我国资产收益扶贫的实践与机制创新.doc
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1、我国资产收益扶贫的实践与机制创新汪三贵 梁晓敏 摘要:作为实现“十三五”扶贫目标的重要手段, 资产收益型扶贫已经在我国贫困地区展开多种形式的尝试, 并获得了一定成效。本文基于我国资产收益扶贫的典型案例研究, 从该项目的构成要素入手, 深入分析我国资产收益扶贫的已有实践、主要机制和存在的难点, 并在此基础上, 提出相应的政策建议。一、引言中国作为世界上最大的发展中国家, 长期致力于经济增长、社会发展和人民生活福利的改善。新中国成立后, 伴随我国农村各类制度的建立、大规模减贫行动的开展以及经济发展的溢出效应, 中国贫困人口大规模减少。减贫成绩斐然的同时, 剩余贫困人口的脱贫任务愈发艰巨。随着社会不
2、平等程度提高, 经济发展自然减贫的作用逐步降低, 原有的区域性瞄准策略难以完成脱贫的任务。现存的贫困人口在我国 30 多年的大规模减贫行动中受益有限, 是未来脱贫攻坚中的“硬骨头”。根据对国务院扶贫办建档立卡农户数据分析, 我国现有贫困人口中, 因病、因残以及缺少劳动能力致贫人口超过 60%。这部分贫困人口发展能力弱, 在传统扶贫项目中难以实现增收致富, 需要开展有针对性的帮扶, 以实现我国“十三五”规划中“现行标准下农村贫困人口实现脱贫, 贫困县全部摘帽, 解决区域性整体贫困”的任务。资产收益扶贫是新时期我国精准扶贫政策的重要抓手。在中国经济发展新阶段、贫困问题的新形势下, “十三五”规划中
3、明确提出“探索资产收益扶持制度,通过土地托管、扶持资金折股量化、农村土地经营权入股等方式, 让贫困人口分享更多资产收益”的全新帮扶措施。资产收益扶贫是指在精准识别的基础上,以稳定增加贫困人口的财产性收入为目的, 为贫困人口创造资产、撬动贫困地区资源, 充分运用市场化因素, 提高贫困人口生产参与度, 为其创造财产性收入。这类帮扶方式一方面照顾了现有贫困人口劳动能力不足、市场意识差的问题, 一方面贯彻了精准扶贫方针, 实现了措施到户, 提高扶贫效率。从理论研究方面看, 资产与贫困在近 20 年得到了学者的广泛关注, 我国资产收益扶贫政策是该理论在实践层面的一次尝试。从现实意义看, 资产收益扶贫项目
4、为农村无劳动能力或弱劳动能力的贫困农户提供了稳定持久的收入来源, 激发了农户参与劳动的积极性, 成为我国“十三五”期间的脱贫工作的重要抓手之一。本文基于对我国 13 个县资产收益扶贫项目的调研, 从资产建设相关理论、我国资产收益扶贫的机制及实践案例入手, 梳理这一新型扶贫方式的理论渊源和实践经验, 发掘此类扶贫项目的机制创新点, 在此基础上提出对资产收益扶贫的政策建议。二、从“收入转支”到资产建设1991 年美国学者迈克尔谢若登出版穷人与资产一项新的美国福利政策一书, 引起了学术界对福利政策的深入思考, 并由此逐步衍生出了资产与贫困相关主题的研究。谢若登认为美国以收入转支为主要方式的福利政策并
5、没有帮助穷人摆脱贫困, “虽然收入转支有助于暂时减轻贫困, 但没有根本解决贫困问题”。在当时的政策视野中, 贫困仅限于收入一个维度, 普遍认为贫困产生的原因是针对穷人的资源供应量有限, 因此需要不断增加供给, 以缓解贫困状况。与主流观点相悖,谢若登认为“收入只能维持消费, 而资产则能改变人们的思维和互动方式”, 主张为穷人积累资产。在资产增加的过程中, 穷人开始从长计议, 资产开始“改变人们的头脑”。这一观念与中国古语“有恒产者有恒心”一脉相承。从收益角度看, 财产性收益在国民经济中占比逐步提高。正如皮凯蒂在21 世纪资本论中揭示的一样, 劳动在国民收入中所占份额逐年缩小, 而资产的份额逐年上
6、升, 这是为什么存在大量“劳动穷人”的原因。总体来看, 资产建设一方面改变了穷人的思维方式, 解决了发展的内源性问题;另一方面, 在迅速发展的市场经济中, 提高财产性收益份额是增加收入、改善生活水平的重要手段。20 世纪 80 年代中期, 我国由“输血式”扶贫转向开发式扶贫, 注重发展生产、激发农户内生动力, 并对农村贫困地区给予了大量资金支持, 直接补贴类收入转支性政策在相当长的时间内是我国贫困帮扶的重要手段。政府有针对性的减贫政策和经济发展的溢出效应相结合, 促进了我国扶贫事业的发展, 贫困县基础设施建设、经济增长速度、贫困人口收入和消费的增长速度均高于全国平均水平,但与此同时, 这一阶段
7、的部分扶贫政策也暴露出问题。对于收入转支性政策的福利效果, 学术界充满了争议。转移性支付可以有效提高家庭收入、减少不平等、降低童工数量, 进而减轻贫困 (de Hoop 等, 2014;Haitaow 等, 2015) 。我国转移性支付对福利产生的正向影响主要包括:社会保障本身作为一种收入, 直接促进了消费, 降低了预防性储蓄, 改善了家庭健康状况, 减少了贫困 (王非等, 2010;齐良书, 2011;张川川等, 2015;胡兵等, 2014) 。但与此同时, 转移性支付也造成了劳动参与率下降、挤出私人转移支付、加剧不平等等负面效应 (黄祖辉等, 2003;陈华帅等, 2013;梁晓敏等,
8、2015) 。与收入转支性帮扶政策不同, 资产收益扶贫项目旨在利用各类资产, 借助市场力量为农户获得财产性收入, 以帮助其摆脱贫困。虽然资产收益扶贫项目也是以收入增加为目的的帮扶政策,但与直接收入转支型政策不同, 这一新的扶贫政策呈现以下特征: (1) 以资产建设为前提, 充分利用农户自有资源或政策资金, 将资本收益权赋予农户, 赋权过程中注重培育农户的市场意识, 引导其生产决策思路的转变; (2) 农户出让资金或资产, 以股东或债权人的身份, 而非转移支付接受者,获得收益。而转移性收入和财产性收入不同的消费倾向会造成不同的福利影响; (3) 资产收益扶贫项目中农户收益度与参与度并重, 在保障
9、资产收益的基础上, 能在多大程度上参与劳动也是项目的重要评价指标, 避免了单纯转移支付可能造成的劳动参与率下降。因此, 从帮扶手段看, 资产收益扶贫有别于传统扶贫项目, 尤其是收入转支性帮扶政策的扶贫方式, 是我国扶贫手段的一次重要创新。三、我国资产收益扶贫的要素与实践本文在我国多地资产收益扶贫案例的基础上, 按照我国资产收益扶贫实践中主要要素对这一扶贫新政进行分析, 包括资产类型、收益模式和分配模式等, 并辅以典型案例说明。资产收益扶贫是指将自然资源、公共资产 (资金) 或农户权益资本化或股权化, 相关经营主体利用这类资产产生经济收益后, 贫困村与贫困农户按照股份或特定比例获得收益的扶贫项目
10、。1.资产类型。从资产类型看, 参与资产收益扶贫的资产主要包括:自然资源、农户和村集体自有资源或权益、扶贫资金直接投资、扶贫资金投资不动产等。以光伏扶贫为代表的自然资源参与资产收益扶贫项目已经广泛发展。该类项目充分利用当地光伏资源, 与扶贫资金、企业投资、农户自筹资金等对接, 形成集中或分散式光伏电站, 上网发电后, 农户可按照发电量获得资产收益。自然资源作为资产收益扶贫项目的资本投入具有成本低、收益稳定的特点。但自然资源的开发需要大的企业或政策带动, 开发成本高, 配套设施的建设需要大量资金投入。如光伏扶贫项目中, 除了私人投资, 光伏电站建设成本还应当考虑各级政府部门投入, 包括:电力部门
11、电网改造, 以配合光伏电站并网发电的成本;扶贫资金对贫困户电站建设的补贴资金投入;国家能源局对光伏项目的补贴。资产收益扶贫项目中, 土地权益是农户或村集体投入的最重要资源, 包括村民个人耕地经营权、林地和宅基地使用权, 以及村集体自留地、荒山荒坡等。土地参与资产收益扶贫的具体方式包括传统土地流转和土地入股两种方式。近年来我国土地流转形式发展迅速, 日臻成熟, 本文不再赘述。土地入股是指以土地使用权作为股本投入合作社或企业生产, 按照固定或浮动方式进行分红。农户以土地入股后, 其经营决策权也交给了合作社或企业, 个体不再参与生产决策过程。值得注意的是, 以土地入股参与企业经营的方式需要在土地估值
12、和分红比例方面仍存在争议。土地入股时股本金是以每年的流转费累加还是按照市场交易价格计算对农户分红收益影响很大。从市场规律看, 按照土地市场交易价格入股是更加符合资本估值的方式, 但受制于我国土地赋权工作滞后和土地交易市场不完善,农户以土地入股往往面临着价值被低估的困境扶贫资金以入股、借贷等形式直接进行投资, 不涉及购买或建设等环节, 产生收益向贫困农户和贫困村进行分配是资产收益扶贫项目的另一种模式。在这一模式下, 原本应当“资金到户”的扶贫资源整合使用, 实现效益到户。如四川某村将财政资金统一投资当地的猕猴桃产业园建设中, 企业使用政府资金建设, 并按照相应比例分红, 贫困农户按照持有的股份获
13、得分红。重庆某县集中将贫困农户“旅游产业发展补贴”以借贷的方式交由当地农家乐经营企业使用, 企业以其资产作为抵押, 贫困农户一方面获得固定的“利息”, 另一方面通过参与企业生产获得工资收入。以扶贫资金直接投入资产收益扶贫项目可以压缩项目投资周期, 基本实现当年收益, 且适应产业范围广。扶贫资金直接投资将“资金到人”的扶贫理念升华为“效益到人”, 传统的扶贫资金到户后效益受到农户自身能力制约, 对于缺乏劳动能力的贫困户, 直接资金到户容易“打水漂”, 无法实现帮扶效果。资产收益扶贫项目则通过市场主体参与并发挥其经营管理特长, 弥补农户能力短板,为这部分贫困户提供了稳定持久的收益。扶贫资金直接投资
14、可以面向当地农业产业, 有效带动农户当地就业。而对于资源禀赋差、产业基础薄弱的地区, 异地投资也是可取的资产收益扶贫方式。扶贫资金可以投资生产设施和不动产建设, 并以其入股或借给经营主体, 获得相应股权分红或租金收入后进行分配。投资形成的资产包括农业机械、生产厂房、商铺、农业配套设施 (如田间道路、灌溉设施、储藏和风干设施、大棚等) 。扶贫资金投向农业生产设施的优势在于资产再利用不存在障碍, 企业退出或项目结束后, 资产可以继续产生收益;而投资于不动产的项目, 尤其是投向专项基础设施、商铺等, 可能面临资产专用性过强造成的转移性差, 一旦发生风险,扶贫资产很难撤回或继续产生收益。此外, 投资到
15、商铺、厂房等方向的资金在出租时受宏观经济形势、市场行情波动影响较大, 对资产的稳定收益产生不利影响。如我国西部某县将扶贫资金投入县内商业街开发当中, 以商铺租金作为资产收益向贫困村、贫困户分配。但受到我国实体经济扩张速度减慢、县内商业发展水平低的影响, 商铺租赁困难、租金收益有限, 造成扶贫资金收益水平较低。在资产收益扶贫项目中, 财政资金是各类资产中体量较大的部分, 也是较为敏感的部分。财政资金投资在此类项目中有两类角色:一是直接投资, 以股息或利息向贫困人口分配;二是撬动企业资金, 发挥杠杆作用。与以往直接补贴企业或农户不同, 财政资金在资产收益扶贫项目中发挥了“造血功能”以稳定的收益向贫
16、困农户分配, 而财政资金本身实现了保值。在政府资金投资过程中, 政府一方面应当发挥引导作用, 积极与符合地方发展模式的企业合作, 鼓励新兴产业在贫困地区扎根投资, 积极与带动性强、外部性强的企业合作;另一方面也要落实市场机制, 保证市场在资源配置中的基础作用。在案例调查中发现, 个别地区政府投资企业运作过程中, 并没有完全按照市场化运作机制, 而是要求部分入股资金承诺最低收益率。短期来看, 这样的模式可以保障收益率, 但从合规性和长远角度看, 这样的模式下, 企业无法完全市场化运营, 无法充分利用价格杠杆调节融资和生产, 在未来的市场中一旦失败, 财政资金损失的不仅仅是收益, 也难以实现保值。
17、2.收益模式。从收益模式来看, 资产收益扶贫可以给农户带来直接和间接两部分收益, 其中间接收益部分对于其能力建设十分重要。直接收益是指经营主体直接利用自然资源、公共资产和扶贫资金取得受益后按照约定进行的收益分配,一般包括入股分红和利息两类。根据资产参与经营方式和合同约定的不同, 直接受益可以分为固定收益和浮动收益。间接收益是指, 通过扶贫资金投资与当地产业发展, 带动贫困农户增加生产和就业, 从而间接提高收入水平的收益模式。要实现间接收益, 项目需要满足在当地投资和广泛用工两个条件。对于当地贫困农户带动作用较大的产业往往在用工条件上较宽松, 可以尽可能多吸纳劳动能力较弱的贫困群体, 如老年贫困
18、人口等。在我国经济下行、实体行业利润空间有限的条件下, 项目通过直接受益很难同时兼顾贫困户脱贫目标和企业发展两个目标目标。如果可以引入用工量较大的产业, 一方面企业获得了低成本的劳动力, 另一方面间接收益促进了贫困农户增收, 实现了双赢目标。同时, 相比于直接受益, 间接收益, 尤其是工资性收入可以促进农户自身能力提高, 激发其发展动力, 提高贫困人口的参与度, 避免了贫困户产生等、靠、要的消极思想, 促进项目的可持续发展, 是更为有益的帮扶方式,也是资产收益扶贫与收入转支性扶贫方式的重要区别。上文提到的四川省某村产业园项目中, 财政扶贫资金的直接投资回报, 即分红部分, 并不高,尤其是在未挂
19、果的项目建设期, 农户只能按照当期银行存款利率进行分红, 但是项目带来的间接收益不可忽视。由于项目建设规模大, 对劳动力技术要求低, 因此村内全部农户, 尤其是弱能贫困人口, 均可在园区务工获得工资性收入。园区中主要劳动力为本村 6070 岁的老年人口, 每天工作 89 小时,主要从事除草、套袋、包装等轻体力劳动。每天工资为 60 元, 年均工作 100天, 可获得 6000 元/年的务工收入, 本村农户一年劳务收入可达到 300 万元。3.收益分配。目前资产收益扶贫项目的分配对象包括贫困农户、一般农户、村集体和村民小组。将村集体纳入资产收益的分配对象可以有效增加村集体收益、壮大基层组织、解决
20、贫困村脱贫问题。2016 年 4 月, 国务院办公厅发布了关于建立贫困退出机制的意见, 其中贫困村退出标准中, 集体经济成为重要的考察指标。通过资产收益扶贫, 贫困村进行资本建设, 以资本入股和出借, 增加村集体收入, 自由支配用于村内建设或贫困人口帮扶, 改善了“空壳村”的问题,增强村级组织凝聚力。作为扶贫项目, 资产收益的收益对象应当包含贫困农户, 但是否对一般农户进行分配、如何体现项目“益贫性”需在收益分配环节重点关注。自有资源参与项目的收益分配十分清晰, 应当归属于资产所有人。村集体资产参与生产经营的收益应当由全村农户享有, 在收益分配环节应当适当向贫困农户倾斜。扶贫资金的资产收益分配
21、则存在矛盾。按照使用要求, 扶贫资金产生的收益应当用于贫困人口, 但如果扶贫资金产生的收益仅对村内贫困农户进行分配, 很容易激发村内社会矛盾, 而全覆盖式的分配则违背了扶贫资金精准使用的要求, 这对基层组织的统筹协调能力提出了很高的要求。广泛受益与有倾斜分配相结合是较合理的选择。村内按照人口分配的全覆盖分配政策可以减少社会矛盾, 利于项目的稳定推进。同时, 可以按照多种指标对贫困人口进行有倾斜的分配, 同时在贫困户内部可以按照如务工参与量、产品交售量等多重指标进行二次分配, 以提高项目参与度。这种分配方式一方面要求基层干部具有扎实的群众基础, 积极开展宣传动员, 在贫困识别时进行深入的民主评议
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