城市公共服务政务平台公众参与行为_省略_基于福州市便民呼叫中心案例的研究_张廷君.docx
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1、城市公共服务政务平台公众参与行为及效果 基于福州市便民呼叫中心案例的研宄 张廷君 (福建师范大学公共管理学院,福州 350007) 摘要 :为了探析城市公共服务政务平台中公众的参与性及其与公共部门间的关系,进一步提升城市公共 服务政务平台的沟通效率,选取福州市便民呼叫中心为案例,以其 2013年公开的 134610项公众参与记 录为研宄对象,分析了公众参与的行为特征及其与公共部门的对话效果。研宄发现 :公众参与大多是基于 自身利益的被动诉求,参与层次较低,虽然公共部门对公众诉求的回应率较高,但回应质量却可能因缺乏 足够的监督而无法得到保证,公众与公共部门间的对话关系尚未得到有效的发挥,城市公共
2、服务政务平 台的沟通功能未得充分挖掘。研宄归纳了城市公共服务中公众与公共部门间的三种对话关系,并提出基 于城市公共服务政务平台推进公众与公共部门间形成 “ 理想对话关系 ” 的对策建议,有助于进一步完善城 市公共服务政务平台的建设。 关键词:公共服务 ;政务平台;公众参与 ;福州市便民呼叫中心 中图分类号: D 035 文献标识码: A DOI: 10.16149/ki.23-1523.2015.02.003 文章编号: 1672-6162(2015) 02-0021-09 将公众视为客户以及公共部门运作的主要受 益人 A这是新公共管理理论西方政府再造运动的 核心思想尤其在公共服务领域,作为公
3、共服务 的 “ 消费者 ” ,公众参与将有助于提升公共部门的行 政效率,完善公共服务的质量,提高公众对公共部 门的满意度与信任度。传统的公众参与方式由于较 高的参与成本使得其参与的广度和深度均具有一 定的局限性。伴随信息化的发展,城市公共服务政 务平台的推广,公众 与政府之间更为紧密的信息连 接和互动成为可能,公众参与获得了更为便利的渠 道,并从传统的 “ 静态信息传播 ” 逐步发展为政府与 公众间广泛互动的 “ 动态模式 ” 换言之,城市公 共服务政务平台的搭建原则上应有助于公众对公 共服务质量的监督以及公共服务供给方的自我完 善,有利于二者之间有效对话关系的形成,促进互 动效率的提升。那么
4、,中国城市公共服务政务平台 运行至今,是否己达到这一目的,公众的参与性究 竟如何?这是一个亟待回应的问题。 在对现有文献的收集和回顾中可以发现,国外 收稿日期 :2014-05-19 基金项目:福 建省高校杰出青年科研人才培育计划课题 (JA 13080S) 作者简介:张廷君 ( 1980-),女,毕业于天津大学,博士,福建师范大 学公共管理学院副教授,研宄方向 :政府绩效与管理创新、人力资源 开发与营理, E-mail:nice 学者近年来对公众参与城市公共服务政务平台的 相关研究主要集中在公众电子化参与的形式 电 子政务对以公众为中心的政府服务的促进作用 5, 并提出公众的电子化参与对公
5、众信任度的影响机 制 6_7以及对公众参与意识的进一步促进效力 8-K) 等。而国内的相关研究则尚停留在对信息化政务平 台背景下公众参与机制的梳理以及政府与公众 互动的模式分析12、公众电子化参与和政府管理创 新的关系探讨 13等方面的规范研宄。可见,由于已 具备较为成熟的公众参与及信息化政务平台实践, 国外现有研宄更多采取实证方法聚焦公众参与公 共服务政务平台的结果变量,而国内学者囿于我国 公共服务政务平台刚刚兴起的实践水平,研究更多 还处于有关公共服务政务平台的公众参与 “ 应该如 何 ” 的理论探讨,缺乏说明公共服务政务平台中公 众参与行为及其效果 “ 是怎样 ”的实证数据以及在 此基础
6、上进一步探讨城市公共服务政务平台是否 促进了公众与公共部门之间有效对话关系形成的 经验证据。 因此,本研究拟采取案例研究的方法,使用具 有典型性的福州市便民呼叫中心 ( 12345系统)这 一公共服务政务平台公开的 2013年共计 134610 条公众参与记录的原始资料和二手数据,试图回答 两个问题: ( 1)公众参与城市公共服务政务平台的 第十二卷第二期二一五年四月V01.12N0.2Apr.,2015公共管理学报 2i 行为特征及效果是什么;公众与公共部门是否 己经基于城市公共服务政务平台形成了有效的对 话关系。 1 文献综述 1.1 公众参与行为的研究 目前关于中国城市公共服务政务平台公
7、众参 与行为的实证研宄较少,但公共政策制定中的公众 参与行为以及公众政治参与行为等方面的研宄成 果却可为本研宄提供参考。在现有对公众参与行为 的研宄中,学者们多是从公众参与的政策领域、参 与目的及参与途径三个方面加以衡量,在实证研宄 方法的选择上也多是采取问卷调查法收集数据。 如,傅广宛等在中部六省发放问卷,从公众参与的 政策领域、参与途径两个主要维度对政策制定中公 众参与的行为进行研究,发现经济、教育、三农、社 保、反腐等是公众参与最多的领域,公众更多参与 和其切身利益关系密切的政策领域;而在各种公 众利益表达的途径选择上,公众通过互联网参与 的偏好远高于通过热线电话参与的偏好 M。 魏娜、
8、 袁博在北京、青岛两地发放问卷对城市公共政策制 定中的公众网络参与特征进行调查,选取了公众网 络参与的政策领域、参与途径及参与目的等维度进 行分析,发现公众更多参与与之生活密切相关的领 或,如住房、医疗、价格制定、公共设施建设、社区环 境 等;在参与途径上,他们通过调研提出:电话热线 等通讯技术、政府官方网站留言和电子信箱在公众 网络参与各方式中满意度最高;而从参与目的来 看,认为当前中国公众的参与多以获得信息为其主 要目的除此之外, Arnstein的经典研宄也曾按 照非参与、象征性、实质性三个标准,将公众参与的 目的和形式分为操纵、治疗、告知、咨询、安抚、伙伴 关系、授权和公民控制八类 亦
9、有研究者将公众 参与的目的与形式简要概括为告知、咨询和积极 参与对公众参与行为的研宄,最终是为了探知 公众的公民意识, Box的公民意识理论为此提供了 分 析解释框架 Box基于公众参与的领域及目 的表现,将公众参与公共治理时的公民意识划分为 三类,即搭便车者、看门人及积极参与者。其中, “ 搭 便车者 ” 极少关心公共事务,由他人代为行使公民 的职责;“ 看门人 ” 想参与公共事务,但往往只参加 少数直接关系他自身利益的领域; “ 积极参与者 ” 则 积极参与到各类公共事务中前述傅广宛等以及 魏娜等对政策制定中公众参与行为的本土实证调 研结果显示,中国公众参与多集中于和自身利益密 切相关的领
10、域,参与目的多以获得信息为主,这反 映出 “ 看门人 ” 的公民意识。那么,在城市公共服务 政务 平台中公众的参与行为是否也同样体现了这 样的特点,则需要进一步的实证验证。 1.2 公众参与公共服务政务平台效果的研宄 现有研究对公众参与效果的评估一般采用问 卷调查、访谈、观察或资料评估等工具 1995,而就公 众参与政务平台效果的研究则多采取资料评估方 法,选取公众满意程度与政府回应情况两个指标加 以测度。大部分学者认为公共服务政务平台与公众 满意度之间是存在一定关系的,如,公共服务政务 平台能有效解决传统参与模式中公众参与不足 85 的问题,能加快信息流动速度、提升公共服务水 平增加公众参与
11、的机会、改善满意 因素,进而增 进公民信任 P1,同时,公众参与功能本身也是政府 门户网站的一个部分 1388,但亦有学者对公众参与 公共服务政务平台的实际效果提出反思,认为即便 作为一种双向沟通层次,它依然存在着一些不足 : 公众只是被动地对执行层面表达意见,对决策的影 响依然有限;公众较多考虑自身利益、眼前利益,反 映的问题常带有片面性,一旦要求无法达到则容易 挫伤积极性 t#2,降低满意度;信息的鸿沟亦可能造 成弱势群体利益表达的缺失除了公众满意度 外,政府的回应情况也常被用来衡量公共服务政务 平台中公众参与的效果。吴开 松选择以政务平台回 复的时效性衡量公众参与交流互动的绩效王国 华、
12、罗枭在对网络问政平台运行绩效的研宄中,以 回复率作为基本指标,认为政府部门回复量越多, 表明政府对网民诉求或态度的响应程度越高 24。 综观以上文献,可以得出以下几个方面的认知 与思考: (1) 虽有不少学者对中国公众在政策制定中的 参与行为进行了实证研宄,但是具体到城市公共服 务政务平台的公众参与行为研宄却还很稀缺,至于 参与的效果分析则大多集中于理论探讨阶段,经验 证据有限。城市公共服务政务平台是近年来地方政 府创建 “ 服务型政府 ” 过程中纷纷搭建 起来的促进 公众与公共部门对话的桥梁,对其间公众参与行为 规律的挖掘以及实际效果的分析将有助于检视和 完善公众与公共部门之间的对话关系。
13、(2) 现有关于公众参与行为的实证研究,大多 采取问卷调查法进行数据收集。但这一方法若应用 于城市公共服务政务平台下的公众参与行为及效 第十二卷第二期二一五年四月V01.12N0.2Apr.,2015公共管理学报 22 果研宄则存在明显的不足:一方面,过滤合格样本 (实际使用过公共服务政务平台者 ) 的难度极大且 成本高昂,旨在对被调查者进行的客观性行为研究 可能会转化为主观性的 “ 民意调查 ” ;另一方面,被 调查者在问卷中填选其参与行为及满意度时,往往 要陷入回忆,亦无法排除被调查者在问卷填答时 “ 告知研宄者的是他们认为研宄者想听到的答案或 是回答能使他们看起来更严肃的答案 ” 25的
14、可能 性。因此,采取非介入性研宄方法 ( Non-Reactive Research)应该是更好的选择,城市公共服务政务 平台中公开的公众参与记录恰可为此提供研究基 石出。 (3) 目前大部分学者将公众参与行为划分为三 个维度加以探讨,即参与的政策或 服务领域、参与 目的、参与途径,这三个维度可折射出公众的参与 性;公众参与效果则多以公众满意度与政府回应率 予以衡量,反映公共部门的回应质量。对公众参与 性及公共部门回应性的分析可以探析在城市公共 服务供给中二者间的关系。这为本研究提供了参考 框架。 因此,本研宄使用案例研宄法,选取福州市便 民呼叫中心这一城市公共服务政务平台作为案例, 而对该案
15、例的分析则采取的是非介入性研宄的逻 辑,即借由福州市便民呼叫中心公开的 2013年 1 月 1日至 2013年 12月 31日共计 134610条公众 参与的原始记录资料及通过该 网站搜索引擎统计 的数据,对公众参与城市公共服务政务平台的行为 及效果进行描述,并从中透视在城市公共服务政务 平台中公众与公共部门之间的关系,检视其有效对 话关系是否形成,并提出完善建议。 2 研究方法与设计 2.1 研宄方法的选择 本文选取城市公共服务政务平台的公众参与 实例作为案例进行研宄,对案例的分析采取非介入 性研宄方法的分析逻辑,以城市公共服务政务平台 中公众的参与记录作为分析单位,对公众参与的行 为及效果
16、进行描述。公共服务政务平台中公众的参 与记录是己发生的行为事实,是业已存在的文字材 料和数据资料,同时具有无回应性 ( Non-Reactive) 的优点,可避免问卷调查的弊端,并有利于进行后 续的纵贯研宄。而在案例选择上暂仅选择一个城市 而非进行全国城市的抽样或对多个城市案例进行 研究是因为各城市目前在公共服务政务平台的有 无、建设程度及公众参与的功能设计等方面暂不同 步,无法进行原始数据的整合和对比分析。 2.2 案例的选择 2.2.1 案例背景 福州市便民呼叫中心是福州市政府于 2006年 推出的电子政务平台,是公共部门与公众之间的互 动式在线服务平台。基于该平台,公众与公共部门 进行两
17、轮沟通对话: ( 1)公众可以通过电话、网络等 方式,向福州市政府及其各部门进行举报、投诉、建 议、咨询等,便民呼叫中心对这些参与件进行登记。 信访部门负责批转与审核,属于可公开性质的,处 理结果直接在呼叫中心的网页公布,属于内部件性 质的,不直接公开,由当事人凭验证码在网页上查 询。公众在其参与和诉求办复后,可通过网站获得 信息,呼叫中心同时会通过电话或电子邮件给予反 馈。(力呼叫中心提供诉求事件处理评价功能,公众 可对相关部门的处理事宜进行满意度评价,评价情 况公开于网站上。福州市机关效能建设领导小组办 公室负责对 “ 逾期 ” 以 及当事人反馈为 “ 不满意 ” 的 诉求件,进行二次督办
18、及责任落实 261。 2.2.2案例选择依据 研究选择福州市便民呼叫中心作为案例,是因 为它是电子政务应用的知名品牌, 2006年覆盖福 州市, 2007年被国家信访局列为全国 “ 网上信访 ” 试点单位之一,并在 2009年的中国电子政务优秀 应用成果推选活动中,获得 “ 中国十佳电子政务公 共服务优秀应用案例 ( 地市级 ) ” , 2010年获中国信 息协会颁发的 “ 中国城市信息化服务创新奖 ” 。目 前,福州市便民呼叫中心的公众参与诉求件的批转 办理总量位居全国前列。因此,作为一个创建 时间 较长、具一定知名度和公信力的城市公共服务政务 平台,福州市便民呼叫中心的发展已较为成熟、稳
19、定和具有代表性,其公众参与量较高,可获取较为 丰富的资料与数据,故选取福州市便民呼叫中心作 为本研究的案例。 2.3 案例选取的研究变量及测量 ( 参见表 1) 2.3.1 公众参与行为变量 (1) 参与领域 .现有对公众参与的政策领域划 分中,学者们大多关注环境保护、城市规划、公共交 通、社区发展、公共预算等领域的公众参与 94。这 与目前福州市便民呼叫中心网站诉求件列表中提 供的 “ 诉求类别 ” 划分基本一致,而后者的分类则要 更为详细 福州市 便民呼叫中心网站将“ 诉求类 别 ” 细分为十八个政策内容领域 .城乡建设、交通能 城市公共服务政务平台公众参与行为及效果张廷君 Journal
20、ofpublicManagement23 源环保、政法、劳动社保、信息产业、商贸旅游、经济 综合、纪检监察、教育、组织人事、宣传舆论、民政、 农村农业、国土资源水利林业、政治综合、卫生计 生、科技文体与其他。研宄将基于这一分类对公众 参与领域加以统计。 (D参与目的:福州市便民呼叫中心网站诉求 件列表中提供了 “ 诉求类型 ” 的搜索,将诉求类型划 分为五大类,包括咨询、投诉、举报、建议和感谢。这 五种类型直接反映了公众参与公共服务政务平台 的不同诉求目的,因此研宄将基于此进行分类统 计,用以分析公众的参与目的。 (3)参与途径:福州市便民呼叫中心网站诉求 件列表中提供了 “ 诉求来源 ” 的
21、搜索,将诉求来源划 分为网站、电子邮件、聊天软件、电话、短信、传 真、录音七种,用以描述诉求件的来源途径,因此, 研宄将基于此分类统计公众参与公共服务政务平 台的途径。 2.3.2公众参与效果变量 本研宄将从过程与结果两个方 面的指标 27对 公众参与城市公共服务政务平台的效果进行衡量。 在过程指标的选取中,综合前述研究观点,以公共 部门在规定时限内的回应率作为衡量指标:福州市 便民呼叫中心网站诉求件列表中提供了 “ 处理情 况 ” 的搜索,鉴于研宄是对 2013年的参与记录进行 分析,因此将网站中罗列的处理情况归整为四类: 承诺期限内办理完毕、逾期办理中、逾期办理及过 期未处理,而规定时限内
22、的回应率 ( 即承诺期限内 办理完毕的诉求件比率)是公众参与效果在 “ 量 ” 上 的体现。仅以过程指标(即回应率)作为公众参与城 市公共服务政务平台的效果衡 量是不够的,张丙宣 认为,地方政府一般将网络政务平台定位为吸纳民 意、联系民情或形象宣传,认为对话过程即其绩 效,甚至视持续性对话为对话的最大绩效,往往会 忽视对话的质量因此,还需考量结果指标,这是 公众参与效果在 “ 质 ” 上的体现,研宄选取公众对回 应结果的满意度作为其衡量:在福州市便民呼叫中 心网站诉求件列表中提供了“ 满意度 ” 的搜索,包括 很差、不满意、一般、满意、很满意五个选项,是公众 在其诉求件得到处理后,对处理情况的
23、态度反馈, 但该反馈不具强制性,也就是说,不是所有的参与 件都具有公众对公共部门处理意 见的满意度反馈。 2.4 案例的数据分析方法 本研究对数据的分析方式采取非介入性研究 方法中的二次分析 ( Secondary Analysis),即对他人 通过实地调查得到的原始数据或相关部门编制的 统计资料进行新的分析。利用福州市便民呼叫中心 网站 “ 诉求件列表 ” 网页中的查询功能,分别根据网 站自带的五个查询项: “ 诉求类别 ” 、 “ 诉求类型 ” 、 “ 诉求来源 ” 、 “ 处理情况 ” 、 “ 满意度 ” 进行参与记录 的分类搜索,对其分布频数及频率进行统计分析、 交叉分析与比较研宄,用
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