市区城市管理立法实践与思考探讨(共6815字).doc
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1、市区城市管理立法实践与思考探讨(共6815字)摘要:城市管理的依据是法律,地方立法对城市管理的先行先试,是实现城市管理法治化的现实需要。株洲城管条例作为设区的市城市管理立法的范例,体现了科学立法、民主立法和依法立法的要求。要把城市管理执法就是服务城市民众的治理理念贯穿于条例具体实施中,使城市管理法治化建设真正落到实处。关键词:地方立法;城市管理;法治化据国家统计局收集的数据显示:截止2017年末,我国的城镇化率平均为58.52%,1目前仍处于加快城市化的阶段。新时代城镇化进程还在持续推进,不断扩张的城市规模给城市管理工作带来了新的难题。城市管理执法体制依然存在规范化、法治化方面的缺陷,既有的一
2、些体制性问题阻碍了城市管理工作的顺利开展。党的提出:要不断推进国家治理体系和治理能力现代化,坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。当前要破解城市管理的困局、实现城市管理的现代化,关键在于构建系统完备、科学规范、运行有效的城市管理制度体系。本文结合地方实际,直面城市执法体制改革给株洲城市管理带来的诸多新情况、新问题,考察了株洲市城市综合管理条例(以下简称株洲城管条例)的立法背景、立法过程及亮点,并对实现株洲城市管理的法治化提出对策建议,希望能为设区的市城市管理立法提供可以借鉴的经验。一、株洲城管立法的现实需要株洲市作为中部重要工业城市,在经济大
3、跨步、城区范围不断扩大、外来人口不断增多的同时,城市管理中遇到了许多困难,也总结了一些宝贵的经验和做法。2017年9月8日株洲市第十五届人大常委会通过株洲城管条例、同年9月29日湖南省第十二届人大常委会批准的,已于2018年3月1日起正式实施,这在株洲城市管理法治化进程中具有里程碑意义。(一)是深入贯彻中央城市管理相关政策的需要做好城市管理工作,提升城市综合承载能力和发展质量,是实现人民群众美好生活需要的重要保障,是党和政府治理能力的重要体现。2015年12月,中央深化改革委员会审议通过的关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见(以下简称意见),把城市管理的重要性提升到空前的历史
4、新高,为新时期城市管理工作指明了正确的前行路径。意见提出:“加强城市管理和执法方面的立法工作,完善配套法规和规章,实现深化改革与法治保障有机统一,发挥立法对改革的引领和规范作用。有立法权的城市要根据立法法的规定,加快制定城市管理执法方面的地方性法规、规章形成完备的标准体系”,并且明确要求城市管理法律法规和标准体系到2020年基本完善。当前没有一部国家层面的城市管理法,开展城市管理地方立法工作很有必要,地方立法对城市管理的先行先试,是深入贯彻中央城市管理相关政策的需要。(二)是补充、细化省级城市管理地方性法规的需要2017年5月湖南省十二届人大常委会表决通过了湖南省城市综合管理条例,该条例于同年
5、8月1日起实施,是全国第一部省级层面综合规范城市管理和执法工作的地方性法规。针对湖南省各级城市管理体制不统一的问题,条例就理顺城市管理体制做了顶层设计。它规定了各级城市管理的主管部门和主要管理职责,并明确了设区的市和市辖区的城市管理部门的执法事项、管理的具体内容和区域由设区的市人民政府确定,这为湖南省城市管理走向科学化、规范化、标准化提供了法律保障。因各地市城市管理工作的情况不一,湖南省城市综合管理条例的内容具有粗放和概括的特点,涵盖城市管理领域的范围有限且可操作性不强,需要株洲市通过开展地方立法予以补充和细化。通过设区的市地方性立法的形式将株洲市城市管理的内涵、范围、体制等问题予以明确,可以
6、提升行政效能,更好地开展城市管理工作。(三)是巩固、发展“株洲城市管理”品牌的需要历经十多年的发展和探索,城市管理已经成为株洲市享誉全国的“城市名片”,并开始向全国输送经验:近年来,来自北京、湖北、海南、陕西、山西、安徽、广东等省份的500余个团队来株洲考察交流城市管理经验。佛山日报、长江日报等开设专栏,对株洲城市管理经验进行系列报道;湖北、重庆等地甚至以政府文件形式,要求当地城管系统深入学习株洲城市管理经验。2014年株洲市城市管理与体制创新荣获“中国人居环境范例奖”,2015年株洲市被授予“全国文明城市”荣誉称号,2017年以优异成绩蝉联此荣誉称号。城市管理只有更好没有最好,为巩固、发展“
7、株洲城市管理”这一城市品牌,需要通过法制的形式将株洲市城市管理的先进经验予以巩固,将先进的管理制度提升到法制化的高度,进一步促进株洲市城市管理工作的提升。(四)是规范城管综合执法权力运行、为民服务的需要开展城市管理工作,是优化城市发展环境、提高城市竞争实力的系统工程,更是改善人居环境、提高生活质量的惠民工程。城市管理工作的水平高低,直接影响着人民群众的工作和生活,代表着一个城市的对外形象,支撑着一个城市发展必要的软件基础,体现了一个城市为民服务的政务水平和市民的精神风貌。廉洁执法和文明执法是城市管理综合执法机关的生命线,必须靠完善制度来推进,通过城市管理立法,能够规范廉洁执法和文明执法的内容并
8、完善责任机制。做好管理工作的前提在于有法可依,有据可循,只有通过立法工作的开展,填补城市管理依据的立法空白,城市管理部门才能更好地履行自身职能,更好地为民服务。二、株洲城管条例的立法过程及亮点2015年3月立法法赋予设区的市地方立法权,同年12月湖南省人大常委会决定株洲开始制定地方性法规,株洲就将城市管理项目作为该市地方立法、筹备立法的首选重点项目来推动。2015年起,株洲市城管局成立了专门班子,聘请湖南师大法学院专家团队组成立法专家起草小组,制定了城管立法工作进度表,明确内容和时限。2016年,株洲市城市综合管理条例被列为该市人大常委会立法调研项目、市人民政府起草出台项目,经过两年的立法探索
9、和论证终于出台。总体而论,株洲城管条例体现了科学立法、民主立法和依法立法的要求。(一)株洲城管条例的科学性地方立法要立足于本地区人民生活和经济发展的实际需要,既能符合社会实际又能体现法律价值取向,具有让人信服的科学合理性,经得起历史、实践的考验。首先,株洲城管立法结合当地实际,以解决株洲实际问题为导向,对当前城市管理现状进行了细致全面的调研,针对城市管理事项百余个问题,编制城管立法“52”问。多次召开专家论证会,城管条例出台前进行了必要性、可行性和合宪合法性的论证,使所立之法真正成为符合株洲实际的良法。其次,株洲城管立法遵循立法技术规范,确保立法形式的科学合理性。株洲城管条例立法架构清晰,整部
10、条例共八章七十五条,把城市管理事项分作四章表述,分别是市容环境卫生管理、园林绿化建设维护管理、市政公用设施运行管理和其他事项管理。株洲城管条例阐明立法目的是为了加强城市综合管理,规范综合执法行为,提高城市公共服务水平,建设文明宜居城市;坚持城市综合管理以人为本、依法治理、源头治理、权责一致、协调创新的理念,具有科学合理性,使地方法规能够有效贯彻实施。(二)株洲城管条例的民主性良法应当体现人民的意志,在本质上与广大人民的利益、愿望、诉求达成一致。为了保证地方立法的民主性,必须大力推进开门立法,保障人民通过多种途径参与立法活动,从而增强立法程序的公开性与公正性。首先,株洲市召开了城管立法听证会,又
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