中国地方政府财政支出效率研究1978—2005.doc
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1、中国地方政府财政支出 效率研究 : 1978 2005 陈诗一 张 军 摘 要 : 利用 DEA 非参数技术和受限 T obit 模型 , 核 算财政 分权改革 后中国 省级地 方政府 财 政支出的相对效率 , 结果显示 , 中国 大部分 省级政 府的支 出都不是 很有 效率 的 , 但比 较而言 , 东 中部地区的政府支出效率相对较高且相差 不大 , 西部 地区与 之相比 则低很 多 。 具体来 看 , 20 世 纪 80 年代地方财政包干时期 , 东中部地区的支 出效率 呈现共 同的下 降趋势 , 西 部地区 变化不 大 , 但 在 1994 年分税制改革之后 , 地方政府的支出效率 总体
2、上得到 了显著改 善 , 这主要是由 东部和西 部 地区效率的较大提高所引起 , 而中部地区支出效率相对于此前几乎没有改善 。 关键词 : 财政分 权 财政支出效率 DEA 核算 T o bit 面板模型 作者陈诗一 , 经济学博士 , 复旦 大学 中 国社 会主 义 市场 经 济研 究中 心 ( 上海 200433) ; 张 军 , 复旦大学中国社会主义市场经济研究中心教授 ( 上海 200433) 。 一、导 言 中国财政体制的改革阶段大致可以描述为 : 1978 1993 年间实行的行政分权型财政包干体 制取代了 1978 年以前的中央集权型统收统支体制 , 1994 年之后则进一 步实
3、行了中央与地方政府 的分税体制。可以说 , 中国的财政体制改革实际上经历的就是一个从集权到分权、从收权到放 权的变化过程。在这个体制改革过程中 , 中央和地方政府的收支比重发生了变化。如图 1 所示 , 在分税制之后 , 虽然中央的财政收入比重从 1993 年的 22 0% 上升到 1994 年的 55 7% , 但是地 方的财政支出比重则在财政包干和分税制改革期间一直处于稳步上升的状态 ( 从 1981 年的 45% 上升到 2005 年的 74 1% ) , 这表明地方政府获得了不断增大的财政责任。 值得注意的是 , 在地方财政权力大幅度提高的同时 , 中国地区间财政支出差距却在不断扩 大
4、 , 这典型地反映在 各地区实 际可支配 预算内财 政资源的 人均财政 支出指 标上。表 1 表明 , 1978 年各地区人均预算内财政支出的 变异系数为 67 9% , 1994 年为 68 3% , 2005 年则上升到 74 2% , 这验证了分税制改革后地区间财政能力差距扩大的观察事实。有意思的是 , 人均财力 较高以及地区内财力差异程度也较高的省份主要分布在东部地区 , 但是两个指标都最低的却是 本研究得到了教育部重点研究基地 重大研究 项目 ( 批准号 : 05JJD790076) 、 上海市 重点学 科建设 项目 ( 项目编号 : 竞争力研究 ! B101) 、上海市浦江人才计划
5、和复旦大 学 985 国 家哲学 社会科 学创新 基地 中 国经济 国际 课题的资助 , 作者表示感谢。同时感 谢匿名 审稿人 的有益 建议和姚 洋、刘明 兴等的 有益 点评。文责自负。 65 中国社 会科学 2008 年第 4 期 # 中部地区 , 而非西部地区。 对人均预算内外总支出数据进行分析 , 也得出相同的结果。 这种 财政能力的差异不可避免地会导致地方政府之间在提供公共服务能力上的差异 , 们的支出效率变化上。 最终体现到它 表 1 中国地区间 人均预算内财政支出的比较 ( 元 ) 图 1 中国中央 和地方财政收支比重变化 东部 中部 西部 全国 特征 均值 变异系数 ( % )
6、均值 变异系数 ( % ) 均值 变异系数 ( % ) 均值 变异系数 ( % ) 1978 年 108 2 75 2 63 2 36 5 89 2 58 1 88 5 67 9 1994 年 593 8 65 8 268 9 34 0 346 0 35 3 414 9 68 3 2005 年 3523 7 73 4 1598 4 28 4 1977 1 36 0 2437 7 74 2 资料来源 : 根据历年 %中国统计年 鉴 & ( 北 京 : 中国 资料来源 : 根据 %新中国 55 年统计 资料汇 编 & ( 北 统计出版社 ) 相关年份数据绘制。 京 : 中国统计出版社 , 2005
7、 年 ) 相关数据计算。 向地方财政的分权对中国经济的影响究竟是正面的还是负面的 ? 这个问题正在受到经济学 家的关注。 T iebout 是第一个把竞争性市场概念引进地方政府行为分析的经济学家。他认为 , 方政府之间不断增加的竞争压力会导致公共服务趋向帕累托有效供给 , 提高政府支出效率 , 地 削 减预算赤字 , 防止滥用权力。 O at es 认为 , 地方政府具有信息优势 , 能更好地代表本地区居民 ( 的偏好 , 由 中央 向地 方 转 移财 政 收 入和 支 出 权力 将 更 有利 于 提 高经 济 效 率。 M arlow 和 Row land 也 认为 , 地方政府在选择和运用
8、公共资源方面积极参与 , 会在公共服务供给与不同居民 ) 的需求和偏好之间提供更好的匹配 , 这样的结果又会反过来使地方政府变得更加有效和民主。 当然 , 也有许多研究得出了相反的结论。 G ordon 发现同级地方政府之间存在税收竞争和公 共品竞争 , 适当的集权能够发挥中央政府的规模经济优势 , 避免同级财政竞争的外部性成本。 Schw ab 和 Oat es 认为 , 地方公共服务的供给还依赖于地方居民的构成等其 他的因素 , 地方分权 并不必然导致地方政府行为的有效改善。 + Co ny ers 强调 , 如果地方政府被少数利益集团控制 , # 东部地区包括北京、天津、上海、浙江、江苏
9、、福建、广东、辽宁、山东、河 北 10 个省市 , 中部 地区 包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河 南、湖 北、湖 南 8 个 省份 , 西部 地区 包 括内 蒙古、 广西、 四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏 9 个省份。考 虑到时 期跨度 的连续 性 , 本文分 析中没 有 包括海南省和重庆市 , 象是 27 个省市。 由于数据缺失等问题也 没有把 西藏、新疆 和台湾 考虑进去 , 因此本 文的研 究对 比如 1993 年和 2005 年西 部地区的人均 预算内和预算外总支出的平均 值为 433 元和 2217 元 , 地区的 371 元和 1866 元。 高于 中部 ( ) +
10、 Char les T iebo ut , ,A P ur e T heo ry of L ocal Expendit ur es, J our nal of Political Economy , vo l. 64, no. 5, 1956, pp. 416 424. Wallace Oates, Fiscal Feder al is m, NY : Har co urt Brace Jo vanov ich, 1972. M ichael M a rlo w, ,F iscal Decent ralizat ion and Gov ernment Size, P ublic Choice,
11、 v ol. 56, 1988, pp. 259 270; A llison Ro wland, , Population as a Determinant of L ocal Outcomes under Decentr alizatio n: Illustr atio ns fr om Small M unicipalities in Bo livia and M ex ico, Wor ld D ev elop ment, v ol. 29, no. 8, 2001, pp. 1373 1389. Rog er G ordon, ,A n O ptimal T axat ion A pp
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13、普通居民需求、高估地方公共品供给成本、滋生腐败等问题 , # 因此会削弱财政分 权的积极作 用。 H ayes 等 认为 , 政府 支出 的无 效 率是 利 益集 团 私利 优先 的 结果 , 他 基于 N iskanen 的官僚机构无效率的模型 , 预测出官僚无效行为的共同结果就是过度支出。 Mig u 和 B lang er 也认为 , 起无效和卸责。 官僚行为将导致支出超过事实上生产必要公共服务所需要的成本 , 这将引 在研究中国转轨经验的文献里 , ( 认为财政分权化改革促进了市场化进程和效率改善的经济 ) 学家 ( 例如 Q ian 和 Weingast ; Q ian 和 Ro l
14、and; Cao、 Q ian 和 Weing ast 等 ) 在理论上把 地方政府间为招商引资而竞争产生的一种纳什均衡理解为财政分权的结果。他们发现 , 中央政 府将更多的权力转移给地方政府 , 产生了类似于联邦制的地区分权制度 , 地方政府为了引进私 人资本 ( 包括外资 ) 发展地方经济而展开激烈的竞争 , 这会提高资金使用的成本 , + 从而有助于 预算约束的硬化。 Lin 和 L iu 的实证研究支持了财政分权有利于经济增长的结论。 张军和金煜 通过省际面板数据的研究得出 , 在分权的财政体系下 , 地方政府的财政支出显著地提高了生产 率。 而另外一些经济学家的研究则认为财政分权阻碍
15、了中国的市场化进程。例如 , Y o ung 和 Poncet 的实证研究认为财政分权实际上导致了不断的市场分割 , . 总体上说并不利于国内统一市 场的形成和增长效率的改善。 陈抗等的研究认为中国的财政分权 , 尤其是 1994 年的分税制 , 使地方政府从 援助之手 ! 变成了 掠夺之手 !。 平新乔和白洁的研究则发 现中国预算外支出 的增长导致资金的配置效率恶化。 基于上述文献中的不同观点 , 本文尝试回答两个问题。一是中国 1978 年开始的财政分权改 革 , 特别是 1994 年实行的分税制改革 , 有没有提高地方政府的支出效率 ? 不同地区间的政府支 出效率变化模式有何不同 ? 地
16、区间财政支出结 构和财政能力的差异对政府支出效率有影响吗 ? # ( ) + . Diana Co ny ers, ,Centralization and Dev elo ping P lanning : A Compar at ive Per spective, in de V alk, P . and K. Wekw et e, eds. , D ecentr aliz ing f or P ar ticip ator y P lanning , A v ebury : A ldershot, 1990. Kathy H ayes, Laura Razzolini, L eo la R o
17、ss, ,Bur eaucr atic Choice and No no ptimal Pro vision of Public Goo ds: T heor y and Evidence, Public Choice, vol. 94, 1998, pp. 1 20; W illiam N iskanen, ,Bureaucrats and Po liticians, J ournal of Law and Economics , v ol. 18, 1975, pp. 617 643. Jean L uc M igu , G rard B lang er, ,T ow ard a Gene
18、ral T heo ry of M anager ial Discretio n, P ublic Choice , vo l. 17, 1974, pp. 27 43. Ying yi Q ian, Bar ry Weing ast, ,Federalism as a Co mmitment to Pr eser ving M ar ket Incentiv es, J our nal of Economics Pers p ectiv es , vol. 11, 1997, pp. 83 92. Ying yi Q ian, G r ard Roland, ,Federalism and
19、the So ft Budg et Const raint, A mer ican Economic Review , vo l. 88, 1998, pp. 1143 1162. Yuanzheng Cao , Y ingy i Q ian, Barr y W eing ast, , Fr om F ederalism, Chinese St yle, to P rivatizatio n, Chinese Style, E conomics of T r ansition, vol. 7, Issue 1, 1999. Justin Yifu L in, Z hiqiang Liu, ,F
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21、o f China, Quar ter ly J our nal of Economics , vo l. 105, 2000, pp. 1091 1135; S. P oncet: % 中国市场正在走 向 非一体化 !? 中国国内和国际市场一体化程度 的比较分析 & , %世 界经济文汇 & 2002 年第 1 期。 陈抗、 A rye H illman、顾清扬 : %财政 集权与地方政府行 为变化 从援助 之手到 攫取之手 & , %经 济学 ( 季刊 )& 第 2 卷第 1 期 , 2002 年。 平新乔、白洁 : % 中国财政分权与地方公共品的供给 & , %财贸经济 & 2006 年
22、第 2 期。 67 中国社会科学 2008 年第 4 期 # 通过把政府公共部门的行为看作一种类似生产者的行为 , 我们可以利用非参数 数据包络分 析 ! ( D ata Env elo pment A nalysis, DEA ) 方法核算出中国各省级政府公共支出的相对效率 , 为 回答第一个问题提供有力的证据。 二是什么因素可以解释中国地方政府支出效率的差异 ? 本文 利用受限的 T obit 随 机效应面板模型来进行回归分析 , 效的公共政策有着重要的指导意义。 这样的分析结果对地方政府修正和制定有 本文的结构安排如下 : 第二节介绍本文使用的基本方法和技术 ; 第三节对利用 DEA 方
23、法核 算政府支出效率的文献进行综述 , 并从事我们自己对中国省级政府支出效率的核算 ; 第四节利 用随机效 应 T o bit 模型来寻找可能影响中国地方政府支出效率差异和变化的因素 ; 最后为结论。 二、方法论 使用非参数 数据包络分析 ! 方法对地方政府的支出效率进行量化核算是有意义的 , 因为 核算出来的相对效率可以用来评估地方政府的支出表现和政府行为 , 并使不同 地方政府之间的 行为进行比较成为可能 ; 而且 , 如果核算结果显示某些地方政府支出不是有效率的 , 还可以进 一步地分析其原因 , 这不仅对于理解地方政府的公共决策过程是有益的 , ( 而且有助于调整公共 政策和提高政府的
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