公共服务的制度分析——以公共安全服务为例11921.docx
《公共服务的制度分析——以公共安全服务为例11921.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《公共服务的制度分析——以公共安全服务为例11921.docx(66页珍藏版)》请在得力文库 - 分享文档赚钱的网站上搜索。
1、公共服务务的制度度分析以公公共安全全服务为为例宋全喜喜 第一节 导论论一、研研究的缘缘起“安全全是市民民社会的的最高概概念,是是警察概概念;按按照这个个概念,整整个社会会的存在在都只为为了保证证它的每每个成员员人身、权权利和财财产不受受侵犯”。1所以说说,任何何国家都都需要警警察服务务来提供供基本的的社会秩秩序和人人身财产产安全,中中国也不不例外。在在改革开开放的新新时代里里,中国国要持续续发展,需需要有各各方面的的努力,在在种种努努力之中中,高质质量地提提供警察察服务,保保障稳定定的社会会秩序,保保护公民民的人身身财产安安全,也也是非常常重要的的。19999年年“两会”期间,与与会的人人大代
2、表表对社会会治安问问题就给给予了相相当的关关注,特特别是220011年4月2日至3日在北北京召开开的全国国治安工工作会议议上,国国家有关关领导指指出社会会治安不不仅是个个重大的的社会问问题,也也是一个个重大的的政治问问题。由由此可见见当前政政府对社社会治安安问题的的重视与与关注,当当然,这这也从一一个侧面面反映出出当前我我国社会会治安问问题的严严重性。从从日常生生活来看看,中国国公民对对安全的的投资也也日益增增大,如如越来越越多的家家庭开始始花数目目不小的的资金安安装防盗盗门和钢钢窗架子子。应该该说,社社会各个个方面对对于警察察服务的的供给是是非常重重视的,有有效需求求也是强强劲的,并并且警察
3、察服务的的绩效对对于中国国的稳定定与发展展也是至至关重要要的,无无论是政政府领导导人,还还是普通通公民,还还是提供供警察服服务的官官员,都都看到了了这一点点。但是,公公益物品品的特性性表明,公公共安全全服务作作为一种种公益物物品,在在消费上上必然会会存在搭搭便车的的问题。而而政府、市市场以及及自治组组织,都都是公益益物品领领域必然然存在的的搭便车车的解决决之道。政政府不可可能是唯唯一的,市市场也不不可能是是唯一的的,显然然自治组组织也不不可能是是唯一的的解决之之道。这这是理论论分析的的结论。当当然,在在实际的的公益物物品供给给中,情情形要比比理论分分析复杂杂得多。就就目前的的实践来来看,公公益
4、物品品理论是是政府干干预的最最充分的的理由。绝绝大多数数国家都都采取了了政府垄垄断经营营公益物物品的方方式,尤尤其是在在公共安安全服务务上,这这导致了了公共安安全服务务的有效效供给不不足和供供给上的的低效率率。这说说明,政政府并不不需要垄垄断公益益物品,政政府放弃弃垄断经经营,利利用更多多的市场场化的方方法,通通过地方方分权和和社区参参与,调调动当地地政府的的积极性性,可以以实现公公益物品品的更优优化的供供给。这这同时也也说明,福福利经济济学有关关在公益益物品场场合充分分竞争的的市场机机制不能能实现资资源配置置效率的的逻辑是是正确的的。但是是,并不不能因此此推导出出政府必必然能够够实现资资源配
5、置置效率。理理论分析析并不能能简单地地代替政政策抉择择。但是,我我们的研研究还是是不够的的,无论论是在警警察服务务的理论论方面,还还是在中中国警察察服务的的实证方方面,都都是如此此。在实实践中,公公共服务务问题是是一种远远比理论论复杂得得多的问问题,至至今还没没有一种种理论能能够一劳劳永逸地地彻底解解决公共共服务的的问题,在在将来也也不会有有,所以以本文也也不敢奢奢望能够够在多大大程度上上解决公公共服务务,特别别是公共共安全服服务这种种更特殊殊、更复复杂的问问题,本本文只是是想利用用一种制制度分析析的方法法,从公公共经济济学的角角度,来来对目前前的公共共安全服服务的制制度安排排进行分分析与探探
6、讨,把把事实看看清楚,笔笔者相信信弄清楚楚事实“本来是是什么”本身就就是一件件很有意意义的工工作。因因为笔者者相信,“如果我们知道了我们在哪里,要走向哪里,我们就能够更好地判断要做什么,如何做。”二、分分析的起起点:制制度理论论由于本本文的中中心在于于用制度度分析的的方法对对公共服服务进行行分析,笔笔者深信信,“一项较较为理想想的制度度安排里里,激励励会促使使其个人人为所有有的人获获取净收收益而非非净消耗耗。”2一项制制度的好好坏与相相关的个个人或组组织所能能获得的的收益大大小直接接相关。所所以,笔笔者认为为有必要要集中分分析一下下制度理理论,揭揭示出关关于制度度的一般般见解,以以利于以以后的
7、分分析。 (一一) 制度度的内涵涵:自人类类社会产产生以来来,在人人们的社社会生活活中形成成了无数数的制度度,制度度影响到到人们的的各种社社会生活活。正是是由于制制度与人人的行为为的密切切相关性性,吸引引了无数数政治、经经济、社社会学家家对制度度进行研研究的浓浓厚兴趣趣,这也也使制度度理论得得以不断断的丰富富和发展展。美国国制度学学派先驱驱之一凡凡勃仑首首先将制制度问题题纳入科科学研究究,开创创了对制制度进行行系统的的逻辑实实证研究究之先河河。凡勃勃仑认为为,制度度是大多多数人所所共有的的一些“固定的的思维习习惯、行行为准则则,权力力与财富富原则”。“制度必必须随着着环境刺刺激的变变化而变变化
8、,因因为就其其性质而而言,它它就是对对这类环环境引起起的刺激激发生反反应的一一种习惯惯方式,而而这些制制度的发发展也就就是社会会的发展展。制度度实质上上就是个个人或社社会对有有关的某某些关系系或作用用的一般般思想习习惯人们是是生活在在制度也就就是说思思想习惯惯指导导下的,而而这些制制度是早早期遗留留下来的的。今天的的制度,也也就是当当前公认认的生活活方式。”而所谓经济制度,则指的是人们在社会生活过程中接触到它所处的物质环境时继续前进的习惯方式,凡勃仑的这个定义指出了制度是对社会环境变动的一种应变方式,它通过沉淀于人类理性之中而成为一种习惯方式。3制度学派的另一位著名的代表人物康芒斯认为,“制度
9、”一词的定义并不十分确定,但是他还是从制度内的人类行为入手找到了适用于一切属于制度范畴的一种普遍的原则,即制度是集体行动控制个体行动。而集体行动与所谓的制度密切相关,后者告诉个人能够、应该、必须做什么,或者是相反。4按照他的观点,传统经济研究由于受个人主义方法论的束缚,没有研究支配经济体系结构的各种规则和体制,作为经济体系发展和运转的关键机制,政府是采取集体行动和进行变革的首要工具。个人的偏好严重地受到其他人或他自己所属的集体或组织的影响,同时还受到与此有关的制度的约束。新制度经经济学是是当今许许多经济济学流派派或理论论的一种种综合。将将制度作作为经济济学研究究对象的的新制度度经济,吸吸收和借
10、借鉴了制制度学派派的有益益成果,在在有关制制度内涵涵的定义义方面,提提出了与与以往其其他制度度学派相相类似的的见解。安安德鲁斯考考特给出出了制度度的明确确界定。他他指出:“社会制制度,指指的是社社会全体体成员都都赞成的的社会行行为中带带有规律律性东西西,这种种规律性性体现在在各种特特定的往往复的情情境之中中,并且且能够自自行实行行或由某某种外在在权威施施行之。”5这个定义指出了制度在执行方式上的性质差异,一种是自觉施行的制度,另一种是需要强制实施的制度。W艾尔斯纳认为,制度是一种决策或行为的规则,后者在此控制着“往复多人情境中的个人”。特定的规则通常在特定的社区内得到普遍承认,因为它们为与决策
11、有关的预期提供了基础。6保罗布什认为,某种制度,则可以被定义为一系列由社会限定的相关行为类型。在阐述制度概念时布什强调其“社会限定”性,指出,制度主义者不可否认人类行为的随机性质,但坚持认为处于某一社会内的所有行为最终均要受制于社会限定或制约。7新制度经济学的主要代表人物道格拉斯诺斯认为,“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。”8上述各种种议论可可以说是是关于制制度范畴畴的归纳纳性描述述,前述述各种定定义都离离不开规规则这个个核心概概念,所所以说制制度的核核心在于于它是用用以限定定人类行行为的规规则,是是约束行行为主体体利益行行为的一一系列规规则。“制度就就是人及及其规
12、律律性和重重复性的的互动模模式,它它使投入入转化为为产出。制制度包括括这样一一类事物物,如家家庭、私私人公司司、政府府部门、地地方社团团、教会会和园艺艺俱乐部部等。”9本文所所提的制制度就是是从这个个意义上上讲的。(二)制制度均衡衡在经济济学中,均均衡状态态是个衡衡量标准准,它可可以帮助助我们解解释现实实世界。人人们已经经发现它它有助于于辨认那那些不能能使均衡衡状态实实现的原原因,正正如辨认认一种具具体状况况究竟离离均衡状状态多远远,以及及为了达达到这一一点必须须采取哪哪些步骤骤。新制制度经济济学从制制度入手手涉及利利益均衡衡的问题题。制度度均衡表表明制度度状态的的概念,只只有处于于均衡状状态
13、的制制度,制制度自身身的特性性才能充充分体现现出来,有有效地发发挥起有有利于发发展与稳稳定的功功能。所所谓制度度均衡,就就是行为为主体对对既定制制度安排排和制度度结构的的一种满满足状态态或满意意状态。在在这种制制度状态态下,行行为主体体自愿接接受这种种规则,实实现了社社会的稳稳定与发发展。就某一项项制度安安排或制制度结构构而言,在在任何条条件下,行行为主体体对制度度本身持持满足状状态,任任何单个个行为主主体(个个人或组组织)所所实际追追求的目目标,皆皆是自身身的效用用或利益益最大化化。个体体是为促促进其利利益和促促成想要要得到的的结果而而创造了了制度。新新制度学学派经济济学家诺诺斯指出出,制度
14、度是由追追求效用用最大化化的个体体精心创创造的,但但制度一一旦存在在便为进进一步的的行动确确定了参参数。10根据制制度的一一般内涵涵,它是是一系列列支配特特定的活活动方式式和相互互关系的的行为规规则,也也可以具具体理解解为是旨旨在约束束追求主主体福利利或效用用最大化化利益的的个体行行为的一一系列规规则。由由于社会会是由多多个行为为主体组组成的,所所以某一一行为主主体的利利益最大大化目标标最初可可能会与与另一行行为主体体相冲突突。但以以损害其其他行为为主体利利益为结结果的利利益最大大化不是是真正的的利益最最大化,因因为被损损害者总总是会报报复或采采取其他他对策,从从而导致致损害者者的利益益损失。
15、所所以在社社会中,单单个行为为主体的的利益最最大化是是以不损损害其他他行为主主体的利利益最大大化为条条件的。制制度是在在解决行行为主体体之间的的利益最最大化目目标的冲冲突中产产生和发发展起来来的。“由于人人们总是是会造成成别人的的有利于于自己的的行动,而而反对和和抵抗别别人的不不利于自自己的行行动,在在长期的的互动过过程中,要要多次重重复的博博弈之后后,就会会形成对对大家都都有利,或或至少不不损害任任何人的的制度安安排。”111一项项制度要要使行为为主体满满意,即即处于制制度均衡衡状态,必必须实现现利益均均衡。这这就要求求制度必必须满足足两项条条件:(1)能够保证个体的合理的利益地位,否则,难
16、以保持个体对制度的满意状态;(2)能够约束个体效用最大化行为,使个体利益行为与公共利益不相违背。因为“要没有任何约束的前提下,个体寻求在任何与所有的边际上实现最大化”。“若没有约束,我们将存在霍布斯主义的丛林中,也就不可能有文明存在。”12布坎南认为:“制度研究的全部意义都城在于确保各种约束,制度和机构降低自私的政治行为的重要性。”13这两项条件是相辅相承、不可分割的。任何一项条件的缺失,为可能形成均衡的制度状态,也不可能实现利益均衡。因此,制度均衡意味着能够实现个体利益与公共利益和谐统一的制度状态。如果某项制度过分强调公共利益而抑制个体利益或过分突出个体利益而侵害公共利益,都不可能实现个体利
17、益与公共利益的和谐统一,都将是不均衡的。(三)制制度变迁迁正如诺诺斯所言言,制度度变迁就就是“制度创创立、变变更随着着时间变变化而被被打破的的方式”。144制度度变迁可可以理解解为一种种效益更更高的制制度对另另一种制制度的替替代过程程,表现现为制度度由非均均衡到新新的均衡衡的变化化。制度度变迁实实际上是是对制度度非均衡衡的一种种反应。人人类进行行一切活活动的主主要动因因之一来来自于某某种利益益的需要要,制度度变迁活活动也是是如此。新新制度经经济学认认为,行行为主体体需要在在一定的的制度下下获得某某种利益益和好处处,同时时,任何何一项制制度的建建立、运运行和维维护都需需要花费费一定的的成本和和费
18、用。因因此任何何一项制制度的变变迁都不不是任意意发生的的,需要要在成本本-效益分分析的基基础上进进行权衡衡。当制制度处于于均衡状状态时,该该项制度度的净收收益将大大于零,而而且在可可供选择择的制度度中净收收益最大大。在制制度处于于均衡状状态时,现现存制度度安排的的任何改改变都不不能给经经济中的的任何个个人或团团体带来来额外的的收入。但但是,制制度均衡衡不是一一种常态态,而制制度非均均衡才是是一种常常态,因因为人的的需求是是无止境境的增长长的,人人们对于于利益的的最大化化的追求求也是无无限度的的。一旦旦制度处处于非均均衡状态态时,行行为主体体对制度度的不满满足势必必加大该该项制度度的运行行和维护
19、护成本,制制度的净净收益也也相应地地减少,行行为主体体就会把把不同制制度的净净收益进进行比较较,最后后就会选选择一项项净收益益较大的的制度。三、分分析框架架现在许多多制度分分析都依依赖于简简单的分分类,把把制度安安排要么么归入公公共,要要么归入入私人,即即要么作作为国家家的一部部分,要要么作为为市场的的一部分分。这种种分类导导致了对对市场失失败或国国家失败败的简单单诊断:要么需需要政论论的干预预,要么么需要搞搞私有化化。实际际上,社社会事务务是非常常复杂的的,我们们不能只只是简单单地把它它们分为为公共领领域或私私人领域域。所以以说,以以前虽然然有许多多的制度度失败,但但并不能能简单地地认为这这
20、只是市市场或国国家失败败的结果果。笔者在本本文中采采用公共共政策与与制度分分析(IAPPP:Insstittutiionaal AAnallysiis aand Pubblicc Pooliccy )的的研究框框架,对对公共服服务进行行制度分分析和研研究。现现在我对对IAPPP这一一分析框框架进行行简单的的介绍:首先,探探索有关关物品和和服务的的性质,在在这一框框架中,把把任何物物品或者者服务都都看作是是复杂的的,并且且可以进进行细分分,而不不是笼统统地分为为私益物物品或公公益物品品。比如如,气象象服务具具有公益益物品和和私益物物品服务务双重性性,基础础设施服服务具有有私益物物品、公公益物品品
21、、集体体物品三三重性质质,公共共安全服服务具有有不同层层次的公公益物品品、私益益物品和和集体物物品的性性质,自自然垄断断行业具具有规模模经济性性等。其次,认认为不同同的物品品或服务务的不同同的融资资、生产产、供给给、提供供、消费费政策选选择可能能导致不不同的问问题。比比如公共共住房供供给政策策导致住住房供给给紧张,并并导致各各方面的的负激励励,不能能实现安安居;基基础设施施公共供供给,往往往导致致缺乏维维护的问问题;安安全服务务集权化化安排反反而无法法实现有有效的安安全服务务;自然然垄断行行业国有有化无效效,过分分管制导导致无效效,管制制改革要要适当等等。第三是,这这一分析析框架着着眼于公公共
22、服务务的有效效供给,在在分析所所存在的的问题的的基础上上,从以以下三个个层次上上分析各各方面的的政策选选择:(1)操作层次:公民个人、社会组织、单位、各级政府、国家会采取不同的政策,并导致不同的结果。(2)集体选择层次:为了使有关方面采取有利于公共服务的政策选择,制定特定的集体选择的规则,在特定的基础上,有关方面才有积极性采取适当的政策。(3)立宪层次:正如个体的理性可能导致集体的非理性一样,我们认为聪明的人未必就能选择适当的制度,这时选择制度的立宪规则就非常重要。最后,具具体来说说,在IIAPPP的分析析框架里里,主要要有以下下理论要要件组成成:(11)人的的理论:我们认认为任何何政策选选择
23、以及及这种政政策能产产生何种种激励效效果等都都与人有有关,确确切是说说都与人人当时所所处的决决策环境境及人性性的冲动动有关。所所以在IIAPPP分析框框架里,很很关注人人的理论论,对人人性的研研究是一一个非常常重要的的分析维维度。(2)物品的理论:一种物品或服务的属性直接关系到现实中该种物品或服务的政策选择和制度安排。实际上,现实中的任何政策或制度安排中都隐含有对物品属性的前提假设或判断。所以说公益物品理论、私益物品理论等有关物品的理论是IAPP分析框架的重要理论组成要件,在本文中也将花相当的笔墨来对物品的属性进行探讨。(3)制度设计和评价的理论:运用制度设计和评价的理论,对现实的公共政策和制
24、度安排进行分析和评价,为公益物品或服务的生产或供给提供一种有效的替代选择。在这一分分析框架架中,公公共政策策是开放放性的,不不仅仅是是政府的的政策,这这是IAAPP对对公共政政策的一一个重要要贡献。所以说,在在以后的的章节中中,笔者者将从人人和物的的属性探探讨开始始,分析析人性的的冲动和和物品的的属性与与相关的的政策选选择的关关系,接接着将分分析公共共服务特特别是公公共安全全服务的的物品特特性及由由此而产产生的供供给特性性,并归归纳总结结公共安安全服务务的理论论变迁。此此后,文文章将从从理论走走向现实实,从抽抽象走向向具体,用用上述的的理论来来分析现现实中公公共安全全服务的的制度安安排和政政策
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 公共 服务 制度 分析 公共安全 11921
限制150内