近三十年水库移民及其研究述评_李加福.docx
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1、DOI: 10.13743/j .cnki.issn. 1009-8135.2012.02.032 2012年第 2期 重庆三峡学院学报 No.2.2012 第 28 卷 ( 138 期) JOURNAL OF CHONGQING THREE GORGES UNIVERSITY _ Vol.28No.138 近三十年水库移民及其研究述评 李加福 (兰州大学历史文化学院,甘肃兰州 730000) 摘 要 : 文章根据水库移民政策变化和国内相关研究成果,将建国后的水库移民工作分为五 个阶段;概括介绍近三十年来水库移民研究四个方而的主要内容,分析以往研究的特点和存在的 不足,并对进一步深化水库移民研
2、究提出四项建议。 关 键 词 :水库移民;研究内容;特点和不足;建议 中图分类号: C922 文献标识码: A 文章编号 : 1009-8135 (2012) 02-0018-06 截止 2009年底,我国共修建各类水库 87 151座,在防洪、发电、灌溉、供水等方而产生了巨大的综 合效益,有力推动了国民经济发展。兴建水库同时会产生大量水库移民,为妥善安置移民和解决移民遗留 问题,国家在不同时期出台了一系列政策和措施,研究者围绕着这些政策和措施展开了研究和探讨,成果 丰硕,但我国水库移民和相关研究并不同步。本文就针对建国以来的移民以及近三十年水库移民研究做一 评析,以期推动学术研究,服务水库移
3、民实际工作。 、不同时期的水库移民及其研究概况 笔者通过梳理相关论著,结合建国以来水库移民的政策、措施变化和法规制定历程,把水库移民以及 研究分为五个阶段: 1. 1950 1957年,新中国水库移民的起步时期。此时期处理水库移民问题较慎重,领导重视,政策 明确。有关移民及赔偿问题的规定是新中国成立以来经国家批准最早的政策规定;移民可以自己通过亲友 关系等寻找定居处和土地,并由政府发放适当的迁移补偿费;异地迁移时,由政府组织集体迁移,并尽可 能做到不损害接受区群众利益。1由于当时各地均掌握部分公有耕地和荒地、荒坡,可以以土地互换为主 安置农村移民。因而此时期移民人数和安置遗留问题不多,未形成社
4、会问题。水库移民研究尚属空白。 2. 1958 1978年,新中国水库移民的发展阶段,是严重受时代形势导向的时期,故也是建国以来水 库移民遗留问题最多的时期。在 “ 大跃进 ” 、 “ 三年自然灾害 ” 、 “ 文化大革命 ” 中, “ 左 ” 倾思想以及 “ 重工 程、轻移民 ” ,“ 重搬迁、轻安置 ” , “ 重生产、轻生活 ” 等思想观念存在,水库移民工作主要靠行政动员、 政治命令方式进行,移民搬迁简单粗糙,移民贫困及次生贫困群体庞大,并被社会长期边缘化,形成如住 房难、饮水难、用电难、上学难、就医难等社会问题,严重损害群众利益,移民上访、返迁、群体性事件 不断。 2但水库移民仍未引起
5、当时学术界重视。 3. 1979 1990年,实行开发性水库移民的阶段。 i一届三中全会后,农村实行土地所有权和承包权 分离,国家对土地和移民 赔偿出台了一系列的政策措施。后随着移民人数大幅增加,土地、房屋财产等基 础设施的赔偿额度需要提高,以及诸如返迁、上访等移民遗留问题日益严重,又客观上需要国家转换移民 安置模式。 1986年,国务院颁布关于抓紧处理水库移民问题的通知明确要求:水库移民实行开发性移 收稿日期 : 2011-11-28 作者简介: 李加福( 1987-),男,安徽阜阳人,兰州大学硕上研宄生,主要从事中国近现代史和西北史研宄。 18 重庆三峡学院学报 民方针,并开始在三峡工程库
6、区贯彻实施。全国范 围内开始处理中央直属水库及地方水库移民遗留问 题,并提高了新建水利水电工程移民安置补偿补助 费标准。 3此时,水库移民研究也开始稳步发展。 研究内容集中于移民安置状况探讨,移民基本情况 梳理,移民遗留问题处理,开发性移民补偿和安置, 移民生产生活,经济社会发展及生态保护等问题。 代表论文有王述奎的关于三峡水库移民安置问题 的商讨,王衍的丹江口水库移民工作问题初探, 刘兆伦的关于水库移民安置问题的几点意见,刘 福祥的三门峡水库移民遗留问题的处理, 康维明 的略论水库淹没移民的经济政策,徐和森的水 库移民补助资金管理使用改革的经验,傅秀堂的 移民安置与生态和环境保护可以耦合相容
7、。此时 期研究人员多为水利或移民部门干部,研究方法较 单一,内容简单,深度不够。 4. 1991 一 1999年,我国水库移民法律法规的 建设和完善阶段。 1991年,国务院颁布大中型水 利水电工程建设征地和移民安置条例,这是新中国 首部针对水利水电工程建设征地和移民安置的专项 法规,使水利水电工程建设走上依法征地、补偿和 安置移民的道路,中国水库移民进入崭新的历史时 期 。 3为适应三峡移民安置需要, 1993年国务院颁 布长江三峡工程建设移民条例 ( 简称三峡条例)。 此阶段,水库移民研究迈出坚实一步,研宄内容主 要是移民贫困、返迁以及安置出路等问题。如张绍 山的水库移民 “ 次生贫困 ”
8、 及其对策初探,黄朝 禧的水库库区贫困现象的特点及反贫困战略,王 茂福的中国水库移民的返迁及原因,高建国的库 区移民安置模式比较研宄,郝建忠的工程移民安 置效果评价的原则与方法等。河海大学也顺应时 代形势成立国内首家专门研宄水库移民机构:中国 水库移民研宄中心。该时期水库移民 研宄针对性增 强,问题意识凸显,研宄队伍扩大,研究成果不少。 5. 2000年以来,是贯彻落实科学发展观,坚 持以人为本、走可持续发展道路和建设移民和谐社 会的新阶段。为解决日益庞大的移民队伍带来的问 题, 2001年国务院颁布长江三峡工程建设移民条 例(简称三峡新条例),重新界定三峡移民政策措 施,更加人性化、科学化地
9、移民搬迁和安置。 2002 年 1月,国务院办公厅转发水利部等部门 的 通知中,决定用 6年时间解决1985年以前投产的 中央直属水库农村移民 温饱问题。 2006年 7月,国 务院颁布国务院关于完善大中型水库移民后期扶 持政策的意见,开始实施移民后期扶持。 2006年 9 月,国务院颁布大中型水利水电工程建设怔地补 偿和移民安置条例,标志我国水库移民工作取得了 历史性飞跃。我国水库移民研究也进入蓬勃发展时 期,学者们主要探讨移民的社会适应性,移民社会 整合,移民的社会保障及后期扶持问题。如缑元有 的论水库移民的社会适应性调整,李华的论三 峡工程移民的社会融合与社会稳定,陈阿江的非 志愿移民的
10、社会整合研究,陈绍军等的移民社会 保障体系 探讨,王晓娣等的水库移民的后期扶持 政策等。此时期移民研究呈现出多角度、宽领域、 深层次的研究趋向。 二、近三十年水库移民研究的主要内容 近三十年来,我国水库移民研究从无到有,研 究对象从点到而,研究者从水利或移民干部转向专 业研宄人员,在此基础上研宄内容更是涵盖丰富。 本文从水库移民政策、移民的角色转换和社会整合、 移民返迁、水库移民贫困及社会保障等四个方面来 梳理近三十年来我国水库移民研宄的主要内容。 (一 ) 水库移民政策 我国水库移民政策根据国内政治经济形势发 展不断完善,主要分为搬迁安置政策和后期扶持政 策两大部分。 4 傅秀堂等将建国以来
11、水库移民安置政策分为 三个阶段:第一阶段 ( 1950 1977年)是探索阶段。 因对安置工作的复杂性、艰巨性认识不足,没有统 一的法规、完善的规划、合理的补偿标准。第二阶 段 ( 1978 2000年)是建立阶段。改革开放推动了 农村生产力发展,特别是农村改革对解决老水库移 民遗留问题提出了迫切要求。党和国家对移民问题 高度重视,总结水库移民工作的经验教训,改变了 补偿救济的传统做法,提出一系列移民安置的方针、 政策与措施,水库移 民工作发展到一个新阶段。第 三阶段 ( 2001年至今 ) 是修订完善阶段。进入 2000 年后,随着经济发展和国力增强,原有移民政策已 不适应新的发展需要,必须
12、进行修改、补充。2001 年国务院修订颁布长江三峡工程建设移民条例 , 2006年国务院修订颁布大中型水利水电工程建设 征地补偿和移民安置条例。 5 水库移民补偿作为水库移民搬迁安置政策的 重要组成部分,是水库移民的关键性因素之一。梁 19 李加福:近三十年水库移民及其研究述评 福庆认为我国水库移民政 策经历了以土地互换为主 补偿,依靠行政手段低补偿,初步规范土地征用补 偿,实施开发性移民,规范移民补偿,以人为本、 建设移民和谐社会等六个阶段。他还指出移民补偿 方式总体上可分为经济性补偿和政策性补偿两个基 本类型。 3 般来说,经济性补偿适合于计划经济 体制,政策性补偿则更有利于计划经济体制向
13、市场 经济体制过渡。 针对水库移民补偿存在的问题,崔广平认为要 创新移民补偿机制,补偿方式需多样化和灵活化, 要涵盖科技补偿,增强移民发展素质,同时还要坚 持移民补偿的公开化,采用专家咨询会、公开听证 会等现代方式,促进领导决策的科学化、透明化和 合理化。政府也要实行政策倾斜,扩大移民就业范 围。加强水库移民补偿立法,以政府作为移民补偿 法律关系的主体,以立法形式确定移民补偿方式多 样化,以法律的形式规定给予库区经济结构调整特 别优惠政策等。 6 关于水库移民安置方式,有学者总结出主要有 就近后靠,成建制的外迁安置,以城镇为依托集中 安置,大农业的安置,分散插队安置和混合安置等 六种模式。p
14、些地区根据自身特点,灵活采取了 一些移民安置措施,如贵州省的 “ 大分散、小集中 ” 有土安置模式;江苏省大丰市 “ 选 购旧房安居,置 换土地生产 ” 的社区安置方式;长洲水利枢纽水库 以淹没补偿和移民安置补偿费作为投资的 “ 入股分 红 ” 安置方式,土地使用权入股的移民安置,以及 集资入股方式的移民安置等。 8H12 水库移民后期扶持政策是针对工程建设周期 长、淹没土地面积大、移民人数多等特点,采取的 一项帮助广大移民群众搬迀后恢复和提高生产生活 水平的特殊政策。陈晓楠等指出后期扶持方式应由 后期扶持政策实施方案(简称后扶方案)和大中型 水库库区、移民安置区基础设施建设与经济发展规 划(
15、简称基础规划)两种构成,辅助期为 20年。后 扶方案分为现金直补到人、项目扶持到村或二者相 结合等三种方式,主要用以解决移民个人或移民村 群众生产生活中存在的突出问题。基础规划的主要 任务是解决库区和移民安置区的长远发展问题。 13 张绍山认为应通过建立库区维护基金、库区建设基 金、移民扶助金和移民后期的优惠政策等几个层面 来推动移民后期扶持工作。 14当然此政策也存在着 后扶认识存偏差、扶持人口遇难题、直补方式生异 化、资金运行有隐忧、管理体制不给力等问题,这 20 需要从后扶理念、扶持方式、资金运行、移民参与、 队伍建设等方面着手解决。 15 20世纪 80年代中期,中国转变思路,提出 “
16、 开 发性移民方针 ” ,并开始在三峡库区进行实践,取得 显著成效,不仅顺利按期完成前期移民任务,确保 移民 “ 迁得出,稳得住,逐步能致富 ” ,而且推动了 库区经济结构调整和发展。 水库移民,因搬迁带来损失,不但需要解决生 存,更需解决移民发展所需资金、教育和技术。同 时也需政府把移民与工程建设放在同等地位,切实 解决移民因搬迁带来的生存和发展问题。 (二) 水库移民的社会角色转换与社会整合 问题 移民离开故土,搬迁后环境改变,移民心态、 生产生活习惯、权益保障途径、问题反映申诉渠道 等也发生变化。如何使水库移民尽快适应新环境, 与当地居民融合,是移民规划和安置中应深入考虑 的问题。 首先
17、是移民搬迁后社会角色转换问题,当前研 宄主要集中于三峡移民。学者通过抽样对重庆江津 市 1999一 2001年安置移民进行座谈和问卷调查,认 为影响三峡工程外迁移民社会角色转换的主要因素 有移民政策、移民对未来生活的预期、安置区的扶 持措施、社会文化背景和移民心态。也有学者针对 三峡移民迁入安置区后在自然、经济、社会、文化 等方面存在的问题,结合浙江安置区特点, 分析移 民的住房和基础设施建设情况以及对地理环境、资 源环境、人工环境、人际关系和社会文化的适应性 , 利用社会学统计分析方法对三峡移民外迁浙江的整 合现状进行分析,提出加强对移民的后期扶持,消 除有碍社会调适的不利因素,尊重和保持移
18、民传统 生活习俗,解决移民安置和土地配置的矛盾以及关 注移民的教育问题等促进角色转换的措施。 16 水库移民搬迁到安置地后,面临着社会结构的 重构和发展,不可避免地会涉及到社会整合问题。 许佳君等结合小浪底移民研究指出移民安置人数、 安置模式、搬迁远近等因素都直接影响水库移民与 安置区原居民的融合。语言、民族、宗教信仰、风 俗习惯、生产方式等也是影响移民同安置区原居民 融合的因素。 17廖蔚认为可以通过政策手段、制度 手段、管理手段和教育手段,形成水库移民过程中 的社会整合策略一一政策性社会整合、制度性社会 整合、管理性社会整合和教育性社会整合。 18也有 学者根据四川水库移民在安置地表现出明
19、显的适应 重庆三峡学院学报 性困难和文化性隔阂,认为要实现移民对安置地社 会的心理认同与文化融合,需要在解析移民怀旧心 理、依赖心理、失衡心理、矛盾心理的基础上,把 握其文化融合的心理基础,解决其认知结构、思想 观念和精神本质等深层次心理问题。 19 跨省、跨文化区域的远迁移民,行为方式、道 德规范、观念形态、思维方式、知识体系、风俗习 惯等方而差异很大,同时移民还要分割原住民的生 产生活资源,角色转换和社会整合困难,易产生矛 盾冲突。因此移民搬迁要尽力避免跨省、跨文化区 域的远迁。 (三)移民返迁问题 20世纪 50年代到 80年代我国水库移民返迁现 象比较严重,主要集中在 20世纪 50年
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