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1、学习实践科学开展观活动调研报告创新综合执法体制 提升行政执法效能所在单位:区党委组织部课题负责人:王 洁开场时间:2009年4月1日完成时间:2021年5月20日创新综合执法体制 提升行政执法效能对我区创新综合行政执法体制的调查思考区党委委员、组织部部长 王 洁综合执法 ,是指一个行政机关或法定组织通过一定的法律程序 ,集中行使有关几个行政机关的行政检查权和行政处分权的一种行政执法体制。综合执法是我国行政执法体制改革的开展趋势,也是东钱湖旅游度假区开发建立和经济社会开展的客观需要,有其实施的必要性和理论上的可行性。在对我区行政执法情况调查摸底、赴其他地区调研考察的根底上,本文拟从以下三个方面对
2、我区综合执法体制创新作初步的研究探讨。一、我国行政执法体制改革过程的总结回忆综合执法是我国行政执法体制改革的开展趋势,我国现行的集中综合行政执法模式有两种,即相对集中行政处分权试点和综合行政执法试点工作。1996年10月1日起施行的?中华人民共和国行政处分法?第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处分权,但限制人身自由的行政处分权只能由公安机关行使。这是我国第一次以法律形式确立相对集中行政处分权制度,为改革行政执法体制提供了法律依据,这也是“相对集中行政处分权理论的由来。以此理论和规定为依据,首先在城市管理领域推行,国务院先后批
3、准了北京、天津、黑龙江等14个省市的相对集中行政处分权试点工作。在此根底上,国务院于1999年11月18日在?关于全面推进依法行政的决定?国发199923号中要求:“继续积极推进相对集中行政处分权的试点工作,并在总结试点经历的根底上,扩大试点范围。进入二十一世纪后,行政执法管理体制改革步伐加快,党的十六大报告和国务院?全面推进依法行政实施纲要?都对深化行政管理体制改革、解决多头执法问题提出了明确要求。2000年9月日国务院办公厅下发?关于继续做好相对集中行政处分权试点工作通知?,全国82个城市经批准开展了相对集中行政处分权试点工作,统一了试点机构名称及行使相对集中行政处分权的范围、内容;200
4、2年8月22日国务院发布了?关于进一步推进相对集中行政处分权工作的决定?国发200217号,明确规定,国务院授权省、自治区、直辖市政府可以决定在本行政区域内有方案、有步骤地开展相对集中行政处分权工作。宁波市也经国务院批准于2002年10月起开展相对集中行政处分权试点工作。随着相对集中行政处分权的推行,国务院又于2002年10月11日提出了?实行综合行政执法试点工作的意见?国办发200256号,并下发?关于推进相对集中行政处分权和综合行政执法试点工作有关问题的通知?中编办发20034号等多部政策法规文件,综合行政执法试点工作由此在全国范围内展开。综合行政执法及相对集中行政处分权试点工作相比拟,两
5、者理论由来是一致的,主要区别在于:相对集中行政处分权试点工作是在城市管理领域实施的,而综合行政执法试点工作不但在城市管理领域实施,还推向了其他领域,如在交通管理领域,原来有路政、运政等多支执法队伍,在施行交通管理综合行政执法后,在交通管理领域只有一支行政执法队伍,这样就解决了在一个领域内存在的多头执法、执法扰民等问题。从综合执法理论的提出到试点、推行经历了6年多的过程。从总体上看,相对集中行政处分权和综合行政执法试点工作取得了一定成效,解决了城市管理行政执法中职权穿插、多头执法、重复处分、执法扰民等问题,初步形成了新的行政执法机制,明显提高了行政执法效率,在一定范围内为改革现行行政管理模式积累
6、了经历,也为深化行政执法体制改革探索了新路子。二、我区行政执法体制状况分析东钱湖旅游度假区作为旅游休闲度假的特殊功能区,2001年度假区管委会成立以后,相应成立了行政管理执法机构。2003年成立了湖区管理办公室,2006年升格为相当于行政副处级事业单位,行使湖区水域12项综合管理职能;2007年,依据?关于印发宁波市城市管理行政执法支队东钱湖旅游度假区大队组建意见的通知?甬城管法200712号文件精神,区行政执法大队正式组建该机构隶属于市城管执法局,确立了“8+1执法职能范围履行辖区内市容环境、市政管理、城市绿化、规划管理、公用事业管理、环境保护、工商行政管理、公安交通、省市人民政府规定职责等
7、九项执法职能。此外,管委会其他有关局办也承当和履行局部执法职能,负责区域内经济、社会、行政执法事务,应该说这些执法机构的成立和职能的履行,促进了区域开发建立和经济社会持续快速安康开展。但从严格意义上讲,在地方性法规出台之前,管委会各局办执法资格尚属于市政府或市级行政执法机关委托性质,还不具备真正的执法主体资格。2021年11月,经浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议批准,?宁波东钱湖旅游度假区条例?以下简称?条例?公布,并于2009年1月1日起正式实施。?条例?规定,东钱湖旅游度假区管委会按照精简、统一、效能的原那么设立行政管理机构,具体负责旅游度假区的经济和社会行政管理事务,明确了
8、度假区管委会所属行政管理机构的行政主体地位。?条例?的出台,对度假区行政执法的执法主体、职能、依据作了明确,赋予了管委会独立行使行政执法权的主体资格。前段时间,我们对管委会各局办的执法职能进展了调查摸底,目前我区10个单位部门承当和履行着228项执法职能,通过对上述执法职能、依据的认真分析梳理,现有行政执法体制在运行中主要存在以下几个方面的问题。1、执法主体不明确、执法主体资格不符的问题。在调研中我们发现,执法职能不明、执法主体资格不符是各局办反映较多的问题。比方,湖区办行使涉水的综合管理职能中即存在执法主体不够明确的问题,现湖区办行使的水政、渔政职能在经济开展局,航运、航道职能在建立局,湖区
9、办分别受经发局、建立局委托。而湖区办作为行政管理职权的实际履行和责任承当主体,现有机构资格及管理职能又存在不相符合的问题,既影响了湖区管理机构执法职能的顺畅发挥,也削弱了执法管理的权威性。又如,社管局行使的文化娱乐市场执法、宗教管理职能,根据职能主管权限设置在经发局。这样在具体实施行政执法中,难免会出现权责不一致、影响执法效率等问题。2、执法职能穿插、重叠或缺位的问题。行政执法往往牵涉到方方面面,对我区而言,因开发建立、机构设置的特殊性及历史方面因素等,也容易导致职能穿插、重叠问题。目前,在东钱湖区域中,有城市管理行政执法大队,又有航运航道管理所隶属湖区办;既有卫生监视部门社管局卫生监视所,又
10、有文化执法部门社管局,虽然说分属不同的领域,但因职能和区域划分不够明确,在实际操作过程中,有些职能亦难以理清。这种“多头、“多层的管理执法往往导致职能扯皮,在一些“结合部容易出现懈怠执法和“多头处分的现象。而且由于部门隶属关系不一样,实际执法过程中往往难以形成合力。要形成综合行政执法体制,必须理顺这些关系。在同一个区域里,行政管理执法应该由一个综合执法部门来具体实施,使一个领域内行政执法综合为一个部门牵头、一个声音讲话、一个标准处分。这样既可以提高执法的针对性,又可提高行政执法社会效益的最大化。3、执法权限尚需进一步划清,理顺条块关系。为解决管理体制上的瓶颈,改变部门之间职责穿插、各自为政、难
11、以形成合力、效率低下的状况,发挥综合管理的优势,有关执法职能权限也需要进一步划清,理顺条块关系。比方湖区办及经发局、建立局之间有关涉水综合管理职能,社管局及经发局之间有关宗教、文化市场管理职能,镇政府及建立局之间的建立领域职能关系等等,都需要给予明确。此外,监管、审批及执法处分制度的接口衔接,各相关部门的关系亦需理顺,方能建立分工明确、协调有力的执法体制。三、创新我区综合行政执法体制对策分析随着?条例?的正式施行,度假区开发建立的不断开展,度假区管委会本着精简、统一、效能的原那么,按照落实科学开展观、建立和谐社会的要求,着力构建和谐钱湖、效益钱湖,对在区域内实施跨领域、高度集中、高度综合的行政
12、执法工作提出了初步设想。同时要考虑综合执法体制改革受到众多现实因素的制约,创新综合执法体制必须稳步推进,需要从多个方面入手建构并做好配套改革。(一) 整合职能,健全综合执法机构体系。通过总结我国现行试点的两种行政执法模式相对集中行政处分权、综合行政执法可以看出,无论是相对集中行政处分权还是综合行政执法试点,根本都是在某一领域内实施的。从对深圳、宁波市辖县市区的考察了解情况看,涉及跨领域整合进展综合执法工作的,主要有三种情况。一是通过人大立法、政府发文标准整合执法职能,如深圳市政府下发?关于全面推进街道综合执法工作的决定?深府2006268号,对街道综合执法范围规定了21项内容(及?国务院关于进
13、一步推进相对集中行政处分权工作的决定?国发200217号文件相比拟,增加了食品卫生、畜禽屠宰、方案生育、药品器械、燃气、劳动、文化、质监、平安生产、殡葬管理等12项职能);二是委托执法,如宁海、奉化等县市实施的行政执法;三是联合执法,一般只在临时性、突击性执法时采用。对我区而言,度假区管委会属宁波市政府派出机构,如果要突破现行实施的执法体制,实施跨领域综合执法,从法律上要得到市人大、市政府等较高层次批准才可能实现。而联合执法,不符合实施综合行政执法的初衷,亦不适应我区实际。鉴于以上考虑,建议在现阶段我区的综合行政执法相对集中行政处分权工作突出抓好“两块,“一个陆上,一个水上 。陆上就是将城市管
14、理领域的城市规划、建立、市政管理、房屋管理、市容环境卫生、城市绿化、环境保护局部、工商行政局部、公用事业管理等方面进展整合,在原行政执法大队根底上组建城市管理综合行政执法局及建立管理局合署办公,建立局将以建立为主转为建立和管理并重,同时局长兼任行政执法大队大队长的模式下步要逐步进展调整,调整隶属关系,成为管委会内设机构。水上就是将有关水利、渔业、航运航道、湖区河道疏浚、水域资源管理以及有关水上的重大建立工程等涉水的综合管理职能整合。考虑到湖区办没有法律法规规定的独立执法职能和权力,不具备法定的执法主体资格,在发挥行政管理作用方面受到很大限制。根据?国务院关于进一步推进相对集中行政处分权工作的决
15、定?国发200217号关于“集中行使行政处分权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门,依法独立履行规定的职权,承当相应的法律责任规定,明确湖区办为区域内涉水职能主管机关,集中行使水域保护管理的行政处分权,向上级请示将湖区管理办公室机构级别升格为相当于行政正处级,列入监视管理类事业单位,为施行综合行政执法提供组织保障。(二)划清权限 ,理顺条块关系。针对目前法规和度假区实际,建立综合行政执法体制,实行跨领域综合执法,比拟可行的方案是通过管委会统一领导、协调和市政府部门委托执法的方式,修改管委会有关局办“三定方案,将行政执法职能进展合理划分,由管委会委托相关局办执行,以进一步划清
16、权限,理顺条块关系,整合行政资源和执法力量,到达提高行政执法效能的目的。因此,可以考虑将原属经济开展局、建立管理局的水政、渔政、航运航道等多项水利执法职能划归湖区管理办公室,借鉴杭州西湖管理模式,进一步推进湖区管理综合执法工作;将原属经发局的宗教管理职能划归社管局,原属经发局的文化体育娱乐市场执法、建立局的有关行政执法一同划归行政执法大队城管综合执法局;同时,进一步理顺东钱湖镇政府及经发局、建立局之间的职能关系,原那么上镇政府不再履行有关土地、房地产、建筑的行政执法职能。如此将初步形成区域城市管理执法、湖区涉水管理执法、文化娱乐市场执法的综合行政执法机制,卫生监视执法、劳动监察执法等其它行政执
17、法行为待综合行政执法试行成功,监管执法监视等方面关系理顺后逐步纳入。(三)加强培训 ,建立高素质的综合执法队伍。狠抓行政执法队伍建立,建立一支适应度假区建立开展需要的、政治合格、作风过硬、业务精湛、纪律严明的执法队伍是履行综合行政执法职责的重要保障。一要抓根底性工作,针对执法职能的增加,要建立和完善学习培训制度,大力开展政治理论和相关法律业务培训,实行定期业务考核制度,开展业务竞争活动,全面提高行政执法人员相对集中行政处分权素质和能力,努力塑造一流执法队伍形象。二要通过“执法示范小区村、居、示范路、示范景点文明创立、争创“三个一流建一流队伍,树一流形象,创一流业绩一系列文明创立活动,促进展政执法水平和能力的提高及良好执法作风的形成。三要实行政务公开,加强及群众沟通,搞好外部监视。利用接待日、设立举报箱、公布举报 、开展民主评议活动等形式将业务工作和执法活动置于社会的有效监视之下,标准执法行为,增加执法透明度。在探索实施综合行政执法机制改革中,努力建立一支廉洁公正、作风优良、业务精通、素质过硬的执法队伍。
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