《中国退耕还林还草二十年》.pdf
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1、 中国退耕还林还草二十年 (19992019) 国家林业和草原局 2020 年 6 月 目录 一、启动背景 . 1 二、发展历程 . 5 三、政策法规 . 13 四、实施管理 . 20 五、建设成效 . 24 六、未来展望 . 29 1 退耕还林还草是党中央、 国务院站在中华民族长远发 展的战略高度,着眼于经济社会可持续发展全局,审时度 势, 为改善生态环境、 建设生态文明做出的重大决策。 1998 年特大洪灾后, 党中央、 国务院将“封山植树, 退耕还林” 作为灾后重建、整治江湖的重要措施。1999 年起,按照 “退耕还林(草)、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的 政策措施,四川、陕西、甘肃
2、3 省率先开展退耕还林还草 试点,2002 年在全国范围内全面启动退耕还林还草工程。 20 年的持续建设,中央财政累计投入 5000 多亿元,在 25 个省(区、市)和新疆生产建设兵团的 287 个地市(含地 级单位)2435 个县(含县级单位)实施退耕还林还草 5 亿多亩,占同期全国重点工程造林总面积的 2/5,4100 万 农户 1.58 亿农民直接受益。 工程建设取得了显著的综合效 益,促进了生态改善、农民增收、农业增效和农村发展, 有效推动了工程区产业结构调整和脱贫致富奔小康。 为系 统介绍中国退耕还林还草这一伟大壮举, 进一步增进公众 对退耕还林还草工程的全面了解,特发布本白皮书。
3、一、启动背景 中国是传统的农业大国,长期以来,人口快速增长的 压力以及相对粗放的农业生产方式, 致使大量森林草原湿 地被改变用途,山地丘陵土地垦殖率越来越高,耕种坡度 越来越陡。19491998 年的 50 年间,我国人口增长 7.1 2 亿人,耕地面积增加 4.7 亿亩。据第一次全国土地资源调 查,全国 19.5 亿亩耕地中,1525 度坡耕地 1.87 亿亩, 25 度以上坡耕地 9105 万亩,绝大部分分布在西部地区。 大面积毁林开荒造成土壤侵蚀量增加,水土流失加剧,土 地退化严重,旱涝灾害不断,生态环境急剧恶化。根据全 国第二次水土流失遥感调查结果,我国水土流失面积达 356 万平方公
4、里,占国土面积的 37.1%,每年流失土壤总 量 50 亿吨左右。特别是长江、黄河上中游地区因为毁林 毁草开荒、坡地耕种,成为世界上水土流失最严重的地区 之一,每年流入长江、黄河的泥沙量达 20 多亿吨,其中 2/3 来自坡耕地。根据第二次全国荒漠化沙化土地监测结 果, 我国有荒漠化土地 267.4 万平方公里、 沙化土地 174.3 万平方公里,分别占国土总面积的 27.9%和 18.2%,并分 别以年均 1.04 万平方公里和 3436 平方公里的速度扩展。 新中国成立后,特别是改革开放以来,我国逐步重视 退耕还林还草工作。1984 年 3 月,中共中央 国务院关 于深入扎实地开展绿化祖国
5、运动的指示要求:“在宜林 地区,要调整粮食的征购、供销政策,处理好农业和林业 的矛盾,有计划有步骤地退耕还林。”1985 年 1 月,中 共中央 国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策规 定:“山区 25 度以上的坡耕地要有计划有步骤地退耕还 林还牧,以发挥地利优势。”1991 年实施的水土保持 3 法明确禁止开垦陡坡地。1997 年,党中央发出了“再 造一个山川秀美的西北地区”的伟大号召。在此期间,以 四川省、甘肃省、内蒙古自治区乌兰察布盟、云南省会泽 县和路南县、 宁夏自治区西吉县等为代表的西部一些地区 开展了退耕还林还草的探索和实践。但是,由于全国粮食 比较紧缺,退耕还林还草的设想始终难
6、以大规模实施,我 国生态环境恶化的趋势并未得到根本遏制, 各种自然灾害 频繁发生。 1998 年,长江、松花江、嫩江流域发生历史罕见的 特大洪涝灾害, 受灾面积 21.2 万平方公里, 受灾人口 2.33 亿人,因灾死亡 3004 人,各地直接经济损失 2551 亿元, 使当年国民经济增速降低 2%。1998 年 10 月,十五届三 中全会通过的 中共中央关于农业和农村工作若干重大问 题的决定提出,对过度开垦、围垦的土地,要有计划有 步骤地还林、还草、还湖。10 月 20 日,中共中央 国 务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见将 “封山植树、退耕还林”放在灾后重建三十二字综合措施 的
7、首位, 并指出: 积极推行封山植树, 对过度开垦的土地, 有步骤地退耕还林,加快林草植被的恢复建设,是改善生 态环境、防治江河水患的重大措施。1999 年 6 月党中央 指出:西部地区自然环境不断恶化,特别是水资源短缺, 水土流失严重,生态环境越来越恶劣,荒漠化年复一年地 4 加剧,并不断向东推进。这不仅对西部地区,而且对其他 地区的经济社会发展也带来不利影响。改善生态环境,是 西部地区的开发建设必须首先研究和解决的一个重大课 题。如果不努力使生态环境有一个明显的改善,在西部地 区实现可持续发展的战略就会落空。1999 年 810 月, 国务院主要领导先后视察陕西、 云南、 四川、 甘肃、 青
8、海、 宁夏 6 省区,统筹考虑加快山区生态环境建设、实现可持 续发展和解决粮食库存积压等多种目标,提出“退耕还林 (草)、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施。 至此, 通过退耕还林还草改善和保护生态环境的政策思路 基本成熟。 从世界范围来看,工业革命以来,全球性生态问题日 趋严重,森林破坏、土地退化、环境污染、气候变暖、生 物多样性减少等突出问题, 直接影响到人类生存和经济社 会发展。大力保护和修复生态,促进可持续发展,已成为 全人类的共识。1992 年联合国环境与发展大会通过21 世纪议程,中国政府作出了履行21 世纪议程等文 件的庄严承诺。1994 年 3 月,中国政府制订了中国 2
9、1 世纪议程,提出了人口、经济、社会、资源和环境相互 协调、可持续发展的总体战略、对策和行动方案。从国内 形势来看,改革开放以后,我国的社会经济建设取得巨大 成就。1999 年,我国经济总量居世界第七位,人均国内 5 生产总值、 农村居民家庭人均纯收入分别是1980年的20.5 倍、13.1 倍。20 世纪 90 年代中后期,我国粮食连年丰收, 粮食产量稳步增长,粮食库存水平较高,粮食供应出现阶 段性、结构性供大于求。综合国力的提高、财政收入的增 长、农业科技的进步和粮食生产供应形势的变化,为集中 一部分财力、 物力实施退耕还林还草奠定了坚实的经济基 础。人民群众的迫切期盼,生态修复技术经验的
10、进一步丰 富,为开展退耕还林还草创造了良好条件。大规模实施退 耕还林还草的时机已经成熟。 退耕还林还草成为中华民族 顺应历史、顺应自然的必然选择。党中央、国务院审时度 势,果断决策,决定 1999 年在四川、陕西、甘肃 3 省率 先开展试点, 正式拉开了中国退耕还林还草工程建设的序 幕。 二、发展历程 退耕还林还草20年的实践分为1999年起实施的前一 轮退耕还林还草和 2014 年起实施的新一轮退耕还林还 草。 (一)前一轮退耕还林还草。前一轮退耕还林还草始 于 1999 年, 历时 15 年, 共实施退耕地还林还草 1.39 亿亩、 宜林荒山荒地造林 2.62 亿亩、封山育林 0.46 亿
11、亩,造林 总面积 4.47 亿亩。截至 2019 年底,中央财政投入补助资 金 4424.8 亿元。工程涉及 25 个省(区、市)和新疆生产 6 建设兵团的 287 个地市(含地级单位)2422 个县(含县 级单位),3200 万农户 1.24 亿农民直接受益。主要分为 三个阶段。 1.试点示范。试点示范。1999 年,四川、陕西、甘肃 3 省按照国 务院的要求率先开展退耕还林还草试点, 当年完成退耕地 还林 572.2 万亩、宜林荒山荒地造林 99.7 万亩。 2000 年 1 月,中共中央 国务院关于转发国家发展 计划委员会关于实施西部大开发战略初步设想的汇报 的通知 和国务院西部地区开发
12、领导小组第一次会议将退 耕还林列入西部大开发的重要内容。2000 年 3 月,国家 林业局、国家计委、财政部联合下发关于开展 2000 年 长江上游、黄河上中游地区退耕还林(草)试点示范工作 的通知并确定试点示范实施方案,在长江上游的云南、 四川、贵州、重庆、湖北和黄河上中游的陕西、甘肃、青 海、宁夏、内蒙古、山西、河南、新疆 13 个省(区、市) 和新疆生产建设兵团的 174 个县(团、场)开展退耕还林 还草试点。2000 年 7 月,国务院在京召开中西部地区退 耕还林还草试点工作座谈会,研究积极稳妥、健康有序地 做好试点和示范工作。 为推动退耕还林还草试点工作的健 康发展,2000 年 9
13、 月,国务院下发关于进一步做好退 耕还林还草试点工作的若干意见,明确了实行省级政府 负总责、 完善退耕还林还草政策、 健全种苗生产供应机制、 7 合理确定林草种机构和植被恢复方式、 加强建设管理和严 格检查监督等方面的规定。 2001 年政府工作报告强调,有步骤因地制宜推 进天然林保护、退耕还林还草以及防沙治沙、草原保护等 重点工程建设,并要求西部大开发“十五”期间要突出重 点,搞好开局,着重加强基础设施和生态环境建设,力争 五到十年内取得突破性进展。同年,退耕还林还草被列入 中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划 纲要。2001 年 8 月,经国务院同意,中央机构编制委 员会办公室批
14、准国家林业局成立退耕还林(草)工程管理 中心。 至 2001 年底,21 个省(区、市)和新疆生产建设兵 团参与退耕还林还草试点, 3 年共完成试点任务 3455.1 万 亩, 其中退耕地还林还草 1809.1 万亩、 宜林荒山荒地造林 1646 万亩。 2.全面实施。全面实施。2001 年 10 月到 2002 年 1 月,国务院西 部地区开发领导小组第二次会议、中央经济工作会议、中 央农村工作会议先后召开, 提出将退耕还林还草作为拉动 内需、增加农民收入的一项重要举措,进一步扩大退耕还 林还草规模。 2002 年 1 月,国务院西部开发办、国家林业局召开 全国退耕还林电视电话会议, 宣布全
15、面启动退耕还林还草 8 工程,当年分两批安排 25 个省(区、市)和新疆生产建 设兵团退耕地还林还草 3970 万亩、宜林荒山荒地造林 4623 万亩。2002 年 4 月,国务院下发关于进一步完善 退耕还林政策措施的若干意见,进一步明确退耕还林还 草必须遵循的原则和有关政策措施,要求切实把握“林权 是核心,给粮是关键,种苗要先行,干部是保证”等主要 环节, 把退耕还林还草工作扎实、 稳妥、 健康地向前推进。 2002 年 12 月,退耕还林条例经国务院第 66 次常务 会议审议通过并颁布,于 2003 年 1 月 20 日起施行。2003 年,全国共实施退耕地还林还草 5050 万亩、宜林荒
16、山荒 地造林 5650 万亩,总任务达 1.07 亿亩。 2004 年,根据宏观经济形势和全国粮食供求关系的 变化,国家对退耕还林还草年度任务进行结构性、适应性 调整。2004 年 4 月,国务院办公厅下发关于完善退耕 还林粮食补助办法的通知,原则上将补助粮食实物改为 补助现金。2005 年 4 月,国务院办公厅下发关于切实 搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知,要 求在继续推进重点区域退耕还林还草的同时, 把工作重点 转到解决好农民当前生计和长远发展问题上来。2005 年 退耕还林还草计划任务重点解决 2004 年超计划实施的遗 留问题,2006 年进一步调减了退耕还林还草计划任务。
17、 9 20022006 年,25 个省(区、市)和新疆生产建设 兵团共实施退耕还林还草 3.3 亿亩,其中退耕地还林还草 1.21 亿亩、宜林荒山荒地造林 1.89 亿亩、封山育林 0.2 亿 亩。 3.巩固成果。巩固成果。按照原定退耕还生态林补助 8 年、还经 济林补助 5 年、还草补助 2 年的规定,直补农户的政策陆 续到期,部分退耕农户生计出现困难。2007 年 6 月,国 务院第 181 次常务会议研究决定现行退耕还林还草补助 政策再延长一个周期, 原定补助到期后继续对退耕农户给 予适当补偿。2007 年 8 月,国务院下发关于完善退耕 还林政策的通知,明确今后一个时期退耕还林还草工作
18、 的指导思想、目标任务、基本原则,提出巩固发展退耕还 林还草成果、稳步推进工程建设的主要政策措施,出台了 延长一个周期补助政策的具体办法,按相关标准测算,中 央财政安排专项补助资金 1147.4 亿元。从 2007 年起,为 确保“十一五”期间全国耕地不少于 18 亿亩,暂停安排 退耕地还林还草,继续安排宜林荒山造林、封山育林。 20072013 年,有关部门逐步将人工造林补助标准从每 亩 50 元提高到 300 元, 将封山育林补助标准从每亩 50 元 提高到 70 元, 全国共完成宜林荒山荒地造林 5663.5 万亩、 封山育林 2650 万亩,有力地推动了国土绿化进程。 10 为集中力量
19、解决影响退耕农户长远生计的突出问题, 从 2008 年起,中央财政按 8 年集中安排巩固退耕还林成 果专项资金 958.65 亿元, 主要用于西部地区、 京津风沙源 治理区和享受西部地区政策的中部地区退耕农户的基本 口粮田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展和 退耕农民就业创业转移技能培训以及补植补造, 并向特殊 困难地区倾斜。2008 年,有关部门联合审核批复各工程 省区的巩固退耕还林成果专项规划。2009 年 8 月,经国 务院批复同意,建立由国家发展改革委牵头,监察部、财 政部、国土资源部、水利部、农业部、审计署、国家统计 局、国家林业局、国家粮食局等部门参加的巩固退耕还林 成果部
20、际联席会议制度。2008 年开始,有关部门连续审 核下达 25 个工程省(区、市)和新疆生产建设兵团巩固 成果专项年度建设任务,共召开 3 次部际联席会议、4 次 现场会,并组成联合检查组,对各工程省区专项规划实施 情况进行督查。全国共建设基本口粮田 5447 万亩,建设 户用沼气池、节柴节煤灶、太阳能热水器等农村能源 801 万口(座、台),实施生态移民 121 万人,发展产业基地 9213 万亩,培训退耕农民 1208 万人次,补植补造 7567 万亩,并实施森林抚育经营、低产林改造、设施农业等建 设项目。通过专项规划的实施,各地建设了一批稳产高产 基本口粮田,农村特色产业得到发展,农村劳
21、动力加快转 11 移,退耕农户人均纯收入年均增速高于全国同期水平,生 产生活方式发生可喜变化。 延长退耕还林还草补助政策并 实施巩固成果专项规划,为促进退耕还林还草成果巩固、 缓解退耕农户生计困难发挥了重要作用。 (二)新一轮退耕还林还草。党的十八大以来,党中 央、国务院高度重视退耕还林还草工作。习近平总书记强 调,要扩大退耕还林、退牧还草,有序实现耕地、河湖休 养生息,让河流恢复生命、流域重现生机。李克强总理要 求, 要下决心实施退耕还林, 使生态得保护, 农民得实惠; 这件事一举多得,务必抓好。国民经济和社会发展第十 二个五年规划纲要 国务院关于切实加强中小河流治理 和山洪地质灾害防治的若
22、干意见等都提出,巩固和发展 退耕还林成果,在重点生态脆弱区和重要生态区位,结合 扶贫开发和库区移民,适当增加退耕还林任务,重点治理 25 度以上坡耕地。党的十八大将生态文明建设纳入“五 位一体”总体布局,十八届三中全会将“稳定和扩大退耕 还林、退牧还草范围”作为全面深化改革重点任务之一。 2014 年以后的多个中央文件和政府工作报告都要求 巩固退耕还林还草成果,并扩大退耕还林还草规模,加快 实施进度。 2014 年 8 月,经国务院同意,国家发展改革委、财 政部、国家林业局、农业部、国土资源部联合向各省级人 12 民政府印发 关于印发新一轮退耕还林还草总体方案的通 知,提出到 2020 年将全
23、国具备条件的坡耕地和严重沙 化耕地约 4240 万亩退耕还林还草。2015 年中共中央、国 务院印发的生态文明体制改革总体方案提出:“编制 耕地、草原、河湖休养生息规划,调整严重污染和地下水 严重超采地区的耕地用途,逐步将 25 度以上不适宜耕种 且有损生态的陡坡地退出基本农田。 建立巩固退耕还林还 草、退牧还草成果长效机制。”2015 年 12 月,财政部等 8 部门联合下发关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通 知,要求将确需退耕还林还草的陡坡耕地基本农田调整 为非基本农田,并认真研究在陡坡耕地梯田、重要水源地 1525 度坡耕地以及严重污染耕地退耕还林还草的需求。 2017 年国务院批准核减
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