生态补偿绩效评价研究.doc
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1、辽宁财政科研基金项目 科研基金文库1辽宁东部生态补偿绩效评价研究辽宁东部生态补偿绩效评价研究项目负责人:崔惠玉项目批准号:12B003所在单位:东北财经大学内容提要:随着我国生态补偿机制的实施,中央财政开始加大生态补偿资金投入力度,地方财政也开始积极投向生态补偿领域,生态补偿机制的实施以及生态补偿资金的投入在一定程度上促进了生态环境的改善。我国于 2003 开始进行财政支出绩效评价试点。但由于我国生态补偿机制实施较晚,关于生态补偿绩效评价的法规寥寥无几,进行生态补偿绩效评价工作实践的政府部门也较少。尽管有些地方政府尝试着对生态补偿进行绩效评价,但是这些绩效评价工作也存在很多问题,评价的结果不能
2、真正反映生态补偿的真正绩效。辽宁省东部地区水源涵养基地是辽宁省生态环境保护的关键地区,从 2008 年开始,辽宁省政府决定对东部地区实施财政补偿(以下简称生态补偿)政策,辽宁省首次对东部山区 16 个县发放 1.5 亿元生态补偿金。针对辽宁东部地区的生态补偿建立一套完善的生态补偿绩效评价体系,规范我国现有的生态补偿绩效评价工作,并逐渐将生态补偿绩效评价工作推广到实施生态补偿的各级政府部门,对于完善我省及至我国生态补偿机制、提高生态补偿实施效果、从整体上提高财政支出使用效益具有非常重要的意义。首先,本文在梳理我国生态补偿绩效评价工作发展历程的基础上,总结了我国目前生态补偿绩效评价取得的初步成效和
3、存在的主要问题;其次,对我国生态补偿绩效评价总体框架进行了重新构建,提出了规范辽宁东部生态补偿绩效评价工作的建议;最后,本课题选取辽宁省D 水库生态补偿作为研究对象,对该水库生态补偿绩效进行了评价,并提出完善 D 水库生态补偿的对策建议。长期以来,人类对自然资源不合理的开发利用,导致了严重的环境污染和生态破坏。全球近三分之二的生态系统质量不断下降,地震、海啸、洪涝、泥石流等自然灾害频繁发生,给人们的生活造成严重伤害,也给社会经济带来了巨大的损失。人们逐渐意识到保护生态环境的重要性,与传统的命令控制性手段相比,经济激励手段具有明显的成本效益优势和更强的激励抑制作用,因而越来越受到人们的关注,生态
4、补偿正是在此背景下产生和发展起来的一种经济手段(毛显强,2002) 。我国也辽宁财政科研基金项目 科研基金文库认识到这个问题,党的十七大提出了“建立健全生态环境补偿机制”的战略部署。近年来,国内外关于生态补偿的研究方兴未艾,主要的研究集中于生态补偿基本内涵的界定、生态补偿的现实意义、生态补偿的标准以及具体领域的生态补偿,例如水流域生态补偿、森林资源生态补偿、土地和矿产资源生态补偿等等。同国外相比,国内的研究相对来说大多数属于规范性分析,对生态补偿政策的效果或效率分析得较少,对生态补偿政策的绩效评价更是少之又少。原因很简单,就是生态效益数量化的问题。要建立一个完善的生态补偿制度,必须对生态价值作
5、出量化,才能确定补偿的标准,对生态补偿的绩效水平进行评价,会促进补偿标准的进一步科学化合理化。但是,任何生态系统的功能都是多方面的,如何对这些价值进行量化是一个非常困难的问题,同时,生态系统对于上下游的影响、周边生态影响等方面的量化也是一个难题,生态补偿的外部正经济受到行政区划的制约,地区之间的生态补偿受到一定的局限。最后,补偿主体和对象的边界确定问题(连家明,2008) 。从理论上说,只要产权清晰,生态补偿的主体是非常明确的,但在现实中,由于生态资源产生的效益是长期的和连续的,其影响的区域是广泛的,要确定其产权非常困难,受益的人群和范围很难划清边界。基于以上原因,目前我国关于生态补偿政策绩效
6、评价的研究还处于一个起步的阶段,亟需深入探讨和研究。同时,财政支出绩效评价方面的研究是当前财政研究领域和工作实践当中的热点问题,继财政部于 2009 年、2010 年相继发布了“财政支出绩效评价暂行办法”和“指导意见” ,2010 年、2010 年组织召开了预算绩效管理工作会议之后,各地财政厅局都将财政支出绩效评价作为一个工作重点。众所周知,自 2003 年财政部一些司局开始进行财政支出绩效评价试点以来已经 9 年了,财政支出绩效评价工作仍然踌躇不前,主要原因就是绩效评价指标的确定与量化比较困难。在此背景下,研究生态补偿政策的绩效评价就具有更为重要的现实意义和应用价值。具体到辽宁来说,目前辽宁
7、省经济的可持续发展面临资源和环境的双重压力,区域之间经济社会发展越来越不平衡。辽宁省东部地区水源涵养基地是辽宁省生态环境保护的关键地区,其生态环境质量对全省乃至东亚地区的生态环境都具有重大意义。从 2008 年开始,辽宁省政府决定对东部地区实施财政补偿 (以下简称生态补偿)政策。该政策建立了省级政府财政转移支付制度、确定了生态补偿的范围、给出了生态补偿机制的主要标准和依据、明确了权责匹配的原则。2008 年辽宁省首次对东部山区 16 个县发放 1.5 亿元生态补偿金。为确保这笔资金真正发挥效力,辽宁省环保、水利等部门将加大对辽东山区各县生态环境现状的监测和检查力度,一旦出辽宁财政科研基金项目
8、科研基金文库3现重大水质污染事件,辽宁省将取消相应的补偿资金。该政策从实施至今已经将近七年了,非常有必要对几年来生态补偿政策的绩效进行科学评价,以调整政策偏差,巩固政策成果。第一章第一章 我国生态补偿绩效评价的现实考察我国生态补偿绩效评价的现实考察一、我国生态补偿绩效评价的发展历程与初步成效与西方发达国家相比,我国财政支出绩效评价工作起步较晚。作为财政支出绩效评价工作的一部分,生态补偿绩效评价工作也开始的比较晚,但是由于近几年中央、地方政府的高度重视和不断探索,我国在生态补偿绩效评价方面取得了一定的成效。(一)我国生态补偿绩效评价发展历程作为财政支出绩效评价的一部分,生态补偿绩效评价最初是随着
9、我国财政支出绩效评价的发展而发展的,所以,如要理清生态补偿绩效评价工作发展历程,有必要对我国财政支出绩效评价工作历程进行一个全面回顾。我国的财政支出绩效评价工作起步较晚,国内最早开始实施财政支出绩效评价的是广东省,广东省于 2003 年 8 月份开始探索财政支出绩效评价,并成立了省级财政支出绩效评价专门机构。同年 10 月,党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定指出要建立预算绩效评价体系,为财政支出管理工作指明了方向。此后,财政支出绩效评价的实践和理论研究工作逐步在全国范围内展开。2005 年财政部预算司印发了中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行) ,随后
10、其他司局和地方政府也相继出台了分行业、分部门、分地方的财政支出绩效管理办法。为了规范全国财政支出绩效评价工作,进一步加强财政支出管理,提高财政资金的使用效益,财政部于 2009 年印发了财政支出绩效评价管理暂行办法 ,对财政支出绩效评价的主体、对象和内容、绩效目标、绩效评价指标、评价标准和方法等一系列内容做出了规定。2011 财政部对财政支出绩效评价管理暂行办法进行了重新修订,进一步完善了财政支出绩效评价工作的相关规定。2012 年为全面推进预算绩效管理,提高财政管理科学化精细化水平,财政部又制定了预算绩效管理工作规划(2012-2015 年) ,并于 2013 年印发了预算绩效评价共性指标体
11、系框架 ,提高绩效评价的统一性和权威性。2014 年中国资产评估协会发布了财政支出(项目支出)绩效评价操作指引(试行) ,我国的财政支出绩效评价的相关政策规定逐步完善。随着财政支出绩效评价相关规定的完善,中央及各级辽宁财政科研基金项目 科研基金文库地方政府和部门的财政支出绩效评价实践也不断向前推进,并且不断探索出了有益的财政支出绩效评价工作经验。在财政支出绩效评价工作发展的初始阶段,生态补偿绩效评价主要是包含在环境保护项目支出中,作为财政专项支出进行绩效评价的。因为根据我国政府支出功能分类科目可知,节能环保支出主要包括环境保护管理事务支出、环境监测与监察支出、自然生态保护、天然林保护、退耕还林
12、、风沙荒漠治理、退牧还草等支出,生态补偿项目支出包含在节能环保支出中。所以各级政府部门对环境保护支出的绩效评价也就包含了生态补偿绩效评价,很少单独对生态补偿财政资金进行效益的评价。如 2004 年山西省、河北省制订了环保专项资金的绩效管理办法,即山西省环境保护专项资金绩效评价及项目竣工验收管理办法和河北省省级环保专项资金绩效评价实施暂行办法 ,2008 年广东省发布了关于做好 2008 年省级环保专项资金项目绩效评价工作的通知 ,生态保护类项目是环保专项资金绩效评价的项目之一。此后,其他的一些省、市也相继制定了环保专项资金绩效评价办法,并实施了环保专项资金的绩效评价试点工作。各地方的环保专项资
13、金绩效评价办法的制定为综合判断环保专项资金运营状况、风险程度和资金使用效益以及合理分配资金、优化支出提供了依据;各地环保专项支出绩效评价工作的实施、绩效评价指标体系和评价标准的确立以及考评方法的选择,也为专门的生态补偿绩效评价提供了参考依据。这些都对强化环保专项资金的监督管理,提高财政资金使用效益起到了非常重要的作用。随着生态补偿制度在全国各地的普遍实施,越来越多的财政资金投向生态补偿领域,为了进一步提高财政资金的使用效益,非常有必要进行专门的生态补偿资金绩效评价工作。同时,我国越来越完善的财政支出绩效评价工作也为生态补偿绩效评价工作奠定了基础。在这种背景下,中央部门以及各级地方政府开始尝试制
14、定生态补偿绩效评价有关政策,并进行生态补偿绩效评价试点工作。目前,我国实施绩效评价工作的生态补偿领域主要有重点生态功能区生态补偿、草原生态补偿和森林生态补偿等领域。1.重点生态功能区生态补偿绩效评价2009 年国家重点生态功能区转移支付(试点)办法中指出为提高转移支付资金使用效益,中央财政等部门需要对国家重点生态功能区转移支付分配情况和使用效果进行评估,并构建了生态环境指标体系。财政部分别于 2011 年和 2012 年修订了国家重点生态功能区转移支付办法 ,享受国家重点生态功能区转移支付的县辽宁财政科研基金项目 科研基金文库5也受到了财政部等相关部门的生态环境监测与考核,并根据考核结果采取了
15、相应的奖惩措施,有效地激励了地方提高转移支付资金绩效的积极性;2.草原生态补偿绩效评价2011 年起,中央财政安排专项资金,在内蒙古、新疆等 8 个主要草原牧区省(区) ,全面建立草原生态保护补助奖励机制,为了监督生态补偿专项资金的落实情况和评估生态补偿资金的使用效益,2012 年财政部和农业部联合发布了中央财政草原生态保护补助奖励资金绩效评价办法 ,对 8 个省草原生态保护补助奖励机制相关制度建设、基础工作和实施成效开展了绩效评价。随后,黑龙江、四川、甘肃等省份也相继颁布了本省的草原生态保护补助奖励资金绩效评价办法,为提高财政资金的使用效益提供了依据。3.森林生态补偿绩效评价虽然我国早在 1
16、999 年就开始实施退耕还林政策,但是森林生态补偿绩效评价工作却起步较晚,福建省林业厅于 2011 年下发了关于印发福建省 2010 度森林生态效益补偿基金绩效评价工作方案的通知 ,按照财政支出对森林生态补偿基金进行绩效评价。2012 年 6 月召开了全国关于开展中央财政森林生态效益补偿基金绩效评价试点工作的会议,财政部、国家林业局决定开展补偿基金绩效评价试点工作,辽宁、黑龙江、福建、湖南、广东、青海六个省被列入试点省份。同时,国家林业局还印发了关于开展中央财政森林生态效益补偿基金绩效评估试点工作的通知 ,进一步完善中央财政森林生态效益补偿基金制度,提高财政资金使用效益,探索建立补偿基金绩效评
17、价制度。2014 年 1 月 13 日,云南省退耕办下发了关于开展巩固退耕还林成果林业项目绩效评价试点工作的通知 ,指出将在宣威、易门等 5 个县(市、区)开展林业项目绩效评价试点工作。为了试点工作的顺利推进,云南省林业厅还起草了云南省巩固退耕还林成果林业项目绩效评价暂行办法 ,对退耕还林成果项目中的后续产业发展种植业、农村能源建设、技术技能培训等项目的完成情况以及项目管理、建设成效、国家专项资金的使用效益等进行综合性考核与评价。近两年,还有一些其他的省市委托社会中介机构对区域内退耕还林补助资金进行绩效评价,生态补偿绩效评价工作在我国各部门和地方政府正在普遍展开。(二)我国生态补偿绩效评价取得
18、的初步成效随着我国生态补偿绩效评价工作的广泛开展,生态补偿绩效评价逐渐成为大多数省、市财政等相关部门工作中非常重要的一部分,生态补偿绩效评价工作也取得了一定的成效,主要表现在以下几个方面:辽宁财政科研基金项目 科研基金文库1.意识层面:随着我国生态补偿机制的逐渐完善,国家财政投向生态补偿领域的比重也越来越大,为了加强对生态补偿资金的监督管理,提高财政资金的使用效益,国家有关规划和政策要求加强对生态补偿实施情况的跟踪分析和监督检查。在这种政策的要求下,各级政府相关部门及工作人员都开始从思想上重视生态补偿的绩效评价。中央以及大多数省、市相关部门都开始进行生态补偿绩效评价工作试点,试图建立一种规范、
19、科学的生态补偿绩效评价工作制度。思想是行动的先导,树立了生态补偿绩效意识,生态补偿绩效评价工作就会逐步向前推进。2.制度层面:从上述生态补偿绩效评价历程来看,我国中央以及各省、市相关部门已经印发了很多生态补偿资金绩效评估办法、试点通知或配套制度。中央部门的如财政部和农业部联合印发的中央财政草原生态保护补助奖励资金绩效评价办法(财农(2012)425 号) 、国家林业局印发的关于开展中央财政森林生态效益补偿基金绩效评估试点工作的通知等。各省、市生态补偿绩效评价规定如四川省发布的四川省草原生态保护补助奖励资金绩效考核评价暂行办法 、辽宁省的开展中央财政森林生态效益补偿基金绩效评价试点工作实施方案(
20、征求意见稿) 等等。这些规章制度都对绩效考评的原则、绩效评价程序、绩效评价的内容和依据进行了规定,对生态补偿绩效评价工作的展开起着非常重要的指导作用,也为以后其他领域生态补偿绩效评价办法规定的制定起到了一定的参考作用。3.组织层面:生态补偿绩效评价组织机构的建立是生态补偿绩效评价工作的基础。财政等部门颁布的生态补偿绩效评价办法以及各省、市生态补偿绩效评价办法中都对生态补偿的组织领导进行了规定。规定中不同生态补偿领域生态补偿绩效评价工作一般由不同的部门参与,如森林生态补偿绩效评价工作一般由林业厅和财政厅负责,而草原生态补偿绩效评价工作一般由农牧厅和财政厅负责等。规章制度明确了生态补偿绩效评价工作
21、的有关部门,各地生态补偿绩效评价工作在贯彻落实中成立了生态补偿绩效评价工作小组,配备了专门绩效评价人员,这些都为生态补偿绩效评价工作的顺利实施提供了组织保障。4.技术层面:为了进行生态补偿绩效评价,有关部门根据实际情况构建了生态补偿绩效评价指标体系。如有中央财政森林生态效益补偿基金绩效评价指标表,黑龙江发布的县(市)草原生态保护补助奖励绩效评价指标体系等等。近年来环境保护部、水利部加强跨省断面水质监测体系建设,对主要河流跨省断面水质进行实时在线监测,住房城乡建设部也加强了对国家级风景名胜区资源保护情况的遥感动态监测,海洋局出台了海洋生态资本评估技术导则等规范。1这些检测体系的建设对生态辽宁财政
22、科研基金项目 科研基金文库7补偿绩效评价的顺利展开提供了很大的便利。二、我国生态补偿绩效评价存在的主要问题分析虽然我国已经开展了生态补偿绩效评价工作,但是由于这一工作起步较晚,我国生态补偿绩效评价还存在很多问题。这些问题主要有:生态补偿绩效评价的组织体系亟待完善、生态补偿绩效评价指标体系不合理、生态补偿绩效评价标准和评价方法不科学以及生态补偿绩效评价制度亟待健全等。(一)生态补偿绩效评价组织体系亟待完善第一,生态补偿绩效评价主体单一,评价主体的工作具有临时性。根据各省实施生态补偿绩效评价工作实践来看,主要是生态补偿资金使用部门的单位自评,然后由财政部对其评价工作进行监督和审核,仅有云南省等少数
23、地方财政部门委托专业评价组织进行生态补偿的绩效评价,立法机构和社会公众根本没有参与到生态补偿绩效评价工作中,单一评价主体实施的绩效评价不能保证生态补偿绩效评价工作的真实性和客观性。同时各地方政府实施生态补偿绩效评价的工作人员大多数是为了进行生态补偿绩效评价成立的临时工作小组,这样临时调派的工作人员的专业技能未必能胜任绩效评价这一复杂工作,工作小组内部人员分工协作也容易出现各种各样问题,这就会影响生态补偿绩效评价工作的质量。第二,生态补偿绩效评价工作程序不规范。由于生态补偿绩效评价工作正在处于试点探索阶段,各地生态补偿绩效评价工作的实施没有一个规范的程序,或者说绩效评价程序不完整,这样会使得绩效
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