2019Q2中国财政运行-NIFD-201908.pdf
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1、 I 摘 要 2019 年上半年,我国积极财政政策落实减税降费、聚力增效的要求,财政减收增支,导致一般公共预算和政府性基金预算收支提前出现双缺口。为弥补双缺口,扩大地方债券发行,财政政策有力促进宏观经济稳定,化解潜在风险,优化经济结构。 上半年我国财政存在四个主要问题: 一是税收收入持续放缓,导致一般公共预算收入增速放缓。上半年税收总收入增长 0.9%,对税收总收入增长贡献最大的依然是增值税、消费税、企业所得税,三者合计拉动税收增长 5.77%, 但异常的是出口退税、 个人所得税进口产品消费税和增值税、房产税、城镇土地使用税出现负增长,合计拉动税收收入负增长 5.26%。减税措施、扩大出口退税
2、以及经济增长放缓导致税基增长缓慢是上半年税收增速下降的主要原因。 二是地方政府债务发行加快,地方政府债务负担加重。 16 月份一般公共预算财政收支差额 15692 亿元,政府性基金收支差额5369亿元, 两者合计21061亿元, 比2018年扩大 16906.6 亿元。为弥补大量的地方财政收支逆差, 上半年全国发行地方政府债券累计增长一倍,新增债券累计同比增长 550%,专项债券累计同比增长 322%。虽然目前 本本报告负责人:报告负责人:汪红驹汪红驹 本本报告执笔人:报告执笔人: 汪红驹 中国社科院财经战略研 究院研究员 【NIFD 季报季报】 包含 9 个板块,分别为: 1. 全球金融市场
3、 2. 国内宏观经济 3. 中国资金流动 4. 国家资产负债表 5. 中国财政运行中国财政运行 6. 房地产金融 7. 债券市场 8. 股票市场 9. 金融机构动态 II 专项债并未计入财政赤字口径, 但财政减收增支的直接后果是一般公共预算和政府性基金预算收支逆差扩大,地方政府债务负担加重。上半年财政一般预算和政府性基金预算收支逆差累计占 GDP 比重已经达到 4.6%左右, 政府债务负担加重。部分地方政府融资平台到期债务无法按时兑付,引发债券市场的流动性风险和情绪震荡,相关地区的新债发行出现困难,导致区域性融资困难和资金成本抬升。 三是地方财政收支分化,部分地区财政困难加剧。地方财政收支分化
4、巨大,部分地区财政困难加剧,财政收支平衡风险有所显现。我们重点监测了收入增速负增长和财政收支逆差大幅扩大的地级市。江浙一带的上海、杭州、苏州、宁波、嘉兴等少数城市保持一般预算收支顺差。京、重庆、贵阳等大城市财政收入负增长,但财政支持力度大幅上升,可能下半年支出增速会放缓;广东、贵州、湖南、福建等均出现了少数城市政收入增速负增长;中西部地区个别市县级政府财政收支困难,如果省级财政和中央财政转移支付不及时,部分中西部城市财政收入负增长可能影响这些城市的一般公共预算支出。 四是缩减进出口相关税收不可持续。以美元计价,上半年我国商品出口增长 0.1%,进口增长-4.3%。实现贸易顺差 1812 亿美元
5、,顺差额比上年增长 33%。上半年出口退税达到 9779 亿元,比去年同期多退 2118.4亿元,综合考虑关税、进口商品增值税和消费税后,2019 年上半年进出口相关税收累计为负 83 亿元,进出口相关税收受到的冲击比 2009 年上半年更严峻。2019 年上半年出口退税削减了出口产品价格 11%,比去年同期提高 1.7 个百分点。 大额出口退税虽然换得暂时的出口增长和贸易顺III 差,但其代价是国内财政收支差额和地方政府债务扩大,国际收支压力被转移至财政压力。从中长期看,财政政策不应被当作调节国际收支的长期工具,汇率等货币政策应发挥更大作用来缓解国际收支和财政压力。 减税降费等收入端的财政政
6、策具有较长时滞,未来一段时期经济增长仍存在下行压力,财政收入可能继续保持较低增速。下半年应适时推出精准逆周期调控措施,积极的财政政策加力增效,努力在资金使用效率和结构上多下功夫,加快“六稳”政策落地实施。同时,要注重财政政策与货币金融政策的协调配合,避免政策工具之间相互打架,减弱效力。 目 录 一、财政收入增速放缓 . 1 (一)财政一般公共预算收入累计增速持续放缓 . 1 (二)政府性基金收入累计增速大幅放缓 . 2 二、上半年财政支出较快增长 . 3 (一)一般公共预算支出较快增长 . 3 (二)上半年政府性基金预算支出增速回落 . 5 三、财政收支逆差扩大,政府债券加快发行 . 6 (一
7、)财政收支逆差扩大 . 6 (二)地方政府债券加快发行 . 7 四、上半年财政运行存在的问题 . 8 (一)多重原因导致税收增速放缓 . 8 (二)通过财政“减收增支”实现经济“稳增长”仍需要考虑政府债务负担 . 13 (三)地方财政收支分化,部分地区财政困难加剧 . 16 (四)缩减进出口相关税收不可持续 . 19 五、财政政策展望及对策建议 . 19 1 2019 年上半年,我国积极财政政策落实减税降费、聚力增效的要求,财政减收增支,扩大地方债券发行,有力促进宏观经济稳定,化解潜在风险,优化经济结构。上半年财政收入增速放缓, 虽然目前专项债并未计入财政赤字口径,但财政减收增支的直接后果是一
8、般公共预算和政府性基金预算收支逆差扩大, 地方政府债务负担加重。 减税降费等收入端的财政政策具有较长时滞,未来一段时期经济增长仍存在下行压力, 财政收入增速可能继续放缓。 下半年应适时推出精准逆周期调控措施, 积极的财政政策积极的财政政策加力增效, 努力在资金使用效率和结构上多下功夫,加力增效, 努力在资金使用效率和结构上多下功夫, 加快 “六稳”加快 “六稳”政策落地实施政策落地实施。 同时, 要注重财政政策与货币金融政策的协调配合,避免政策工具之间相互打架,减弱效力。 一、财政收入增速放缓 (一)(一)财政一般公共预算收入累计增速持续放缓财政一般公共预算收入累计增速持续放缓 自 2018
9、年初以来,我国财政一般公共预算收入增速持续放缓,这一趋势已经持续 18 个月。2019 年上半年全国一般公共预算收入 107846 亿元,同比增长 3.4%,比上年同期降低 7.2 个百分点。 其中, 中央一般公共预算收入51589亿元, 同比增长3.4%;地方一般公共预算本级收入 56257 亿元,同比增长 3.3%。全国全国税收收入税收收入 92424 亿元,同比增长亿元,同比增长 0.9%;非税收入 15422 亿元,同比增长 21.4%。分季度看,二季度财政收入和税收收入增速分别为 0.8%和-3.3%,两者都低于一季度。 2 图图 1 财政收入与税收收入累计增速财政收入与税收收入累计
10、增速 2019 年上半年税收收入占一般公共预算收入比重为 85.7%,税收收入增速比上年降低 13.5 个百分点,非税收入增速短期回,非税收入增速短期回升不能弥补税收收入增速下降,升不能弥补税收收入增速下降,自 2018 年初以来税收收入持续放缓是一般公共预算收入增速放缓的主要原因主要原因。 (二)(二)政府性基金政府性基金预算预算收入累计增速大幅放缓收入累计增速大幅放缓 16 月累计,全国政府性基金预算收入 31781 亿元,同比增长 1.7%,增速降低 37.7%。政府性基金收入中,地方政府性基金为主,地方政府的土地出让收入占 84%。因 2019 年上半年土地成交金额和土地购置面积分别负
11、增长土地成交金额和土地购置面积分别负增长 27%和和 27.5%,导致,导致土地出让收入下降土地出让收入下降 0.8%,比去年同期降低,比去年同期降低 43.8%。中央政府性基金预算收入 1989 亿元,同比增长 3.5%,降幅远小于地方政府性基金收入。 分季度看,一季度政府性基金预算收入、土地出让收入增速分别为-6.2%和-9.5%,二季度分别为 9.4%和 7.7%,二季度增速高于一季度。 3 图图 2 2 各个季度政府性基金收入同比增速各个季度政府性基金收入同比增速 二、上半年财政支出较快增长 为对冲经济下行压力, 党中央在去年四季度就及时做出前瞻性宏观政策,提前安排今年上半年财政支出计
12、划,全国财政支出较快增长,有力促进了上半年经济平稳运行。 (一)一般公共预算支出较快增长(一)一般公共预算支出较快增长 16 月累计,全国一般公共预算支出 123538 亿元,同比增长 10.7%,比上年同期提高 2.9 个百分点。其中,中央一般公共预算本级支出 16890 亿元,同比增长 9.9%;地方一般公共预算支出 106648 亿元,同比增长 10.8%。分季度看,二季度一般公共预算支出规模大于一季度,但二季度增速有所下降。 4 图图 3 3 一般公共预算支出累计同比增速一般公共预算支出累计同比增速 分类别看,16 月累计,主要支出科目中除了社会保障和就业支出、卫生健康支出外,教育支出
13、、科学技术支出、文化旅游体育与传媒支出、 节能环保支出、 城乡社区支出、 农林水支出、交通运输支出、债务付息支出等都保持两位数增长。 图图 4 4 财政支出主要分类项目累计同比增速财政支出主要分类项目累计同比增速 5 (二)上半年政府性基金预算支出增速回落(二)上半年政府性基金预算支出增速回落 上半年累计,全国政府性基金预算支出 37150 亿元,同比增长 32.1%, 增速比去年同期降低 5.2 个百分点。 分中央和地方看,2018 年上半年中央政府性基金支出基数较低,导致 2019 年上半年中央政府性基金预算本级支出 874 亿元,同比增长 8.1%,比去年同期提高12.2%; 地方政府性
14、基金预算相关支出36276亿元,同比增长 32.8%,比去年同期降低 6.3 个百分点;其中国有土地国有土地使用权出让收入安排的支出增长使用权出让收入安排的支出增长 11.5%,比去年同期大幅下降比去年同期大幅下降25.5%。 分季度看,二季度政府性基金支出增速回落明显。一季度全国政府性基金预算支出同比增长 55.9%,进入二季度以后,增速回落至 14%,其中中央本级的政府性基金支出从一季度的 89%降至-11%,土地出让收入的支出从 45.2%降至-14.8%。 图图 5 各个季度政府性基金支出同比增速各个季度政府性基金支出同比增速 6 三、财政收支逆差扩大,政府债券加快发行 (一)(一)财
15、政收支逆差扩大财政收支逆差扩大 这里考虑一般公共预算和政府性基金预算两本账。2019 年上半年两本账财政支出增速高于财政收入增速, 财政收支逆差明显扩大。16 月份一般公共预算财政收支差额 15692 亿元,政府性基金收支差额 5369 亿元,两者合计 21061 亿元,比 2018年扩大 16906.6 亿元,其中一般公共预算财政收支差额扩大8430.6 亿元,政府性基金收支差额扩大 8476 亿元。 财政收支逆差占名义 GDP 的比重提高。2019 年上半年财政收支逆差占名义 GDP 的比重提高至 4.7%, 其中一般公共预算财政收支差额和政府性基金收支差额的占比分别为 3.5%和 1.2
16、%。上半年财政收支差额占 GDP 比重超过 4%, 这是我国改革开放以来首次出现的严峻现实。 图图 6 6 一般公共预算财政收支差额和政府性基金收支差额合计一般公共预算财政收支差额和政府性基金收支差额合计 7 图图 7 7 财政收支差额占名义财政收支差额占名义 GDPGDP 比重比重 (二)(二)地方政府债券加快发行地方政府债券加快发行 为弥补大量的地方财政收支逆差,2019 年上半年加快地方政府债券发行。6 月 10 日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知 (下称通知 ) ,对地方债进行了规范:对没有收益的重大项目, 通过统筹财政预算资金
17、和地方政府一般债券予以支持。对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目, 由地方政府发行专项债券融资。2019 年 16 月,全国发行地方政府债券 28372 亿元。其中,发行一般债券 12858 亿元,发行专项债券15514 亿元;按用途划分,发行新增债券 21765 亿元(包括新增一般债券 7899 亿元、新增专项债券 13866 亿元) ,发行置换债券和再融资债券 6607 亿元。 新增债券 21765 亿元覆盖了中央地方两本账财政收支差额的合计数 21061 亿元,还剩余 704 亿元。 上半年全国发行地方政府债券累计增长一倍, 新增债券累计同比增长 550%,专项债券累计同比
18、增长 322%。地方政府债券 8 密集发行时间提前,2018 年 8 月份发行量最大,2019 年 6 月份单月发行 6996 亿元,比去年 8 月份多发 166 亿元。 图图 8 8 地方政府债务发行地方政府债务发行 经第十三届全国人民代表大会第二次会议审议批准,2019年全国地方政府债务限额为 240774.3 亿元。其中,一般债务限额 133089.22 亿元,专项债务限额 107685.08 亿元。 截至 2019 年 6 月末,全国地方政府债务余额 205477 亿元,控制在全国人大批准的限额之内。 其中, 一般债务 118397 亿元,专项债务 87080 亿元;政府债券 2023
19、26 亿元,非政府债券形式存量政府债务 3151 亿元。地方政府债券剩余平均年限 4.8 年,其中一般债券 4.8 年,专项债券 4.8 年;平均利率 3.52%,其中一般债券 3.52%,专项债券 3.53%。 四、上半年财政运行存在的问题 (一)多重原因导致税收增速放缓(一)多重原因导致税收增速放缓 税收增速放缓是财政一般公共预算收入增速下降的主因, 导致税收增速放缓的原因又包括以下几个方面: 第一,实际和名义经济增长放缓。第一,实际和名义经济增长放缓。 9 受美国升级经贸摩擦、 国内较高杠杆率制约增长等因素影响,2019 年上半年我国经济增长压力再度加大,一季度中国实现了6.4%的 GD
20、P 增长,二季度经济增长 6.2%。需要警惕的是,自从2018 年四季度以来,我国工业品出厂价格指数和 GDP 平减指数显著回落,2019 年 6 月份 PPI 同比已经降至零增长,今年一、二季 GDP 平减指数分别降至 1.4%和 2.1%。 在GDP实际增速下行过程中, 名义GDP增速下降更加明显,导致上半年税基增速放缓、税收增长缓慢。工业生产、固定资产投资、社会消费品零售等同比增速均出现放缓;进口商品、工业企业利润总额呈负增长。 经济增长下行压力加大, 叠加减税减费,导致增值税、企业所得税、国内消费税、进口货物增值税和消费税等增速放缓,部分税种出现负增长。 图图 9 中国中国 GDP 实
21、际和名义增速实际和名义增速 0.05.010.015.020.025.030.0 实际GDP指数(上年=100)名义GDP增速(上年=100)10 图图 10 2007 年年2019 年税收收入累计比较年税收收入累计比较 第二,新的减税政策导致主体税种税收收入增速放缓第二,新的减税政策导致主体税种税收收入增速放缓 2019 年中央政府推出新的减税措施,主体税种增速下降。年初推出个人所得税改革, 一季度个人所得税收入负增长 29.7%,二季度负增长 30.6%;整个上半年个人所得税比去年同期少收2488 亿元。五月一日开始增值税减政策正式实施,5 月和 6 月增值税收入分别比去年降低 20%和
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