基于平衡记分卡的税务审计绩效评估研究.pdf
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1、创新 2010 年第 3 期一、绩效考核的含义与税务机关绩效考核的特点(一)绩效考核的含义绩效考核最初是一种员工评估制度,旨在通过系统的原理来评定和测量员工在职务上的工作行为和效果,从而直接影响其薪酬调整、奖励发放和职务升降等诸多切身利益。伴随着绩效评估理论和实践的不断发展演变,绩效评估的目的也从最初的对个人进行评估发展到现在的有效为激励个人、引导个人向着组织一体化战略的目标发展,以实现组织的可持续发展。现代管理的一般程式包括计划和决策、执行和控制、绩效评估和考核三个环节。由于绩效评估的对象是团体或个人,渗透着理性和非理性、主观和客观的影响,因此相对于前两个环节而言更为复杂且难以操作,但却是管
2、理工作的重点所在。所以通过绩效评估,可以加强与组织目标相趋同的个人或团体的行为,规范不一致的行为,形成激励自明、约束有形的管理机制,做到激励约束相容,与被管理者责权利相统一。(二)税务机关绩效考核的特点1970 年代,西方国家新公共管理运动的出现,使得绩效管理成为了政府管理活动的焦点。西方国家把私营部门的一些管理方法和经验运用到政府公共部门,普遍采取了以公共责任和顾客至上为理念、以谋求提高效率和服务质量、改善公众对政府公共部门的信任为目的的政府绩效评估措施。税务机关的绩效考核属于公共部门层面的绩效考核。它根据工作效率、执政能力、服务质量、执法水平和社会公众的满意程度等方面做出判断,对税务机关工
3、作过程中的投入、收益、中期效果和最终成效所反映的绩效进行评定和等级划分;它谋求现代信息技术在税务机关与纳税人之间进行沟通和交流的广泛应用,谋求社会公众对税务机关的监督以及税收执法的公平;它以服务质量和纳税人的满意度为首要评价标准,蕴含公共责任和顾客至上的管理理念,最终达到提高税务机关执法能力、增强公众主动纳税意识、改善税收执法环境的目的。二、平衡记分卡的概念与应用平衡记分卡(balanced scorecard)是目前公认的比较全面衡量组织绩效的评估体系。它以组织战略目标为中心,把战略任务和决策转化为目标和指标,从财务、客户、内部业务流程、学习和成长四个维度,以因果关系为分析手段展开战略指标的
4、综合评价。平衡记分卡是由哈佛大学的罗伯特卡普兰(Robert Kaplan)和复兴方案国际咨询企业总裁戴维 诺顿(Dabid Norton)于 1992 年首先提出的,在 哈佛商业评论 上二人共同发表了 平衡记分卡业绩衡量与驱动的新方法。在此文中,他们明确提出了平衡记分卡的概念,认为可以从财务维度(financial perspec-tive)、顾客维度(customer perspective)、内部业务流程维度(interneral process perspective)和学习成长维度(learning and growth perspective)来评价组织绩效。平衡记分卡是根据组织的
5、战略要求精心设计的指标体系。卡普兰和诺顿将其描述为:“平衡记分卡把使命和战略转化为目标和指标,而组成四个不同的层面:财务,客户、内部业务流程,学期和成长。记分卡提供了一个框架、一种语言以传播使命和战略,它利用衡量指标来告诉员工当前和未来成功的驱动因素。高级管理层收稿日期2010-03-28基于平衡记分卡的税务审计绩效评估研究(中央财经大学财税研究院副院长、财政管理系副主任、副教授、博士,北京100081)摘要将原来应用于企业组织绩效评估的平衡记分卡方法引入税务审计绩效评估有助于改进税务机关的绩效评估工作,但是在应用时必须充分体现税务审计的公共性和非营利性。关键词税务审计;平衡记分卡;绩效评估中
6、图分类号F239.65文献标识码A文章编号1673-8616(2010)03-0058-05The Performance Assessment of the Tax Audit:in the View of Balanced ScorecardBAI Yan-fengAbstract:The balanced scorecard was used in the enterprisesp erformance assessment based on the theory of publicmanagement.The article puts it into the assessment of
7、 tax audit,and it will be helpful to improve the quality management of taxaudit.Key words:tax audit;balanced scorecard;performance assessment白彦锋58通过记分卡来阐述企业渴求获得的结果和这些结果的驱动因素,借此来凝聚员工的精力、能力和知识来实现长期目标。”1(见图 1)三、税务审计引入平衡记分卡的必要性1980 年代中期,政府改革中出现了以德鲁克、奥斯本等学者为首的以企业家精神重塑政府的潮流,强调政府行政的效率和效果,绩效评估作为一项政治活动蓬勃开展起来
8、。美国克林顿时代,国会颁布了 政府绩效与结果法案,从而以立法的形式明确了绩效评估的概念和制度,并在世界很多国家推广开来。在我国,随着政府改革的不断深化,政府绩效评估在理论界和实践层面都得到了很大重视,但需要结合我国国情将其具体化,将其应用于税务审计的质量控制就是一个很重要的方面。税务机关是政府的重要经济职能部门,做好税务审计工作是税务机关新时期的重要任务。近年来,由于税务机关设置的相对独立性,税务机关的绩效评估主要表现为上级对下级的层层评估。但是,由于税务机关的评估指标主要是一些上级税务机关下发的管理指标,甚至只是一些税收收入方面的指标,只注重某方面结果的评估,带有静止性、孤立性和不全面性等弊
9、端,不能准确、客观、全面地反映税务机关税务审计工作中存在的问题,很难适应新形势下对税务审计工作的要求。“新公共管理”通过引入新的管理理念和考评技术并未从根本上解决公共部门绩效评估难的问题。但 20世纪末期,“平衡记分卡”理论被引入公共管理领域,并用于改造公共部门的绩效评估,成为公共部门走出绩效评估难的一个新的里程碑,现在完全可以用于税务审计的质量控制。平衡记分卡的精髓是追求组织长期目标和短期目标、结果目标和过程目标、先行指标和滞后指标、组织绩效和个人绩效、外部影响和内部需求等重要管理变量之间的联动平衡,追求过去的经营结果评估与将来业绩评估之间的平衡,内部员工满意度与纳税人满意度之间的平衡,内部
10、经营过程、激励机制、职员的学习和纳税服务之间的平衡。随着全球化步伐的不断加快和我国市场经济进程的不断深化,税务部门面临的生存环境日益市场化、国际化。同时,公众的认知度也在这种国际化的进程中被不断提升,人们的民主法律意识逐步提高,日益强烈地意识到作为纳税人理所当然地应该享有包括税务部门在内的高质量的政府服务。这就要求税务部门必须改进管理思路,引进先进的管理方法来满足纳税人的需求。为了适应这种要求,建立“卓有成效、组织和谐、行为标准的税收管理体系”,我国各级政府部门进行了行政管理体制的持续改革,并在改变观念、转变职能、调整组织结构、改革管理方式的同时,在政府绩效评估方面进行了有益的探索。目标管理、
11、岗位责任考核以及ISO9000 质量管理体系等都被引入到政府部门的绩效评估中来,使之成为落实政策、鼓励创新、提高效能的重要载体。税务部门作为政府的重要职能部门之一,面对新环境、新形势、新任务,也采取了一些措施来推广绩效评估工作,这些改革尽管取得了一些成效,但与新形势的要求仍有差距,亟需设计出一套能与税务机关工作实际相契合的绩效评估体系。引入平衡记分卡,有助于改进税务机关的绩效评估工作。平衡记分卡在美国等发达国家发展较为成熟,已经越来越多地被用于企业、非营利组织中进行战略管理和绩效评估,并取得了较好的效果。在我国税务审计中引入平衡记分卡,有助于推动对税务审计工作的全方位绩效评估和质量控制,推动服
12、务型税务审计服务体系的建立。这是因为,我国税务机关原来的绩效评估过分重视财务维度,税务机关往往只重视税收计划的完成情况,出现了“以征代管”的情况。平衡记分卡既关注财务维度,又重视非财务维度,兼顾长期、短期利益,财务、非财务利益,能够全方位地完善税务审计的目标体系。特别是平衡记分卡将纳税人这一客户维度满意度作为税务审计绩效的重心。将税务审计的战略目标从过去完成税收任务转变到提高纳税人自觉依法纳税的积极性、主动性上来,使事后评估和事中控制向事前控制工作人员的整体素质和创新能力转变。强调学习和成长维度是根本动力,有助于提高税务审计的整体绩效。四、平衡记分卡在国外的应用情况由于平衡记分卡具有坚实的理论
13、基础和便于操作的特点,所以一经提出,便在很多发达国家的企业中得到运用。世界 500 强企业中已有 70%左右的公司不同为 了 财 务成功,我们应 该 如 何面对股东?财务维度目标指标目标值行动内部业务流程维度目标指标目标值行动为 了 让 股东 和 顾 客满意,我们应 该 如 何面对股东?学习和成长维度目标指标目标值行动为 了 实 现使命,应如何 保 持 革新 与 改 善能力?顾客维度目标指标目标值行动远景与战略图 1平衡记分卡基于平衡记分卡的税务审计绩效评估研究59创新 2010 年第 3 期程度地引进了平衡记分卡。可以说,美国企业在 1990年代取得成功,是与他们对平衡记分卡的应用分不开的。
14、经过多年的发展,平衡记分卡已演化成为一种组织战略管理的有效工具。平衡记分卡把组织的使命和战略转化为一套全方位的运作目标和绩效指标,构建了包括外部效益、顾客满意度、雇员发展、内部过程优化 4 个维度共 50 多个具体指标,从而起到组织战略执行与监控的作用。从总体上看,这个评估体系是一个既重视眼前利益又关注长远发展的政府绩效评估体系。美国税务局在 1998 年实施了重组和改革法案,通过使税法公平适用于所有纳税人,以此来为纳税人提供高质量的服务。以此为导向,美国税务局着重从人力资源管理、绩效评估机制上做出了根本性的改革。为此,美国税务局建立了平衡评价体系来为税务局内部及其员工进行评估。这套绩效平衡评
15、价体系包括组织绩效评价、员工绩效评价、顾客满意度评价、员工满意度评价、部门成果衡量等一系列评价指标体系。评价系统旨在实现三大战略目标,即向每一个纳税人提供高质量的服务、向全体纳税人提供最好的服务和向税务员工提供高质量的工作环境。在把税务局全体员工区分为战略管理层、操作层、一般员工层三个层次的基础上,分别设计了不同的指标体系进行考核。东南亚一些国家的税务局提出其税务管理要在国际上处于领先地位,由受到良好培训的、专心工作的税务人员提供优质的税收服务。为了实现这一目标,新加坡税务局从 1992 年开始进行改革,将部门式的绩效管理和收入分配改为独立评估。独立出来的税务局对于提高税务管理的灵活性、提高员
16、工的积极性和主观能动性起到了不可替代的作用。韩国税务局从 1999 年就开始为纳税人提供公平、透明的税收管理服务。为此,该局重点实施了从外部评价税务工作绩效的重要举措。五、我国税务审计绩效管理中存在的问题尽管绩效管理的思想已经逐渐在税务审计中得到重视,也采取各种改革措施使其在实际工作中得到反映,但税务审计在绩效管理的实践中仍然存在一些问题。一是管理意识淡薄,存在重任务、轻管理的倾向。与税务机关的其他部门一样,税务审计部门也往往存在将完成收入任务作为第一要务,而不论收入任务如何完成,忽视了管理在税收工作中的重要作用,导致内部管理可能比较混乱。例如某县基层分局抽查了 122户逾期纳税的业户,加收滞
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- 基于 平衡 记分 税务 审计 绩效 评估 研究
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