民族自治地方自然资源开发与保护自治权 .doc
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1、民族自治地方自然资源开发与保护自治权目录一、民族自治地方自然资源自治权的内涵( 一) 民族自治地方自然资源自治权的法律属性( 二) 自然资源自治权的主体和客体( 三) 自然资源自治权的主要内容二、民族自治地方自然资源自治权的现实意义( 一) 促进民族自治地方经济社会可持续发展( 二) 发展新时期和谐的民族关系( 三) 解决少数民族地区资源和环境问题( 四) 维护少数民族地区弱势群体权益三、民族自治地方自然资源自治权的理论基础( 一) 发展权理论( 二) 环境正义理论( 三) 习惯法理论四、 民族自治地方自然资源自治权运行的主要问题及对策(一) 问题(二) 对策参考文献摘要:民族自治地方自然资源
2、自治权内涵,认为自然资源自治权的实现有利于从根本上协调环境与发展的关系和解决新时期的民族问题; 为此提出,中国应完善自然资源立法变通权和规范自然资源优先合理开发利用权的相关法律,赋予民族自治地方自治机关一定范围内的自然资源行政特许权; 同时,应健全中国的生态效益补偿制度和国家对民族地方的经济扶持制度,加强国家对自然资源自治权行使过程的监督,从根本上促进民族自治地方的科学发展。关键字:民族区域自治权; 自然资源自治权; 自然资源; 生态补偿民族区域自治制度是我国的基本政治制度之一,民族自治地方自治机关享有在法律规定的范围内,结合当地民族政治、经济、文化的特点自主管理本地方、本民族内部事务的自治权
3、。根据中华人民共和国民族区域自治法,我国民族自治地方的自治权主要包括政治、经济、财政、文化和管理等几个方面。其中经济自治权是自治权的核心内容之一,对当地自然资源开发利用和保护方面的自治权是经济自治权的重要组成部分。在现实条件下,民族自治地方政府如何把握民族区域自治法所确立的民族自治地方自然资源自治权( 以下简称“自然资源自治权”) 的本质,科学行使自然资源自治权,确立适合民族自治地方经济发展的自然资源开发与保护法律制度,对于实现民族自治地方的可持续发展和自然资源保护具有十分重要的意义。一、民族自治地方自然资源自治权的内涵对于自然资源的概念和范围,国内外学者见仁见智,表述多样。胡德胜教授认为,“
4、科学界定自然资源的范围,应当考虑到本国的实际情况,有关发达国家的现行标准,以及后代人类将现代人类认为不是自然资源的某种事物作为资源利用的可能。一定的物质、能量、容量、空间、容量、频率、条件等或其组合( 包括国家根据有关国际法从有关国际组织争取或者分得的部分) 都可以成为一国自然资源的组成部分”。从现实的和法律的角度,本文将自然资源界定为能够供人们在生产、生活中利用并作为所有权、使用权等一列权利客体的自然物质和能量。( 一) 民族自治地方自然资源自治权的法律属性自治权的本质有广义和狭义两个维度。广义上讲,它是实行区域自治的民族作为一个集体所享有的管理本地区、本民族事务的民主权利; 狭义上讲,它是
5、民族自治地方自治机关享有的对本地区、本民族事务进行管理的公权力。民族自治地方自然资源自治权是民族自治地方经济自治权的一种,是民族地方对本区域内自然资源依法开发、利用、管理和保护过程中享有的集体权利和公共权利。自然资源自治权的核心就是如何在法律框架内处理利用和保护自然资源的关系,其实质也即中央或上级国家机关与民族自治地方对自然资源权属的划分,国家通过对国有的自然资源赋予自然资源自治权而使民族地方获得一定程度的特别优先权,宪法和法律同时授权民族自治地方自治机关代表实行区域自治的民族行使特别优先权这种民主权利,从而这种权利对民族地方内部又具有了公权力的性质。由此,自然资源自治权可作如下界定: 民族自
6、治地方自治机关的自然资源自治权,是指民族自治地方的人民代表大会和人民政府依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限,根据本地方的自然资源状况、经济状况和民族习惯等实际情况贯彻执行国家法律、法规、政策,自主管理本地方的自然资源的民主权利。( 二) 自然资源自治权的主体和客体自然资源自治权是少数民族自治地方自治权的一种,其主体为民族区域自治地方的自治机关即自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。民族自治地方自然资源自治权不等于少数民族自然资源自治权,只能由法定主体按照法定形式行使,并非所有少数民族对其所处区域的自然资源都享有自治权,只有该少数民族地区建立了民族区域自治地方后,再通过自治机
7、关方可享有并依法行使自然资源自治权。自然资源自治权的客体相当广泛,包括处于民族自治地方的、具有法律意义的土地、水、森林、矿产、草原、野生动植物等各种自然资源。( 三) 自然资源自治权的主要内容1 民族自治地方自治机关的自然资源立法变通权。中华人民共和国立法法第 66 条规定: “自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定”; 中华人民共和国民族区域自治法第 20 条规定: “上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族自治地方实际情况的,自治机关可以报经该上级国家机关批准,变通执行或者停止执行”。民族自治地方的变通立法权是行使自然资源自治权的最主要方面
8、,而且自治权的其他方面内容也必须通过立法加以确认和规范,所以立法变通权是自治权力机构的基础,变通立法权是否充分行使是检验自治权实现程度的重要标准。现行宪法和自治法都把制定自治条例和单行条例的权力置于各种自治权之首。2 民族自治地方自治机关确定本地方内草场和森林所有权和使用权的权力。民族区域自治法第 27条第 1 款规定: “民族自治地方的自治机关根据法律规定,确定本地方内草场和森林的所有权和使用权”,所有权和使用权是自然资源物权的核心,但是草场和森林( 包括其它自然资源) 上存在的权利却并非这两种物权类型,而是一组物权,是存在于草场和森林之上的物权群,连同租赁权等形成权利群。所以应以所有权和使
9、用权为基础,通过变通立法或者补充立法的形式,妥善设置这些权利群,尤其是协调好各权利之间的冲突,达到对草场和森林和谐利用的目的。3 民族自治地方自治机关管理和保护本地方的自然资源的权力。中华人民共和国民族区域自治法第27 条第2 款规定: “民族自治地方的自治机关保护、建设草原和森林,组织和鼓励植树种草。禁止任何组织或者个人利用任何手段破坏草原和森林。严禁在草原和森林毁草毁林开垦耕地。”第 28 条规定: “民族自治地方的自治机关依照法律规定,管理和保护本地方的自然资源。”这些都是法律赋予民族自治地方的自治机关对本地方自然资源管理和保护的权力,任何非法开发利用和破坏自然资源的行为,自治机关有权禁
10、止和处罚。同时,管理和保护本地方自然资源,既是法律赋予民族自治地方的自治机关的一项重要的行政职权,也是法律规定的它们的一项重要的义务和责任,自治机关有权利更有义务和责任管理和保护好本地方的自然资源,保证自然资源的合理开发利用。4 民族自治地方自治机关对本地方的自然资源享有优先合理开发利用权。中华人民共和国民族区域自治法第 28 条规定: “民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划,对可以由本地方开发的自然资源,优先合理开发利用。”这是民族区域自治法对民族地方的一种必要照顾,充分体现了国家的民族自治地方的适当放权,但法律也明确规定了该项权力行使的前提即根据法律和服从规划,所以合理优先开
11、发利用权行使必须受到国家的监督和规制。二、民族自治地方自然资源自治权的现实意义( 一) 促进民族自治地方经济社会可持续发展自然资源是社会生产发展和布局的基础,是国家实现经济现代化的物质条件,关系着民族的生存和社会的发展。我国民族国治地区大多处于西部,同时,这些地区也是贫困人口的密集分布区。虽然贫困面大,贫困度深,脱贫难度大,但却拥有丰富的自然资源。长期以来,自然资源禀赋并未带来民族国治地方的经济社会发展,反而与这些地区经济社会发展的落后状况形成巨大反差。长期以来,民族地方既面对着摆脱贫困发展经济的现实要求,又要面对自然资源保护的长远宏观需要,这种矛盾成为制约民族地方发展的重要原因之一。从法律角
12、度看,主要是自然资源的权属规定及其实现方式在很大程度上严重制约着这些地区的发展。国家立法赋予民族区域自治地方自然资源自治权,使少数民族地方的自然资源开发利用具有了法律基础,确保少数民族地方对自然资源合理开发,民族地方因此获得经济发展的重要来源和保障,从而实现经济、社会和生态建设可持续发展,促进少数民族社会主义现代化的实现。( 二) 发展新时期和谐的民族关系各民族为了经济发展而产生的自然资源利用纠纷是新时期民族问题一个重要方面。以西北地区为例,由于西北少数民族地区的生态环境不断恶化而产生的民族关系问题比比皆是,归纳起来,大致有以下几类:第一类,因土地、牧场及矿产资源地区生态环境恶化产生的民族之间
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