群体性事件案例分析及启示.doc
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1、案例文本引言:H市作为浙江省会和经济、文化及科教中心,垃圾年增长率随着人口激增和经济发展保持在10%的增长幅度,但垃圾处置能力却依然没有增长。H 市最大的垃圾填埋场所天子岭垃圾填埋场,原本设计规模是一日处理垃圾2671吨,目前日填埋量4000吨早已远远超出设计能力。如果5年内再不提升垃圾处理能力,填埋场可能陷入瘫痪状态。已陷入“垃圾围城”困境的H 市,若再不新建垃圾焚烧厂,将严重影响该城市的生活质量。一个多月来,JF村失去了往日的平静,茶余饭后都在讨论着同一件事。究竟是什么公示让大家惶惶不安呢?原来是H 市市环境卫生专业规划修编(20082020 年)修改完善稿中计划在YH区一处废弃的矿区建设
2、垃圾焚烧发电厂。4月22日,JF垃圾焚烧发电项目进入省建设厅审批前公示阶段,其附件H 市JF垃圾焚烧发电工程建设情况说明中虽然详细介绍了项目的基本情况和三废处理方式等重要说明,但并未浇灭居民心中的愤懑和抗议。一听说自家村里即将要修建垃圾焚烧厂,村民老李愁的天天吃不香睡不好。“平时一点点垃圾堆在院子里那味道我都受不了,现在一下子弄这么多垃圾,我们可不得被熏死。再说了,为什么偏偏是我们村,咱们村离几个水库这么近,要是污染了谁来负责?”在场的其他村民深深理解老李心中的愤懑和无奈。“凭什么建在我们村里”、“要建可以,建在其他地方嘛”、“坚决反对垃圾场”诸如此类的声音不绝于耳。正文:一、封闭决策埋隐患
3、依法抗争频受阻(一)增长联盟封闭决策、低效回应两年前,H 市市徐姓副秘书长曾亲自到JF废弃矿区考察垃圾焚烧厂选址工作。在2014年3月,H 市市龚书记在调研时要求JF垃圾焚烧项目尽早实质性启动建设。刚开始H 市市政府有意识采取不为居民察觉与质疑的方式推进政策过程,这种封闭决策和垄断消息的做法使具有邻避情结的居民获取信息困难,容易受到外界煽动。面对周边居民对于JF垃圾焚烧厂的求证,H 市市规划局一味强调位于西片区的仓前垃圾处理工厂已远远超出设计规模,建设JF垃圾焚烧厂已经刻不容缓,但却没有正面回应是否已经确定选址以及解决办法。而浙江省环保厅、H 市市环保局以及H 市市城市建设投资集团有限公司也一
4、直采取回避的响应策略。行政机构模糊回应环境影响评价加剧公众恐惧。当居民就JF垃圾焚烧项目是否进行过环评一事询问H 市市环保局时,环保局答复,由于环境影响评价由营建企业负责,他们并不知晓此事也没有收到JF垃圾焚烧项目的环评报告。媒体转而询问浙江省环境保护科学设计研究院,他们也没有对这个项目做过环境影响评价。政府的低效回应使居民制度化利益表达机制缺失,愤懑等负面情绪不断累积和蔓延。5月9日,抗议事态越发严峻,YH区政府采取“妥协”的响应方式,在关于JF环境能源项目的通告郑重承诺,“在没有履行完法定程序和征得大家理解支持的情况下一定不开工,JF矿区停止一切与项目有关的作业活动,承诺保证广大群众的知情
5、权和参与权。”然而这份姗姗来迟的通告并未打消群众的疑虑,忧虑、恐惧和不满情绪不断蔓延向附近村庄。增进公民福祉和GDP政绩考量是地方政府政策执行中的两难问题。担任多重角色的增长联盟在邻避冲突中往往倾向于机会主义,进而采取“回避”、“说服”、“妥协”等随机性治理行为,致使延误JF抗议事件处置的最佳时机,直接导致邻避危机升级。当邻避危机开始时,出于维稳目的尽可能回避大众关注焦点问题,而危机升级之后,又采取妥协处置手段。(二)周边居民“日常抵抗”正如斯科特所言,居民面对不合理政策,往往不会直接诉诸暴力行动,而是基于非组织化性质采取“日常抵抗”策略和运用以理抗争、以法抗争和游街抗议等“弱者的武器”。1.
6、以理抗争。“还我土地!保卫家园”、“请你们立即停止这件破坏环境、殃及后代的严重事件”。有环保志愿者质疑,“JF垃圾厂虽然是一处废弃的矿区,但是在矿区附近约有50万居民,包含本地村民、商品住宅区以及大小楼盘。若处理不当,可能危害周边居民生命安危。”在JF村即将兴建垃圾焚烧项目的消息不胫而走后,JF村居民将自身置于弱者地位,采取生存诉苦策略,强化“苦感”氛围的渲染,以求博取同情。2.以法抗争。一是项目流程问题。环境影响评价是对垃圾焚烧厂建设之后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。垃圾焚烧项目在确定建设之前需要进行可行性研究并要通过包括选址、环评等核准阶
7、段才能开工,然而JF项目公示却早于环境影响评价,容易让人产生项目开工的诸多误解。二是选址不合理。依据环保部法律规定,垃圾焚烧项目应与居民区、学校等公共设施环境防护距离大于300米。然而从地图上不难看出,焚烧厂紧挨着南峰村等四个村庄和中泰街道等大量住宅小区,其中中桥村距离选址只有大概2公里,四个村庄居住总人口达到上万人。垃圾焚烧厂建设在楼盘小区林立等人口聚集区,不免让人恐惧。3.胁迫抗争。4月下旬,由于官方居高临下的态度以及对于建设垃圾焚烧厂的模糊回应,不断有群众到中泰街道办事处表达抗议。5月7日,轮流在规划场地值班的居民发现偷偷向沥青搅拌厂运送勘探设备。此则消息一经传播,各大维权群一片哗然,一
8、个多月负面情绪的累积使居民不加思考勘探设备的用途,一传十、十传百,最后竟变成JF垃圾焚烧厂紧急施工的消息,引发上千村民聚集。(三)草根精英组织动员4月中旬,H 市市YH区疯传一封致全体JF居民的公开信,信中号召各位居民坚决抵制JF垃圾焚烧项目。该信就是由专业环保人士等“运动企业家”带头撰写,以滨江绿能垃圾焚烧场附近的“癌症村”为例概括反对建厂原因。信中出现“计划一期日烧3200吨垃圾、二期增加5600吨垃圾,将要成为世界最大的垃圾焚烧发电厂” 鼓动人心话语。4月19日起,在YH凤山公园、中泰广场和塔山公园等公共服务场地,部分居民自发印制反对JF垃圾焚烧厂的衣服,设计关于二恶英危害等宣传标语,组
9、织联合抗议建设垃圾处理项目的签名活动。专业环保人士还在周末组织车队到H 市市区游行宣传。这些活动由于地点处在人群聚集区且持续时间长、氛围强,吸引了周边休闲娱乐的居民,一些原本不知情或者没有关注了解的居民也加入了抗议者的大军。除了线下如火如荼的组织动员活动,受益于网络通讯的发达,环保人士组建了环保维权QQ群进行讨论和信息传播,居民通过朋友圈、QQ空间转发以及各大论坛、微博评论的方式让附近村庄的年轻人都知晓此事,并纷纷赶来支持,甚至还有隔着15公里车程的紫荆村村民前来表达抗议。4月24日,由专业环保人士牵头,一封20000多人联合签名的反对建设JF垃圾焚烧项目的公开信以及52人要求对H 市市环境卫
10、生专业规划修编修改完善稿公示提出公证的申请提交到市规划局。相反,多名跟随环保人士维权的村民称H 市警方在4月底拘留了领导签名反对的专业环保人士张某,至今未释放。然而这个消息未能得到官方的回应。“张某被抓”的消息更激起了民间反对的声势。(四)媒体、专家与营建企业等推波助澜1.媒体宣传JF垃圾焚烧项目建设消息一出,网络上“二恶英致癌”、“垃圾焚烧危害无穷”谣言四起,各大微信公众号以及微博等新媒体平台上开始为了流量和阅读量传播一系列关于垃圾焚烧项目的弊端和案例,例如:此前某些垃圾焚烧厂的建设所产生的烟尘,排放的二恶英超标等有害物质导致周围居民出现癌症、下一代残疾等现象。又如:国内大多垃圾焚烧排放未达
11、到国际标准,YH区附近多个水源地等极易受到排放污染,从而影响周边的用水安全诸如此类。一时之间,周边居民的茶余饭后充斥着“二恶英致癌”“排放不达标”“污染水源”等一系列敏感词汇,民众的情绪也随着这铺天盖地的议论而越发焦灼。2.专家科普面对技术和科学佐证的临危受命,专家往往成为政府和营建企业的附庸,致使居民形成“利益捆绑”的刻板印象。期间官方虽然有辟谣,并邀请专家科普垃圾焚烧厂的安全性。由于部分专家水平不高,一味是教科书般的“填鸭式”科普,针对二恶英致癌的广泛流传并没有有力的反驳。加上前阵子新闻报道萧山垃圾焚烧厂涉嫌“环评造假”,导致民众对科学话语存在信任度缺失,产生恐惧感与不公平感。根据“非对称
12、性”原理,由于过往类似的负面体验和缺乏透明度的评测过程,使民众不再轻易相信技术专家和科学话语的判断和解释。3.营建企业“消极性”作为针对项目运行时间长、群众不稳定等因素,营建企业在项目的选址、论证、规划、建造过程中,未与公众事先平等、有效风险沟通,使得公民参与度极低,有些地区甚至用隔板将建设区围得严严实实,封路建设行为也有存在,透明度堪忧。面对诸多公众质疑,如、“光运垃圾的车子每天就有数千辆穿梭于02省道上”“未分类的垃圾焚烧释放出剧毒的二恶英、重金属粉尘、PM2.5,通过我们的呼吸直接进入人体”“在垃圾厂方圆12公里范围内居住和工作的有50万人”“中泰自来水厂1公里,青山湖水库3公里,YH自
13、来水取水点苕溪4公里”等,营建企业更多出于“事不关己高高挂起”的心态,采取不过问、不理会的躲避策略。二、多元利益催矛盾 邻避冲突终爆发5月10日,来自JF村周边的5000多居民不约而同地聚集在通往JF焚烧发电厂规划场所的柏油路上,还有部分居民举着“坚决反对垃圾焚烧,共同保护美丽家园”的白色条幅,试图通过游行抗议的方式给政府施加压力,迫使政府改变决策。当提交公开信和申请公证等以理抗争方式未得到回应时,居民渐渐将自己内化为“受害共同体”一员,便会借助非常规渠道表达诉求。几名居民非常生气说道,“本来大家并没有造成国道拥堵的想法,可当我们去镇里反映时,镇里说他们也无能为力,这是上面的决定。后来垃圾焚烧
14、厂秘密开工的消息不胫而走,我们又去镇里抗议。这次镇里直接不接待我们,还拘留了几个嗓门大的人,以防闹事。大家实在想不出其他法子,就堵在国道上了。”当天下午3时许,部分胆大的群众蜂拥而上,围堵02省道以及杭徽高速YH段,导致两边车辆无法通行。警方在高速公路驱散抗争的居民时,一些不法分子趁机损坏车辆、殴打群众,致使双方发生肢体冲突。直到当天深夜12时左右,现场大部分居民和警方才散去,高速公路基本恢复通行。JF环境项目受阻,究其原因是居民知情权未得到有效表达、选址不合理等,更深层次的原因是多元主体利益诉求不均衡。因此,厘清多元主体的利益诉求迫在眉睫。(一)居民诉求:生命健康、生态保护和经济发展基于个人
15、知识、文化和价值观等因素,居民对于垃圾焚烧厂邻避风险认知主要有三个:一是饮水安全与生命健康。中泰自来水厂距离焚烧厂1公里左右,被誉为临安第一景的青山湖水库在焚烧厂3公里左右,如此近的地理位置引发污水废气废渣影响水质的担忧。由于现有垃圾处理标准过低,加上监管不力,容易引发各类污染物超标,尤其对于二恶英的危害居民更是恐惧。二是生态保护。中泰乡作为生态旅游景区,不仅是龙井茶重要产区,还是“中国竹笛之乡”。一旦发生污水泄露,排放的烟尘和二恶英等有害物质将会破坏附近生态环境,使农田受到污染,农作物也会大大减产,对生态旅游产业造成不可逆转的伤害。一些生态旅游开发商基于对风险的预期认知,原本快要入驻的项目纷
16、纷撤资。三是房价下跌,影响经济发展。一位在附近社区购房的居民懊恼地说道,受垃圾焚烧厂建设影响,开发商延迟交房,现在想退房也没法退了。原本中泰街道房价已经达到一平方米六七千元,随处可见新建商品房广告,但垃圾焚烧厂建设消息一出,不少人纷纷打起了退堂鼓。(二)政府诉求:解决垃圾围城困境、实现政绩地方政府迫于项目分级治理产生的行政压力以及地方经济发展,考虑问题更是站在政府治理的制高点。一是解决垃圾围城的困境。由于城西人口与日俱增,早前建设的仓前垃圾焚烧厂跟不上城西区块的垃圾产生量,严重超出负荷,建设垃圾焚烧厂迫在眉睫。由于城西垃圾焚烧厂原地扩建难度过高,垃圾量与处理量不匹配,经过多方考量之后,JF废弃
17、矿区相对合适。由于垃圾处理的迫切性,地方政府依赖于行政权威单维主导垃圾焚烧项目,加剧公民期望和现实的落差。二是政绩要求。以垃圾焚烧厂的建设为例,政治激励意味着地方主政官员如果在上一级政府规定的时限内完成了任务,考核达标,则有可能进入下一轮的晋升竞争中去。相反,政治问责,意味着地方政府官员如果没有按期按量完成垃圾厂的建设,考核不达标,其进入下一轮晋升竞争的可能性就变小。受到项目制硬性要求以及地区社会发展压力,H 市市政府更多考虑项目建设可行性和征地拆迁、垃圾运输等经济成本,对垃圾焚烧的风险认知也以专家测算为依据,呈现认知盲区和风险识别视野较窄的局限性。(三)企业诉求:追求经济效益、实现营利JF垃
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