水库移民后期扶持政策体系的构建_李振华.docx
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1、 D01:10. 16331/j. cnki. issnl002-736x. 2012. 05. 010 2012年第 5期 第 28卷 (总第 225期 ) 改革与战略 REFORMATION & STRATEGY NO.5,2012 (Cumulatively,NO.225) 水库移民后期扶持政策体系的构建 李振华、王珍义 2 (1.湖北经济学院法学系,湖北武汉 430205; 2.武汉纺织大学会计学院,湖北武汉 430205) 摘要】 水库移民后期扶持是为解决水库移民遗留问题而采取的一项特殊政策。我国虽已初步建立起由法律、行政法规、部 门规章、地方性法规和规章组成的移民政策体系,但还存在
2、着专门法律缺位、立法层次不高、配套措施滞后、行政色彩较浓、 稳定性较差等问题。要构建完善的后期扶持政策体系,应当从制定新法、清理旧法、强化程序、增强操作、健全机构、构建监 测机制等方面着手。 关键词】 水库移民;后期扶持;法律规制;政策体系 中图分类号】 C 913 文献标识码 A 文章编号 1002-736X (2012)05-0045-04 Building the Later-stage Supporting Policy System in the Reservoir Resettlement Li Zhenhua1, Wang Zhenyi2 (L Department of Law
3、, Hubei University of Economics, Wuhan, Hubei 430205; 2. School of Accountancy, Wuhan Textile University, Wuhan, Hubei 430205) Abstract: Reservoir resettlement later-stage supporting is a special policy that is adopted to solve the remaining issues of reservoir resettlement. Our country has initiall
4、y established resettlement policy system that made up of the laws, administrative laws and regulations, local rules and regulations; however, there are still some problems, such as a lack of special laws, low legislative level, the lagging supporting measures, broad administrative intervention and p
5、oor stability. In order to build an improved later-stage supporting policy system, we should set about enacting new law, reinforcing programs, enhancing operation, strengthening institutions, constructing monitoring mechanism and so on. Key words: reservoir resettlement; later-stage supporting; lega
6、l regulation; policy system 水库移民是人类社会尚未解决好的 世界性难题。它不仅涉及大规模的人口 迁移,而且影响到经济社会系统的重 建。因此,要想做好移民工作,离不开 政策的指导和支持。本文主要探讨了我 国政府基于扶贫和可持续发展为目标而 对大中型水库移民实施的后期扶持政策 及其体系构建问题。 _、我国水库移民后期扶持的政策 体系 后期扶持是我国为解决水库移民遗 留问题、保护移民权益、维护库区社会 稳定而采取的一项特殊政策,它起源于 20世纪 80年代,经历了库区维护基 金、库区建设基金和库区后期扶持基金 等几个阶段。2006年,国务院关于完 善大中型水库移民后期扶持
7、政策的意 见 ( 以下称后扶意见 ) 和大中 型水利水电工程建设征地补偿和移民安 置条例的颁布实施,掀开了构建后期 扶持政策体系的新序幕。时至今日,我 国已初步建立起由法律、行政法规、部 门规章、地方性法规和规章以及其他政 府规范性文件组成的移民政策体系。 (一)法律 目前,我国还没有制定专门的水 库移民法,对移民权益的保护主要是 通过宪法、民法通则、物权法、土地管 理法、农村土地承包法、水法等法律来 共同承担的。这些法律对水库移民财产 权益的保护,主要分三个层级。 1.根本法规制。作为国家的根本 大法,宪法对水库移民权益的规制主要 集中在对移民财产权利的保护上。宪 法第 13条规定: “ 公
8、民的合法的私有 财产不受侵犯 ” ,“ 国家依照法律规定保 护公民的私有财产权和继承权 ” , “ 国家 为了公共利益的需要,可以依照法律规 定对公民的私有财产实行征收或者征用 并给予补偿。 ” 宪法的上述规定,为水 基金项目 本文受湖北省大中型水库移民后期扶持政策评估监测中心资助(项目编号 : 2010y03)。 作者简介 李振华,男,湖北天门人,湖北经济学院法学系教授、系主任,研究方向:地方经济法制;王珍义( 1%6_), 武汉纺织大学教授,研究方向:财务管理。 REFORMATION & STRATEGY 2012.5 45 库移民财产权益的保护提供了原则和 精神。 2. 基本法规制。作
9、为调整财产关 系的基本法,民法通则第 75条规 定: “ 公民的合法财产受法律保护,禁 止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏 或者非法査封、扣押、冻结、没收。 ” 物权法第 42条规定: “ 为了公共利 益的需要,依照法律规定的权限和程序 可以征收集体所有的土地和单位、个人 的房屋及其他不动产。征收单位、个人 的房屋及其他不动产的,应当依法给予 拆迁补偿,维护被征收人的合法权 益。 ” 土地管理法第 14条规定:“ 农 民集体所有的土地由本集体经济组织的 成员承包经营。农民的土地承包经营权 受法律保护。 ” 农村土地承包法第 5条规定: “ 农村集体经济组织成员有权 依法承包由本集体经济组织发包
10、的农村 土地。任何组织和个人不得剥夺和非法 限制农村集体经济组织成员承包土地的 权利 。 ” 水库移民意味着离开家园,失 去住宅和土地,上述法律的规定,为 水库移民财产权益的保护提供了具体 依据。 3. 专门法规制。作为调整水事关 系的专门法,水法首次以法律形式 对后期扶持作出规定。该法第 29条规 定: “ 国家对水工程建设移民实行开发 性移民的方针,按照前期补偿、补助与 后期扶持相结合的原则,妥善安排移民 生产和生活,保护移民的合法权益。 ” 虽然只是一项原则性规定,但明显提升 了后期扶持的法律地位。 (二)行政法规 为适应大中型水利工程建设的需 要,我国先后颁布了一系列水库移民法 规,这
11、些法规主要分 为两类。一是通用 型,适用于所有水工程移民,如大中 型水利水电工程建设征地补偿和移民安 置条例、后扶意见;二是专用型, 即为某项重大工程移民量身定制,如适 用于三峡工程的长江三峡工程建设移 民条例、适用于南水北调工程的南 水北调工程建设征地补偿和移民安置暂 行办法。这些法规,对后期扶持的对 象、期限、方式、资金保障等问题进行 了规制,是开展移民后扶工作的主要 依据。 (三) 部门规章 为落实后期扶持法律、法规的规 定,国务院有关部门制定了一些行政规 章。 2003年丨月,财政部颁布了库 K 建设基金征收使用管理办法,对库区 建设基金的性质、来源、征收标准和年 限、使用原则和监督管
12、理作了明确规 定。 2003年 3月,水利部颁布了中央 直属水库移民遗留问题处理规划实施管 理办法,明确了移民遗留问题处理的 管理体制和规划编制工作程序,并对规 划实施中的项目管理、年度计划、年度 预决算和资金管理等提出了具体措施和 办法。 2003年 11月,财政部又下发了 关于库 K建设基金使用管理有关问题 的通知,对库区建设基金使用的具体 范围、预决算和会计管理等作了明确规 定。 2004年 3月,水利部印发了库 K 建设基金县级报账制实施办法,从资 金管理、报账支付程序、报账凭证和监 督检查四个方面对库区建设基金县级报 账提出了明确要求。 2004年 5月,水利 部印发了库区建设基金会
13、计核算办 法,规定了库区建设基金会计核算的 原则、科目和程序。 (四) 地方性法规和规章 为落实国家的移民后期扶持政策, 地方各级人大和政府制定了相应的地方 性法规和规章,取得了较好的社会和经 济效益。如湖南省大中型水库移民条 例、山西省移民信访工作管理办 法、福建省大中型水电站移民安置暂 行办法、重庆市实施长江三峡工 程 建设移民条例 )办法、湖北省大中型 水库移民后期扶持政策实施方案、湖 北省大中型水库移民后期扶持项目管理 办法(试行)、江西省移民建镇工程 质量责任制若干规定,等等。 (五) 政府的规范性文件 为切实做好移民后期扶持工作,各 地还根据本地移民实际,制定出台了相 关的管理制度
14、和实施细则。以湖北省为 例,省移民局制定了湖北省大中型水 库移民后期扶持人口核定登记办法、 湖北省大中型水库农村移民后期扶持 试点工作方案、湖北省大中型水库移 民后期挟持规划编制工作大纲、湖北 省移民群体性事 件应急预案,省发展 改革委、省移民局制定了湖北省大中 型水库库区和移民安置 K基础设施和经 济发展规划工作大纲,省财政厅、省 移民局制定了湖北省大中型水库移民 后期扶持资金征收使用管理暂行办 法,省委宣传部、省移民局制定的 湖北省大中型水库移民后期扶持政策 宣传工作提纲等规范性文件。这些规 范性文件的出台,为贯彻和落实国家的 水库移民后期扶持政策奠定了坚实的 基础。 二、水库移民后期扶持
15、的政策规制 为了帮助水库移民脱贫致富,促进 库区和移民安置区经济社会发展, 2006 年 5月17日,国务院发布了 后扶意 见,为做好水库移民后期扶持工作提 供了政策依据、物质基础和组织保障 , 使之进人了一个新的历史时期。 (一) 明确了扶持对象 根据规定,后期扶持对象为大中型 水库的农村移民。 2006年 6月 30日前搬 迁的水库移民为现状人口, 2006年 7月 1日以后搬迁的水库移民为原迁人口。 为便于管理和操作,保证后期扶持资金 实施总量包干管理,中央对各省移民扶 持人数一次核定,不再调整。 (二) 统一了扶持期限 综合考虑水库移民生产生活现状、 扶持目标要求和扶持力度等因素,我国
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