基于事权划分的公共体育服务财政保障-兰自力.pdf
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1、第23卷第6期 2016 年 11 月 体 育 学 刊 Journal of Physical Education Vol.23 No.6Nov.2016基于事权划分的公共体育服务财政保障 兰自力1,曹可强2,骆映37( 1.湖北经济学院 体育经济与管理学院,湖北 武汉 430205; 2.上海体育学院 体育经济管理学院, 上海 200438; 3.集美大学 体育学院,福建 厦门 361021) 摘 要: 基于公共服务理论,明晰政府“公共体育服务”的事权,界定公共体育服务财政保障的范围,提出建立完善的公共体育服务财政保障机制的主要内容与推进路径 建立健全的财政法规保障机制、创建多元化的资金投入
2、机制、完善公共财政供给机制,以及制定科学的绩效评估体系等公共体育服务财政保障制度。 关 键 词 : 体育管理;体育经济;公共体育服务;财政保障机制;事权;财权 中图分类号: G80-05 文献标志码: A 文章编号: 1006-7116(2016)06-0035-06 The public sports service financial assurance mechanism based on authority division LAN Zi-li1, CAO Ke-qiang2, LUO Ying3( 1.Institute of Sports Economics and Managem
3、ent, Hubei University of Economics, Wuhan 430205, China;2.Institute of Sports Economics and Management, Shanghai University of Sports, Shanghai 200438, China; 3.School of Physical Education, Jimei University, Xiamen 361021, China) Abstract: Based on public service theories, the authors clarified the
4、 governments authority responsibilities for “public sports service”, defined the scope of public sports service financial assurance. On this basis, the authors ten-tatively put forward the main contents and developing path of building a complete public sports service financial assurance mechanism es
5、tablish a sound financial legal assurance mechanism, found a multiple capital investment mechanism, perfect the public financial supply mechanism, and establish public sports service financial assurance systems such as scientific performance evaluation system etc. Key words: sports management; sport
6、s economics; public sports service; financial assurance mechanism; authority;financial authority 收稿日期: 2016-05-03 基金项目: 国家社会科学基金项目(12BTY014)。 作者简介: 兰自力(1962-),男,教授,硕士研究生导师,研究方向:公共体育服务、体育产业。 E-mail: 近年来,各级政府对公共体育服务财政投入总量逐渐增大,但基层政府仍存在财政保障与日益增长的公共体育服务需求不相匹配的矛盾。在我国大部分地区,特别是中西部地区公共体育服务经费不足的问题始终未得到有效解决,与
7、国务院颁布的国家基本公共服务体系“十二五”规划所要求的基本目标存在较大差距,对贯彻实施“十三五”规划提出新的挑战。 2016年4月7日, 国家体育总局召开全国基本公共体育服务体系建设现场推进会,加快建立完善有关政策和标准,优化顶层设计;明确“十三五”基本公共体育服务体系建设的思路、 原则、 任务和保障措施, 建立 “十三五”国家基本公共体育服务项目清单和服务标准1。 在经济新常态下,随着我国财政增速放缓给非经济增长型的公共体育服务财政供给增加了困难。表现在公共体育服务财政保障仍存在总体投入不足、投入产出比率不高、 各级政府间事权与财权责任尚不明晰、基层政府财力薄弱等一系列问题。因此,不仅要有必
8、要的财政投入作支撑,也要建立相应的制度安排,以及与公共体育服务发展相适应的财政保障机制和贯彻落实的措施与路径,即以最合理的财政投入,换取最万方数据 36 体育学刊 第23卷大的社会效益和经济效益,满足社会公众对公共体育服务日益增长的需求。本研究基于事权划分的视角探讨公共体育服务财政保障的机制。 1 政府公共体育服务事权与财政保障范围 市场经济是社会全方位改革的基础。适应性的体制建立决定改革进程,与之配套的运行机制的完善决定其效果;前提条件是明晰政府事权与不可或缺的财政保障支持。 1.1 公共体育服务事权 基本公共服务,指建立在一定社会共识基础上,由政府主导提供的、与经济社会发展水平和阶段相适应
9、的,旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利,提供基本公共服务是政府的职责2。 体育基本公共服务是其中内容之一。根据我国宪法第二十一条规定: “国家发展体育事业, 开展群众性的体育活动, 增强人民体质。 ”由此明确了公共体育服务的事权是国家,也强调了人民所拥有的健康权、体育权,开展群众性体育活动是途径,增强人民体质是目的。由此可见,公共体育服务事权是指我国政府职能产生通过法律授以,由中央与地方政府管理和实施公共体育服务的权力。 1.2 事权和财政支出责任的现状 首先,关于公共体育服务的事权分类, 国家基本公共服务体系“十二五”规划(以下简称规划)把中央和各级
10、政府间基本公共服务的相关事权做了原则性划分:中央政府承担公共服务的标准控制、推行制度的制订和对下级政府的考察核定;省市级政府承担辖区公共服务准则、条文的制订,还有针对地方事权服务的提供以及对市县二级政府的监管和考察;市县级政府负责自己辖区内的公共服务供给以及对相应服务部门的监察和管理。但在实践中,对于哪些体育服务的职能是由中央政府负责或提供,哪些体育服务需由地方政府单独负责,还有哪些体育服务又必须由中央政府和地方政府共同负责, 规划并未对此作出明晰的解释和规定, 也没有相关配套的法规文字说明。 其次, 规划中也没有准确给出有关公共体育服务的财政资金投入责任的区分,对有关中央和地方的财政承担比例
11、、中央的补助标准等没有给出合理的解释。与此同时,因为难以明确公共体育服务的事权以及资金支出的责任主体, 造成了各级政府职能的重复。部分本应该由中央承担的体育服务却推给了地方,而地方心有余而力不足,很难达成目标;反之,部分本该是地方独立提供的服务,却因为中央的过多干预,引起不必要的矛盾与管理困惑。 其三,政府事权与财权在公共服务事务上各自应承担的任务和职责也没有清晰划分, 致使体育事权 “越位” 、 “缺位”和“失位”的现象普遍存在,阻碍了公共体育服务体系建设与发展。从公共服务中发展较完备的教育、文化等领域的状况来看,公共体育服务的发展还远远不能满足人们日益增长的体育需求,尤其是对公共体育设施的
12、建设、维护,以及社会体育指导员配置等问题与规划的要求相差甚远。 1.3 政府公共体育服务事权划分的依据 与事权相对应的是事责。政府在行使某种权力的同时,也应当承担相应的法律责任3。仅就一般意义而言,事权对政府应承担的公共服务的性质和范畴做出了明确规定,同时也明确了政府在执行公共服务的过程中应履行的财政支出责任4。 各级政府间关系的基础和制度背景是财政,实质是各级政府之间的事权划分,公共政策最终都落实到财政上。明确事权、事责,并使二者统一,其意义在于建立政府责任体系。事权清,则责任明晰;事权混,则责任失察,无从追究。事权到位,有助于清楚地界定各级政府之间的责任,消除事责缺位;权责吻合,有利于厘定
13、责任界限, 提高资源使用和工作运行效率,清除推诿扯皮5。 公共体育服务是中央和地方政府共有的事权,所以, 公共体育服务应该依据其目标和具体任务, 由中央政府和地方各级政府或者上下级政府共同承担财政保障责任, 确定各级政府的事权和责任, 并结合具体情况对地方政府履行公共体育服务的职责做出明确规定。 1)依据权力与责任明确公共体育服务事权。 中央事权是中央政府依据宪法第二十一条,就其管理职责及公共体育服务性质而做出的规范化限定。虽脱事权与事责在某种程度上是一体的,但从严格的法律上分析,又有着细小的差别,即:全部事责的本质都是为人民服务,而事权则起到了监督政府权力的作用。所以,为了更加明确各级政府在
14、公共体育服务中的联系,对国务院、财务部及地方政府等监管部门的事权做出强调, 同时也明确了执行部门如国家、地方体育职能部门的事责6。 规划也把体育划分在第十章“公共文化体育服务”中,并以法规的形式对政府事权做出了明确规定:提供公共财政保障和制度安排。此外,对体育职能部门责任也做出了规定。国家体育总局等执行部门在获得事权的同时亦要承担相应的责任,即遵从国务院行政理念和为民众提供公共体育服务;而省、市及各地区体育事务机构,同样要对人民政府、中央及各属地方政府负责。 万方数据 第6期 兰自力等:基于事权划分的公共体育服务财政保障 37就公共体育服务财政保障而言,政府层级多少、各层级负责事务的划分及财力
15、的匹配、层级间的责任体系等最为关键。理念上强调上下级明晰、政府统揽大小事务的,往往设置层级多,部门也多。对于公共体育服务的财政资金使用一样,牵涉到的部门越多,变数越多,关系越趋于复杂,其财政资金的使用效率和保障能力就变得越弱。 2)依据政府行政事权划分财政支出的范围。 体育事业的财政收支作为国家公共财政收支的重要组成部分, 在形成与发展过程中涉及众多方面利益。其中包括国家体育总局,各省、市、县级体育局及相关机构,还与国务院、财政部、地方政府及国家审计署等密切联系。从本质上来讲,体育事业财政政策权力就是政府各个部门之间事权与事责的划分6。 目前存在的问题是: 为了追求经济效益最大化, 地方政府虽
16、拥有较大的体育事权,但不具有与之相匹配的体育财权,尤其是随着对体育彩票公益金等政府性基金的用途、 缴存比例的限定, 使得省市体育局、 县级以下体育行政部门在实际工作中往往选择性地履行公共体育服务, 或是有意无意忽略公共体育服务供给的质量和数量。 根据上海体育学院体育产业发展研究院发布的 中国体育彩票公益金使用情况研究报告(1994 2013)显示,自1994 年发行体育彩票以来,全国体育彩票总销售额约为 7 017 亿元,共筹集彩票公益金 2 030 亿元,年均为政府性基金(彩票公益金按照政府性基金进行使用)募集金额, 从 1995 年的 2.25 亿元, 增加至 2013 年 351亿元,占
17、我国彩票公益金历史筹集总额的 40.14%7。 然而,这么大规模的体育彩票公益金,并未按照规定的体育事业用途使用,根据目前彩票公益金的分配规定, 体彩公益金中的 50%上缴至中央彩票公益金,而中央集中的这些体育彩票公益金被用于补充社保基金等,用于农村医疗救助、抗震救灾、济贫扶贫、法律援助、义务教育助学、残疾人事业、新疆社会福利设施建设、西藏社会公益事业建设等多个领域的社会公益事业。例如,从 2008 年 7 月至 2010 年 12 月,中央集中的超过 38.30 亿元即开型体育彩票公益金,全部用于汶川地震的灾后公共服务、防灾减灾和基础设施建设等重建工作。 所以说,在公共体育服务领域,中央与地
18、方政府以及地方各级政府之间普遍存在着责权不明晰、职能交叉错位等现象,还有一些责权划分与政府能力尤其是与政府财力不相匹配。在当前现实条件下,准确界定各级政府间公共体育服务职能的核心,在于确定公共体育服务的保障范围和实施重点,而不是以往认为的政府干预所有公共体育服务。因此,保障公共体育服务有序运行,必须明晰各级政府间和政府部门间的工作职责、行政事权,不断加强对有关公共体育服务的区域划分、成本核算、职责权限、效益评价等操作方面的管理。 在公共财政支出方面,要求政府认真履行权责,提供基本的公共体育服务财政保障,特别是在公共体育服务机构运营管理、财政支持、社会参与、体育人才培育、大众健身场地设施建设、群
19、众性体育活动的组织与开展、科学研究咨询等方面加强财政政策指导与制度建设。 3)依据事权财权对称性划分政府分级责任。 事权划分与政府间财权划分相辅相成,事权划分把政府间既定财权划分作为重要标准。两者一旦出现分歧,可能会影响公共物品供给,使政府失去存在的社会意义和价值。一般来说,应根据不同级别政府的经济实力、管理能力,以及财权与事权的对称性,划分出各自的责任和义务,从而使政府发挥出最大的作用。现如今,我国地方政府资金储备不充足,却也不能推脱提供必要公共体育服务的义务。同时, “财权上交、事权下放”存在着诸多的分歧与矛盾。因此,上级政府在划分事权的过程中,应考虑该地方基层政府是否存在资金短缺、设施不
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- 基于 事权 划分 公共 体育 服务 财政 保障 自力
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