江两湖为基地，势力不断壮 大，南至两广、云贵川，北至直隶、山东，东至苏浙闽，西至陕甘，都进入了湘军集团的势 力范围之内。综上所述，我们可以看出，借助镇压太平天国起义之机而勃兴的地方督抚势 力，已经完全转变了晚清的我国权力架构，形成了全新的中心一地方权力格局12 L更 为重要的是，湘军集团建立之后，其内部又分化出李鸿章的淮军集团和左宗棠的楚军集团, 其他的地方督抚势力也借机拥兵自重，俨然成为一方诸侯。从今，清王朝的我国权力结构 由高度中心集权体制转变为中心与地方二元权力体制，权力重心也渐渐由中心下移地方， 直至清亡，这种状况始终未能转变。四、晚清地方督抚的崛起与近代军阀的消失从严格意 义上说，尽管晚清督抚势力的崛起对我国权力的原有架构造成了巨大的冲击，但是，晚清 虽然已经消失了 外重内轻的局面，但督抚权力的运作始终还没有滑出清朝中心集权统 治的轨道，还没有消失地方割据的局面。所谓割据，是指地方已形成自己独立的政 治、军事、财政系统，不仅拒不听命于中心，而且挟武力与中心对抗的现象。明显，晚清 还没有达到这种程度 3 402o这当然与慈禧太后高超的统驭手段有关，同时也与曾国藩等汉族官员思想中根深蒂藩等汉族官员思想中根深蒂的忠君意识有关。但另一方面，晚清督抚势力的崛起又直接地影响了 19世纪后半叶乃至20世纪初期的历史走向，B免清督抚权力扩张带给近代社会 最深刻的影响，是造就了地方主义势力，它不仅成为清王朝覆亡的重要因素，而且直接影 响到民国初年的政局与辛亥革命的结局 3 404o蒋廷浦则直接指出了湘军对民国军阀 的影79响："湘军是私有军队的开头。湘军的精神以后传给李鸿章所部的淮军，而淮军以 后又传给袁世凯的北洋军。我们知道民国以来北洋军阀采用私有的军队，割据我国，阻碍 统一。追究其祸根，我们不能不归咎于湘军"13 40o事实上，北洋军的前身是清末袁 世凯创建的新军。袁世凯得以有机会兴办新军，与其于光绪二十七年（1901年）出任直隶 总督兼北洋大臣有关。众所周知，直隶总督兼北洋大臣与两江总督兼南洋大臣乃晚清后期 最重要的官职（前者尤为重要X从其设立之初至袁世凯上任之前，始终由湘军和淮军系统 官员担当。袁世凯攫取此职后，采用手中掌握的政治、经济、军事权力，一方面乘机扩充 北洋军事力气，一方面不断在中心和地方安插亲信。袁世凯崇尚曾国藩"起自团练，创办 湘军”的治军方法，采用光绪三十二年（1906年）成立的"保定军官学堂”，不断为自己 培育亲信，故而军中消失"其心理中不知有清廷，而唯知有项城耳”之事14 由此不 难看出，袁世凯的新军实际上承袭了曾国藩湘军和李鸿章淮军的旧制，与其说是新军，不 如说是"新瓶装旧酒"；与其说是朝廷的军队，不如说是私人的军队。由此看来，袁世凯的 新军与湘军、淮军之关系恰如蒋廷楠所言，"湘军的组织和精神传给了淮军，淮军又传给北 洋军，以至流毒于民国”13 890也正由于如此，袁世凯的新军被时人称为“淮军余孽"15 L至此，清末督抚掌握地方，拥兵自重，尾大不掉的状况愈演愈烈，最终在1916年 袁世凯去世之后消失了皖系、直系、奉系、桂系军阀各据一方的局面。孙中山曾经对这种 局面愤慨不已："夫去一满洲之专制，转生出很多强盗之专制，为毒之烈，较前尤甚，于是 而民愈不聊生矣”16 L实际上，晚清至民国初期，在中心一地方权力之争的格局中，地 方早已滑出中心掌握的轨道，连年不休的军阀混战也给人民带来了巨大的灾难。参考文献：1 张廷玉.明史M .北京：中华书局，1974. 2 王德金.浅析明代的督抚J 河北 高校学报（哲学社会科学版），2001 , （4）. 3 刘伟.晚清督抚政治：中心与地方关系讨论M .武汉：湖北教育出版社，200344访志远.明代的巡抚制度J .中国史讨论，1988 , （3）.5李治安.唐宋元明清中心与地方关系讨论M .天津：南开高校出版社，1996. 6 杜婉言，方志远.中国政治制度通史（第9卷）M .北京:人民出版社,1996. 7 徐青峰.清代督抚制度的确立J .历史档案，2006 ,（ 1 ）.8赵尔巽.清史稿M .北京： 中华书局,1976. 9 张松涛.太平天国与清朝督抚权力的扩张J .经济与社会进展,2003 , （1） . 10 曾国藩.曾国藩全集（第4册）M .长沙：岳麓书社，1987. 11 李侃， 李时岳，李德征.中国近代史M .北京：中华书局，2004. 12 楚双志.晚清中心与地方 关系新格局的形成J .辽宁高校学报（哲学社会科学版），2006 ,（ 5 ）.13蒋廷楠.中 国近代史M .上海：上海古籍出版社，2003. 14 王中江.北洋军阀史话M .北京： 中国友情出版公司，1992. 15 欧阳雪梅.投机时代：北洋军阀全传M .北京：团结出 版社，2002. 16 孙中山.孙中山选集（上册）M .北京：人民出版社，1957.（责任编 辑周骥）80