关于_村官腐败_的制度分析_一个社会自治问题_周庆智.docx
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1、 武 漢 大 學 學 裉 【哲学社会科学版】 第 68卷第 3 2015年 5月 WUHAN UNIVERSITY JOURNAL (Philosophy & Social Sciences) V 1.68.N .3 May 2015.020 030 DOI: 10.14086/ki. wujss.2015.03.002 关于 “ 村官腐败 ” 的制度分析 个社会自治问题 周庆智 摘要:对村官腐败的讨论混淆了一个实质性问题:村官不是官,他是社会自治体的成 员,至少法理上如此。换言之,他的腐败恰好是因其身处两个体制 国家行政体系与社 会自治体系之交界处,而且他腐败的根源恰好是现行体制治理逻辑的自
2、相矛盾和国家与 社会之间权利关系的规范失序。在腐败的村官身上体现的是官治与民治的权力冲突,前 者基于的原则是国家权力,后者基于的原则是自治体的自治性与社会权力。防止村官腐 败,关键是将村官双重代理身份剥离,将行政权与自治权做出区隔,并把社会自治以法治 的原则确定并规范下来。 关键词:村官;行政权与自治权;社会自治;国家与社会关系 近来, “ 村官腐败 ” 现象引来各界一片讨伐 之声,官方有影响的刊物还以 “ 小官贪腐现 象调查 ” ( 村官贪腐排第二位)做专栏例数其恶 。但这 类声讨似乎混淆了一个基本事实: 村官其实不是官。这涉及一个非常简单但却带有根本性的问题:是官,就是体制内的人, 但他不
3、是。如果是,以党纪国法加诸其身,问题很简单;但法理上他只是社会自治体的代 理人。 村官是体制外的农民,不管他是村支书还是村主任。法理上,基层群众自治组织是个 自治体,自治体的成员有自治权,换言之,这个自治体与国家行政体系遵行的原则和规范 不一样,而这个村官不在(也不应该在 ) 国家行政体系内。用国家行政体系 的规则去处罚 他,是因为政府一直把他当作其基层行政的 “ 小官 ” 来使用 他手里握有国家授予的 “ 权 力 ” 。那么,现在的问题是,他宄竟是体制内的公职人员(国家干部)还是社会契约人?如 果是前者,贪腐的他该在体制的刀俎之上;如果是后者,那他要接受的是法律、法规以及社 会规范的惩处,而
4、与国家行政体系无关。 本文将 “ 村官腐败 ” 现象放在体制上来检讨,想表达清楚,村官腐败是现行体制造成 的,换言之,村官处在体制之外,他也许不能腐败,即使他腐败,自有国法和社会自治体规 则或社会规范体系来处置,与官无涉。也就是说,本文要阐明的 是这样一个经常被混淆的 本质问题:官民之间的规则依据和权力来源是不同的,村官腐败本身体现的是官治与民治 的矛盾和冲突。最终要辩明,国家体制逻辑要改变那种将社会生活政治化、组织化和行政 化的做法,让社会自己组织起来,在法治的范围内行动,让一个自治的社会成长和壮大起 来。这样,官民之间分野清晰,权利规范明确,避免用传统的国家与社会一体化思维,把国 家体制的
5、腐败加诸于社会成员的头上。 参见人民论坛 “ 特别策划 ” 组:小官贪腐现象调查 .载人民论 :t l 14年第 11 H K期。 周庆智:关于 “ 村官腐败 ” 的制度分析 21 一、 “ 村官腐败 ” 的制度原因 在帝制时代,皇权在县里,村庄没有官,也就没有腐败。那时,国家治理比较简约,靠乡绅治理乡村, 不会有不可承受的财政负担,更重要的是,乡绅治理非常符合皇权国家治理理念,乡绅能够把国家统治 伦理与社会伦理恰当地融会贯通,使乡村处在国家管制之外,但又不是脱离国家权力的实质控制,同时 又减少了国家控制成本,这是一个非常经济的治理方式。其时,并不是说有现代意义上的社会自治,乡 绅自治不是乡村
6、社会自治,乡绅只代表自己的利益,而不代表乡村社会的其他群体利益,乡绅参与乡村 事务并非基于法律的明文规定或政治义务,而主要依赖于特定乡绅个人所具有的影响力 ( 瞿同祖 ,2003: 337)。那时村庄没有官,没有公权力,当然也就没有腐败。有官才有腐败,那是始于近代国家政权官僚 化或正规化的政治现代化。从清末开始,国家权力向下推移,一是现代官僚体制行政化 ( 乡镇机构的设 置),一是寻找新的国家代理人。这两方面努力都不成功,出现所谓国家政权内卷化亦即 “ 经纪化 ”( 杜赞 奇 ,1994:66-68)。但内卷化是 指体制内的乡镇官僚腐败所致 比如中饱私囊、上下欺瞒和盘剥勒索,并 不是说村庄有了
7、腐败,因为村庄还没有官。乡镇官僚与旧体制豢养出来的土豪劣绅沆潼一气,上下通 吃,使国家政权建设在基层停步不前,但这一切与乡村社会无关,与村民无关,因为后者不是现代国家官 僚体制的一部分。 乡村腐败始于近代以来的政治现代化最终将乡村社会彻底卷入国家管制体系当中。这个政治现代 化由现代国家建设需要汲取财税和控制社会的能力所推动,它表现为国家权力深入社会基层、正式制度 取代非正式制度以及国家法律进入乡村社会。民国时期的乡镇正规化是个不成功的努力,财政能力不 足是重要原因之一。 1949年新中国成立后,新政权不仅把国家权力深入到乡村而且还把国家官僚体制 推进到村庄上。这意味着,传统的乡绅自治的土壤被彻
8、底铲除,但现代国家建构意义上的社会自治竟无 由发育和成长。因为,国家与社会高度一体化,社会没有自主成长的空间,没有社会自治组织,更没有什 么社会权力。国家权力通过对社会经济生活的统辖,从而实现了对乡村社会政治及其他一切领域的控 制,在这一过程中,乡村连同乡村社会成员被席卷进以国家 权威为中心的管制体系当中。 在 “ 政社合一 ” 的人民公社体制里,村官(大队长)不是 “ 国家千部 ” ,并未列入国家科层序列,生产大 队不是国家行政机关,但村官事实上行使着国家授予的部分行政权力。在人民公社体制里,土地及其他 生产资料归公社、大队、小队三级集体所有。人民公社不仅是行政管理组织也是经济组织,也就是说
9、,人 民公社与生产大队、生产队之间不仅存在经济关系,而且还存在行政隶属和行政管理关系。在这样的体 制里,行政权力的腐败更多地是表现为科层制的 “ 特权 ” 形式,也就是说,村官的权力体现的是科层制意 义上的贯彻执行权力 ,但因所有制关系,这个科层权力又具有资源分配的性质。村官腐败发生在公有制 和集权体制内,因此,对村官的腐败,政治的、行政的、司法的手段都可以适用,而不存在 “ 法理上 ” 的矛盾 和冲突,或者说,只有官治而无民治。 改革开放以后,村官不仅拥有国家行政体系的权力,还拥有来自社会自治体的权威,而且还有了进 行腐败的经济社会条件。理论上,有权力的村官并不一定是有权威的村官,也就是说,
10、村官有权力,但未 必有基于权力的社会影响力。 “ 政社合一 ” 体制结束之后,国家权力向上收缩至乡镇,农村实行村民自治 制度。经济上从计划经济向市场 经济转型,农民对土地有了自主经营的使用权,经济机会的增多,有了 一定的经济权利。社会结构也在发生变化,流动性的增加,社会呈现多元化趋势,农民对国家体制的依 赖性弱化。但基层群众自治组织在党政权力(党政关系和乡村关系)的实质介入下,并没有多少自治权, 基层社会事实上是处于半管制与半自治的社会发展状态。与改革开放之前比较,政治逻辑和治理逻辑 没有发生实质性的改变,乡村治理的现状依然处于国家管制体系的实质掌握当中。所不同的是,权力移 至乡镇,但乡村秩序
11、的维持却依然依靠科层制的权威治理,与过去依靠乡绅维持秩序的旧体 制不同,没 有了乡绅的乡村,要依靠将村官变成官的方式(官僚化或行政化)来治理乡村。换言之,这个村官要有社 会基础,但更重要的是,令其成为体制中的一个官,也就是说,他不仅要对社会负责,更重要的是对政府 负责。村官的权力来源发生了变化,他不仅有来自行政体系的授权,也有来自社会自治体的授权 至 22 武汉大学学报(哲学社会科学版)第 68卷第 3期 少程序上如此,后者使他的权力具有了一定的民意基础,他有了权威, “ 如果说权力是影响他人行为的能 力,那么权威就是影响他 人行为的权利。因此,权威是基于被认可的服从义务,而不是任何意义上的强
12、 迫和操纵。在这个意义上,权威就是披上合法性和公正性外衣的权力 ”( 海伍德 ,2014:7)。政府治理要维 持这样一个来源不同的权力或权威支持,那就要赋予他恰当的权力,使国家与乡村的联系保持畅通,这 个权力就是资源控制权和分配权,而他的权威则来自他生于斯长于斯的乡村社会支持力量 来自于 家庭、朋友、私党等初级团体的支持力量,更重要的是乡村两级下部形成的人际支持网络关系。事实上, 改革开放以后,乡村的民间组织得到一定程度的恢复,尤其是各种初级团 体获得了不断发展的生命力, 这也为有权力、有权威的村官腐败提供了基本的社会基础条件。 也就是说,村官具有 “ 双重 ” 代理身份 既是国家行政体系里没
13、有 “ 官职 ” 的官,同时又是社会自治 体的代理人,但这两者具有本质的区别:( 1)体制里的官员有行政权,这个行政权来自政治授权或行政授 权,受党政监督和制约,有管理权和资源处置权。法理上,村官没有行政权,但事实上他确是国家行政体 系里行政权力的一个环节和部分 “ 有必要的权力 ” ,比如国家征地补偿金的收取、国家惠农补贴的各 种发放权等,由他来具体落实;体制外或者说社会自治体 的 “ 官 ” ( 恰当的称谓是自治体的法人或代理人) 受自治体的规则或规章这些社会规范以及法律法规的约束,他的权力来自自治体,自治体是其权力的对 象、基础和边界。 ( 2)体制内的官员腐败,那是体制内的权力结构和体
14、制外的社会监督力量不能有效制 约所致,有效的制约就要构建体制内分权制衡关系和体制外政治参与的制度化;而社会自治体的 “ 官 ” 腐 败,那是自治体的基本原则和规则受到破坏或者自治体内部监督机制出了问题,即便如此,那应由自治 体的规章和国家法律法规体系来处置,也就是说,这样的腐败应直接受到国家法律法规体系的惩处和社 会 规范体系的处置。 ( 3)不同的两种权力 行政权力和社会权力,授权来源不同,合法性基础不同,因 此两者的功能和作用也不同,前者体现的是国家权力意志,后者体现的是社会自治体的自治原则和自治 精神,它并不一定与国家权力对立,但它一定不是国家权力而是社会权力,不是政府的一部分、官的一部
15、 分,而是民间的一部分、社会的一部分。总之,因权力来源的合法性基础不同,行政权力受国家政策和法 律体系调整和规制,社会权力受社会规范系统(法治的有机组成部分)调整和约束。换言之,行政权力和 社会权力分属于不同的组织结构、组织规范和组织 体系当中,两者的界限由国家与社会之间权利关系的 明晰确认所厘清。概括地讲,政府与社会自治组织的关系不是行政隶属关系,更不是科层制的命令服从 关系,处在国家行政体制中的公职人员与处在社会自治体中的公民,由不同的规范体系约束。也就是 说,政府与社会组织只是法治秩序下受到不同规范系统约束的组织而已。 反过来讲,如果政府和社会组织的关系混沌、任意混淆或随意越界,政府就会
16、把它的规范要求和权 力关系加诸社会组织身上,这时的村官就会陷入 “ 上不着天下不着地 ” 的两可处境:他属于政府体制当中 的人,并被赋予部分行政权力;但他本 来是社会自治体的代理人,他的权力基础在自治体,他理应为自治 体成员的利益诉求去行使他被赋予的社会权力。在这里,行政组织的行政权力与社会组织的自治权利 发生对立甚至冲突就在所难免,经常的现象是,政府以依法治理的名义将社会组织的规范变成可有可无 的规章形式,而社会组织不可避免地成为政府的一部分,村官也就成为政府行政体系中官的一部分。其 后果:( 1)因防范社会的惯性所致,党政权力不能实质性地退出社会自治领域,其管制和扩张的步伐就不 能停下来。
17、与此步调一致的是,就会不遗余力地对社会组织进行政治化和行政化。 ( 2)社会 自治不能发 展和成长起来。虽然有自治组织条例甚至很多乡规民约、市民公约,但要么空洞无物,要么规定的事情 无关紧要,这些组织和规范,其实都可有可无。 ( 3)村官腐败成为体制性问题。政府体系要把它的政策 和行政举措的千头万绪(所谓 “ 上面千条线 ” )通过村官或村级组织这个环节 (所谓 “ 下面一根针 ” )落实下 去,那么就要把部分权力下放给村官或村级组织,而这些权力又与公共资源密切连在一起,在上面监督 失效、自治体的监督又不起作用的情况下,村官贪腐就成为现行体制的基本特征。 比较而言,行政官员贪腐容易理解,因其在
18、体制内村官贪腐 ” 有些费解,因其在体制之外。但明确 体制运行的逻辑之后,明白腐败的制度性问题不在民而在官 国家与社会之权利关系的规范失序上, 那么, “ 国有国法 ” 适用于公职人员, “ 社有社规 ” ( 社会规范体系 ) 适用于社会自治体成员,也就 周庆智:关于 “ 村官腐败 ” 的制度分析 23 是说,防堵村官贪腐实际上就是一个实现真正社会自治的问题,不多不少。 二、村官权力的来源 如上所述,村官的实质性权力构成有两个部分:一个来自国家行政体系亦即政府系统;一个来自社 会自治体。造成村官腐败的原因,一是村官手握政府授予的资源管理权力,后者授予权力但因其在行政 体系之外又不能有效监督其权
19、力,却指望社会自治体发挥监督和制约作用;一是社会自治体的自治功能 和自治能力在政府不断的行政架空之下对村官的监督己难有作为。根本的问题是,国家与社会之间权 利关系的不确定、不明确、不规范,现实的情况是,社会自治体成为政府的一部分,官的一部分,村官不仅 是自治体的代理人,也是基层政府的代理人 村官权力的第一 构成部分,即来自政府行政体系的权力。具体讲,这部分权力是政府各机构的职能 向基层社会的 “ 延伸 ” ,而基层群众自治组织就是政府行政管理和社会管理的前沿。也就是说,村官的权 力涉及民政、组织、宣传、统战、规划、土地、房产、建设、城管、财税、文化、教育、卫生、环保、统计、劳动、社 会保障、计
20、生、体育等政府各个部门的职能,这些事权或事务由乡镇政府通过下 “ 责任状 ” 或检查评比考 核的方式,转移给村委会,差不多就是转移到村官的手中。现在的问题是,一般来讲,乡镇政府没有完整 的权力,尤其在取消农业税和三提五统之后,财权县管, 事权多半是准行政执法性质,乡镇财政权力萎缩 的同时,行政权力也进一步萎缩 (赵树凯 ,2012:502-504),正因为如此,村官的权力有了进退有据的寻租空 间。在党政权力不分的基层,不必试图分清哪些事务是党委工作、政府行政、自治事务,因为没有意义。 简单地说,这样给村官制造了一个政治平衡生态,他在这个权力交错纵横之间获得足够多的寻租机会。 如果再把村官的权力
21、质量分类一下,那么,授予村官的上述权力实际上又由三个部分构成:一是完成和 执行上级政府的行政任务,这些行政任务包括国家政策层而的任务、法律法规的要求、上级 政府的发展 要求,等,即国家委办事项。二是资源分配权和管理权。这方而包括村集体资金、资产、资源即所谓 “ 三 资 ” 管理权、宅基地的分配、基建项目的发包、土地安置费和青苗补偿费的发放,等,这些权力因村官双重 代理身份所造成的监管不力,致使村官腐败不可避免,比如在土地出租、转让中,租赁费多少、土地补偿 金收取,基本上由村委会作主,由村 -T部包括村官的权力定夺。三是国家、上级政府、基层社会共同承担 的公共产品供给和公共服务,比如新农村建设项
22、目等,再如通过所谓 “ 项目制 ” 的方式进行的公共投资、 上级政府资金支持的基建项目 ,等。上述权力的配置和下放,成为村官随便可以染指的权力寻租机会。 但是,从基层群众自治的角度看,上述行政任务都不能成为村庄的自治事项和事务,在这个意义上看,基 层群众自治组织与人民公社时期的生产大队在功能和职能上没有实质上的区别。 村官权力的第二部分构成,即来自社会自治体的权力。村民委员会组织法规定的自治权利比如村 集体经济所得收益的使用;本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案;土地承包经营方案; 村集体经济项目的立项、承包方案;宅基地的使用方案;征地补偿费的使用、分配方案;以借贷、租赁或者 其他方
23、 式处置村集体财产,等。但组织法上的这些自治事项和自治权利最后却集中到了基层政府和村 官手上,盖因自治组织本质上还不是自治组织。事实上,因为没有自治人才和自治财力,更重要的是缺 乏自治事项,村民自治权利基本上(如果不是完全的话 ) 成为政府权力的一部分,自治体实际上没有多少 实质性的权力。如果一定要分辨出它的自治权利,那就是放弃基层公共服务和公共产品供给的权利。 对政府来说,这是比较 “ 经济 ” 的治理做法,但对社会自治体来说,自治还不如不自治,这颇具历史意味。 但对村官来说则不同,自治权利为行政权力僭越之后,他可以( 事实上也的确如此 ) 将行政权与自治权集 于一身。法理上,他是社会自治体
24、的代理人,但他又是政府的代理人,是国家体制当中的一个官,不管大 小。作为自治体的代理人,他有一定的社会基础,而作为政府体制当中的一个官,他有可以变通处理的 权力,或者说,他从自治体获得了可以避开国家监督和节制的村民委员会组织法及乡土势力的支持,他 又从国家权力那里获得各种资源和寻租机会。有权力、有势力的村官就双栖在这两个组织当中的晦暗 不明的权力结构中,对贪腐的村官而言,贪腐不但是他增加个人财富的方法,也是他日常行政运作模式 的重要特征之一 。由于村官贪腐如此不受约束而且自成系统,最后它俨然变成处理乡村事务的常态,而 24 武汉大学学报(哲学社会科学版)第 68卷第 3期 不是一种例外。 上述
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