我国能源投资体制.pdf
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1、12/8/20041我国能源投资体制历史沿革和发展趋势国家发展改革委能源局 徐锭明我国能源投资体制历史沿革和发展趋势国家发展改革委能源局 徐锭明2004年11月26日12/8/20042小平同志指示:小平同志指示:“能源问题是经济的首要问题能源问题是经济的首要问题”“能源短缺,不仅是能源短缺,不仅是六五六五期间的问题,是涉及到中国今后很长时期的问题期间的问题,是涉及到中国今后很长时期的问题”12/8/20043一、决定实施前能源投资体制基本情况 (一)改革开放之前 (二)改革开放至决定实施前 (三)存在的主要问题二、决定实施后主要变化 (一)能源企业的投资主体地位大大加强 (二)中央和地方政府
2、对企业投资能源项目的管理权限进一步调整、明确 (三)简化审批程序、精减审核内容、限制受理时间 (四)规划、环保、土地、资源等影响力提高 (五)咨询评估打破垄断 (六)能源项目前期工作风险加大三、能源投资体制发展趋势 (一)规划对投资的引导作用逐步加强 (二)核准制、备案制进一步完善、规范 (三)政府投资体制逐步完善、规范 (四)能源项目生态项目、富民项目、人文项目12/8/20044一、决定实施前能源投资体制基本情况一、决定实施前能源投资体制基本情况12/8/20045(一)改革开放之前 能源投资体制基本情况能源是我国重要的基础产业,在传统的计划经济体制下,能源工业建设几乎完全由国家拨款,投资
3、决策权高度集中,项目由中央政府审批,建设由政府管理,程序复杂繁琐,地方政府尤其是企业的投资自主决策权力十分有限。中央审批国家拨款程序复杂政府建设和管理企业权力有限12/8/20046(二)改革开放至决定实施前 能源投资体制基本情况改革开放以后,随着国家经济体制改革的不断深入,能源工业投资体制也不断进 行改革,逐步形成了投资主体多元化、投资决策分层化、融资渠道多元化、投资方式 多样化、建设实施市场化、投资管理间接化的新格局。2003年能源工业固定资产投资 总额约5千亿元,占全国固定资产总投资约15%。在今年7月国务院关于投资体制改革 的决定实施前,我国能源投资体制总体情况如下:1、政府管理职能不
4、断调整1、政府管理职能不断调整2、投资主体逐步多元化,2、投资主体逐步多元化,3、资金来源逐步多元化3、资金来源逐步多元化4、建设管理体制不断发展4、建设管理体制不断发展12/8/200471、政府管理职能不断调整党的十一届三中全会以后,我国投资体制改革 以简化投资项目审批程序,扩大企业和地方政府 投资决策权限为主要内容。在这样的大背景下, 国家根据实际情况需要,不断对中央和地方政府 能源投资项目审批权限进行调整,基本建设项目 按建设规模划分权限,技术改造项目按投资金额 划分权限(现已取消基本建设和技术改造分别管 理的体制),逐步扩大了地方政府对能源投资项 目的审批权限,并简化了审批环节。12
5、/8/200481984年,原国家计委出台了关于简化基本建设项目审 批手续的通知,项目审批环节由原来的5道简化为只 审批项目建议书和设计任务书(后改称为可行性研究报 告)2道。1987年,国务院下发了关于放宽固定资产投资审批权 限和简化审批手续的通知,将重点行业投资5000万元 以下的项目审批权全部下放给各部门和各省区市。1999年针对电力工业低水平、重复、盲目建设和违规建 设问题,国家又对火电站项目(不包括热电联产)审批 权进行了调整,取消了地方政府2.5万千瓦以下火电站 的审批权。12/8/200492、投资主体逐步多元化改革开放以后,我国能源供应十分紧张,建设资金严重短缺。为加快能源发展
6、, 国务院先后采取了引进外资、扩大内资等多项政策措施。这些改革政策和措施,促使 能源投资来源增多、渠道拓宽,逐步实现了投资主体多元化,资金来源多渠道。目 前,能源投资市场十分活跃,大多数能源投资项目都是以企业投资为主,而且投资踊 跃,热情不减。煤炭工业多种经济成分并存煤炭工业多种经济成分并存电力工业多种所有制并存电力工业多种所有制并存石油工业国企为主石油工业国企为主12/8/200410煤炭工业多种经济成分并存煤炭工业多种经济成分并存1984年煤炭工业实行鼓励乡镇集体和个人投资办煤矿的政策,实行“国家、集体、个人一起上,大、中、小煤矿并举”的发展方针,大大激发了地方办矿的积极性。1998年煤炭
7、部撤销,除神华等6家特大型企业由 国家直接管理外,其余煤炭企业均下放给地方管 理。12/8/200411现已形成国有重点煤矿、地方国有煤矿、乡镇煤矿、个体煤矿多种经济成分并存的局面。问题是太分散,安全问题突出。需组建大基地、大集团。12/8/200412电力工业多种所有制并存电力工业多种所有制并存1985年电力工业鼓励集资办电和实行多种电价。法国电力公司投资的广西来宾电厂是第一个外商投资BOT项目;美国国际电力公司投资福建湄州湾电厂;美国安然公司投资海南新澜电厂;西门子投资河北邯峰电厂等。1998年电力部撤销。2002年电力体制改革,国家电力公司改组为五大发电公司和两个电网公司。12/8/20
8、0413达坂城、辉腾锡勒等风电场利用外国政府贷款进行建设。荷兰Neon能源投资集团公司投资广东南澳风电场。2003年,民营企业华润集团在江苏如东风电场特许权招标中中标。民营企业投资小水电。12/8/200414石油工业国企为主石油工业国企为主1981年国务院决定对石油部实行1亿吨原油大包 干政策。1982年石油工业开始对外合作开发石油资源。1983年成立中国石油化工总公司。1988年撤销石油部,成立中国石油天然气总公 司,形成中石油、中石化、中海油三足鼎立局 面。1998年中石油和中石化重组,后又分别在海外上 市。12/8/2004153、资金来源逐步多元化1992年以前的投资体制改革以简化项
9、目审批 环节、下放项目决策权限为主要特征,1992年以 后的改革则以融资方面的改革为主。首先是间接 融资日益市场化,其次是证券市场迅速发展,直 接融资规模逐步扩大,融资租赁、项目融资等新 型投融资方式迅速发展。这些改革为能源建设提 供了充足的资金支持,有力促进了能源投资的快 速发展。12/8/2004161988年成立国家能源投资公司,承担国家政策性投资职能。1994年,能源、交通等6家国家专业投资公 司合并改组为国家开发银行,实现政策性 金融与商业性金融相分离。1997年取消了国有银行固定资产贷款规模 限制,基本实现了银行自主审贷。12/8/2004174、项目建设管理体制不断发展在积极推进
10、宏观层面改革的同时,微观层面的项目建设管理体制也进行了改革,特别是针对政府投资项目和国有及国有控股企业的投资项目,制定和实行了一系列改革措施,初步建立了建设项目法人责任制、投资项目资本金制、招标投标制、工程监理制和合同管理制等,对于控制工程造价、保证合理工期、提高工程质量,都发挥了一定的积极作用。建设项目法人责任制项目资本金制招标投标制工程监理制合同管理制12/8/200418水电招标水电招标核电招标核电招标西气东输招标西气东输招标广东LNG国际招标广东LNG国际招标风电特许权招标风电特许权招标12/8/200419(三)存在的主要问题企业的投资决策权没有完全落实,市场配置资源的基础 性作用尚
11、未得到充分发挥。企业投资项目审批管理制度 主要还是沿用上世纪70年代末至80年代制定的一些管理 办法,虽然在改革过程中不断调整,但是基本框架没有 改变。政府在审批企业项目时没有充分体现政企分开的 原则,更多地是站在企业经营者的角度,审查其市场前 景、经济效益、产品技术方案、资金来源等。这实际上 是政府代替企业进行投资决策,使得企业难以成为真正 独立的投资主体。12/8/200420投资监管的制度不完善,有法不依、执法不严、 违规建设现象时有发生。政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步 提高,投资宏观调控和监管的有效性需要增强。12/8/200421二、决定实施后二、决定实施后 主要变化主要
12、变化12/8/200422国务院关于投资体制改革的决定国务院关于投资体制改革的决定为充分发挥市场配置资源的基础性作用,落实企业投资自主权,合理界定政府投资职能,提高投资决策的科学化、民主化水平,国务院在经过近10年反复酝酿后做出了进一步深化投资体制改革的决定,在投资管理体制上向市场经济迈出了一大步。改革的重点有4个方面。12/8/200423改革政府对企业投资的管理制度,确立企业在投资活动 中的主体地位,按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承 担风险”原则,落实企业投资自主权。合理界定政府投资职能,提高投资决策的科学化、民主化水平,建立投资决策责任追究制度。健全投资宏观调控体系,改进调控方式,完善
13、调控手段。加强投资监管,维护规范的投资和建设市场秩序,加快投资领域的立法进程。12/8/200424目前,决定刚刚实施4个月,国家发展改革委也相应出台了企业投资项目核准暂行办法、外商投资项目核准管理办法、境外投资项目核准办法、国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录(试行)、国家发展改革委委托投资咨询评估管理办法多个配套文件,并下发了关于投资体制改革决定颁布后近期国家发展改革委关于投资项目核准或审批的若干工作意见的通知和补充通知,对贯彻落实决定精神、全面开展核准和备案工作进行了部署。从目前情况看,能源投资体制有以下六个方面的变化:12/8/200425(一)能源企业的投资主体地
14、位大大加强(二)中央和地方政府对企业投资能源项目的管理权限进一步调整、明确(三)简化审批程序、精减审核内容、限制受理时间(四)规划、环保、土地、资源等影响力提高(五)咨询评估打破垄断(六)能源项目前期工作风险加大12/8/200426(一)能源企业的投资主体地位大大加强此次改革,彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项 目性质,一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的 企业投资管理办法。对于企业不使用政府投资建设的项目,一律 不再实行审批制,政府从公共管理的角度对企业投资项目实行核 准制和备案制,区别两者的依据是政府核准的投资项目目 录,目录内的项目实行核准制,目录外的项目实行备
15、 案制。项目的市场前景、经济效益、资金来源、和产品技术方案 等均由企业自主决策、自担风险,并依法办理环境保护、土地使 用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手 续。这些都有利于明确政府与企业在投资决策中的职责划分,真 正做到还项目决策权于企业,从而确立起企业在投资活动中的主 体地位。12/8/200427这次改革还进一步扩大了大型企业集团的投资决策权。基本确立现代企业制度的特大型企业集团,可先编制中长期发展建设规划,经国务院或国务院投资主管部门批准后,规划内属目录内的项目,不再报政府审批,由企业集团向项目所在地的地方政府投资主管部门登记备案,并依法办理有关许可或确认手续。12/
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