就近就业、带动脱贫与农民工返乡创业的政策环境.doc
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1、就近就业、带动脱贫与农民工返乡创业的政策环境张亮 李亚军 摘要:农民工返乡创业是带动农村劳动力就近就业、增加农民收入、促进农村地区脱贫的重要举措。政府出台的农民工返乡创业支持政策尚存在创业资金缺乏、培训针对性不强、扶持政策落实不到位不及时、人才短缺、服务水平有待提高等问题。政府可以通过采取多维举措来促进农民工返乡企业:拓宽财政金融资金来源渠道;根据本地创业的特点与需求制订培训计划;鼓励各地建立专门的农民工返乡创业的服务协调机制;多渠道共同解决人才缺乏问题;拓宽渠道和创新方式,加大政府支持力度;制定与落实帮扶政策评估考核机制。农民工返乡创业是带动农村劳动力就近就业、增加农民收入、促进农村地区脱贫
2、的重要举措, 也是缓解近年来经济增速逐步放缓、产业结构升级对就业影响的重要措施。据农业部有关统计, 2011 年以来农民工返乡创业人数增幅均保持在两位数左右, 截至 2016 年 12 月, 农民工返乡创业人数累计已超过 450 万人, 约占外出农民工总数的 2%。2015 年返乡农民工人数达到 242 万, 共创办26.07 万家小微企业。实践表明, 在农民工返乡创业过程中, 政策支持尤为重要, 可以说, 在一定程度上决定着创业的成败。因此, 如何优化相关政策成为促进农民工返乡创业的关键问题。一、文献回顾农民工是户籍制度下我国工业化、城镇化过程中产生的特殊群体。无论是进城务工、市民化还是返乡
3、创业, 都是在特定政策环境推动下农民努力发挥个人禀赋和比较优势的行为过程。学术界主要围绕农民工返乡创业的微观动因、农民工返乡创业的宏观推动因素、农民工返乡创业的作用和效益开展深入探讨。(一)农民工返乡创业的微观动因城乡收入差距和就业概率是人口迁移的主要驱动因素, 当农民在城市中找到工作的概率与预期收入的乘积超过留在农村时, 农民倾向到城市务工, 反之, 倾向于返乡就业或创业。1“返乡”和“返乡创业”的驱动因素有所不同, 前者取决于农民工所在务工地的生活状态和工作状态, 后者取决于农民工家乡的市场开发状况、消费状况和农民工自身禀赋。2农民工返乡创业是一种积极的主动型就业方式, 农民工是返乡创业还
4、是争取市民化, 受到创业能力、进城务工之前的社会网络、进城务工之后在城市建立的社会网络以及农民工就业地和家乡创业环境差异的影响。3农民工在城市务工中积累的生产和管理经验为创业提供了基础力量, 家庭因素、乡土情结以及对家乡的熟悉则是返乡的精神动力。4张秀娥等通过深入分析影响农民工返乡创业的自我内在因素和外部环境因素, 并分析了这些影响因素与创业活动之间的关系, 发现农民工的务工经历这一变量在农民工返乡创业活动中起重要作用。5(二) 农民工返乡创业的宏观推动因素农民工是否返乡创业取决于对外部环境提供的际遇和威胁与自身资源和条件的权衡。城乡分割的户籍制度下高昂的生活成本、艰苦的工作生活环境以及工作不
5、稳定等因素是推动农民工返乡创业的社会环境压力, 同时劳动密集型产业的梯度转移、中西部发展条件和创业环境改善、政府鼓励农民工返乡创业政策供给为创业决策提供了便利和保障机制。6农民工在城市的工作环境、社会保障状况低下及受城市居民歧视等因素对其返乡决策有重要影响。7农民工代际变化和文化水平的提高为返乡创业提供了人力资本条件。2016 年农民工监测调查报告显示, 1980 年及以后出生的新生代农民工已逐渐成为农民工的主体, 占全国农民工总量的 49.7%, 受过高中及以上教育的农民工为 17%, 两个占比均呈上升趋势。(三) 农民工返乡创业的作用和效益支持农民工返乡创业是一项利国利民、一举多得的举措,
6、 有助于将人力资本和资金注入农民工输出地, 弥补区域和城乡发展短板;有助于带动就业, 开拓农民就近就业增收新途径;有助于促进农业结构调整, 推动农业现代化发展;有助于推动城镇化进程, 促进新农村建设。8农民工返乡创业包括依托区位和资源禀赋的现代农业开发、依托精英人才 (高中及以上学历外出务工者) 建立现代工业企业和依托市场需求的服务业开发等模式, 其经济效益包括带动就业和增加税收, 社会效益包括榜样作用和扩散效应以及新思想和新观念的传播。此外, 政府在创业模式、行业选择、技术和创业技能培训、财政、社保、金融政策等方面的针对性支持对创业成功和持续经营的影响巨大。9上述研究对农民工返乡创业的动因进
7、行了深入分析, 并对一些支持政策的作用进行了实证研究。但对近年来“大众创业、万众创新”、互联网+战略推动对农民工创业影响的研究较少。二、近年来农民工返乡创业的政策需求和政策供给近年来, 驱动农民工返乡创业的宏观经济环境发生了深刻而巨大的变化, 对政府营造良好的返乡创业环境提出了新的要求, 各级政府及时推出了一系列优惠政策加以引导和支持。(一) 农民工返乡创业经济环境发生变化近年来, 随着产业结构调整和优化升级, 城市部分劳动密集型行业的就业吸纳能力降低, 农民工在城市的就业难度加大, 推动着一部分有条件的城市务工人员返乡创业。2011 年以来, 我国经济增速逐步放缓, 经济下行压力进一步加大,
8、 经济发展由高速增长转为中高速增长。同时, 钢铁、煤炭等部分行业产能过剩严重, 建筑等行业不景气, 一些低附加值制造业企业经营较为困难, 使得城市就业岗位, 特别是一些相对低端的岗位供给数量明显下降, 农民工外出就业难度进一步加大。此外, 外出务工的工资收入水平增幅也持续降低。如图一所示, 2012 年以来, 我国外出务工劳动力月均收入增速呈现逐步降低态势, 截至 2016 年底, 农村外出务工劳动力月均收入为 3275 元, 同比增长 6.6%, 低于 2015 年同比增速 0.6 个百分点。这推动着一部分有创业能力的外出务工人员加入到了返乡创业的队伍中。此外, 产业向中西部梯度转移、惠农政
9、策的不断推出和农村基础设施的改善, 信息化和电子商务降低了创业门槛以及政府在市场准入、金融服务、财政支持、创业培训、信息技术、平台建设和公共服务方面的支持政策等也是促进农民工返乡创业的影响因素。(二) 农民工返乡创业的政策需求创业是一项整合优势资源、开创机会与机遇, 同时构建新型的组织形式并且具备应对风险因素的活动10, 是企业发展中障碍集合危机集中的阶段。创业对经济、社会发展的作用已受到广泛认可, 各国对创业都给予特殊的扶持。农民工在城市务工期间积累了一定的资金、技术和管理经验, 在新的形势下创业热情也比较高, 这构成创业的基本条件, 但并不意味着创业活动必然发生。实践表明, 政府创业政策必
10、须满足农民工创业活动需求, 才能实现动机、机会与技能相结合。农民工是创业者中相对弱势的群体, 政府和社会需要在激励、引导、支持、保护等方面给予更多更大的政策支持。徐锡广对贵州省民族地区返乡农民工创业模式的调查数据显示, 70%的农民工在政府或社会组织扶持和带动下创业 (见表 1, 下页) 。11图一我国农村外出务工劳动力月均收入及其同比增速资料来源:WIND 数据库。梳理近年来相关文献, 农民工创业政策需求包括以下方面:第一, 政府必须提供或引导社会提供创业教育平台, 帮助农民工发现与自身禀赋匹配的创业机会, 提升农民工获取和整合资源的能力和技术。第二, 初创或种子融资平台。虽然农民工返乡创业
11、前在城市务工时积累了一定的资金, 但仅仅依靠自身积累很难满足创业需求, 需要政府建立类似孵化器性质的初创资金支持平台, 并提供一站式服务。第三, 税费政策支持。根据企业生命周期理论, 企业在创立初期一般成本较高, 在短期内可能处于亏损或微利经营阶段, 需要政府在税收和社保政策上给予支持。第四, 培训和人力资源支持。返乡创业是由具有一定企业家能力和创业资本的农民工带领, 以农民和农民工共同创业的活动。多项调查显示, 在创业初期人才短缺是一个普遍现象, 创业者希望政府在员工技术和管理培训方面提供帮助和政策支持, 尤其要将网络信息技术纳入培训范围。同时应创造条件引导科学技术人员和经营管理人员协助农民
12、工创业。第五, 商业环境便利和信息平台支持。与城市相比, 农村的相关配套基础设施相对落后, 需要政府加强水、电、交通等基础设施建设, 为返乡农民工创业提供优质硬件环境。同时增加信息和商务平台建设支出, 规范市场准入和优惠政策支持措施, 为返乡农民工创造良好的软环境。表 1 贵州民族地区返乡农民工创业模式分布情况 (单位:人)(三) 新形势下农民工返乡创业的政策供给农民工返乡创业政策供给与“大众创业、万众创新”战略紧密结合。2015 年5 月, 国务院发布关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见, 明确提出支持农民工返乡创业, 整合创建一批农民工返乡创业园。国务院办公厅关于支持农民工等人员返乡创
13、业的意见提出了农民工等人员返乡创业三年行动计划纲要 (20152017 年) , 包括提升基层创业服务能力行动计划、整合发展农民工返乡创业园行动计划、开发农业农村资源支持返乡创业行动计划、完善基础设施支持返乡创业行动计划、电子商务进农村综合示范行动计划、创业培训专项行动计划、返乡创业与万众创新有序对接行动计划等。国家发展和改革委员会、人力资源和社会保障部、科技部等相关部委也出台了相应的支持性政策。农民工返乡创业政策供给与“互联网+”紧密结合。近年来互联网电子商务的快速发展, 互联网+农业、互联网+电商等创业形式不断出现, 为包括农民工在内的创业提供了新的机遇和动力。阿里巴巴、京东、苏宁等大型电
14、商积极加入农民工返乡创业活动。例如, 2016 年 2 月, 国家发展和改革委员会与阿里巴巴集团在京签署结合返乡创业试点发展农村电商战略合作协议。未来三年, 双方将共同支持 300 余试点县 (市、区) 结合返乡创业试点发展农村电商。未来三年, 阿里巴巴每年都会在国家发展和改革委员会选定的约 100 个返乡创业试点地区中, 按照合作节奏设立约 100 个县级服务中心和 10000 个村级服务站, 每个村级服务站视实际需要可承载“生态中心”、“公益中心”等功能。农民工返乡创业政策供给以需求为导向。以江苏宿迁为例, 该市不仅成立全民创业领导小组, 将农民工等人员返乡创业列入政府重点工作, 明确目标
15、任务, 财政、人社、工商、税务等部门密切配合, 形成了推进农民工等人员返乡创业加速发展的整体合力, 而且还通过对部分典型性、代表性的返乡创业者座谈、问卷调查等方式, 全面准确地掌握本辖区农民工等人员返乡创业真实情况、经验做法、存在问题和意见建议 (见表 2) 。表 2 宿迁市外出返乡人员就业创业情况调查表 (部分)三、政策环境优化在促进农民工返乡创业中的作用由于农民工返乡创业的影响因素在短期内不会发生根本性改变, 因而相关支持政策需要不断完善。以课题组调研的河南省、安徽省为例, 初步统计, 2008年以来, 河南省农民工返乡创业 60.69 万人, 创办企业 30.97 万个, 带动就业210
16、.16 万人, 实现年销售收入 705.37 亿元;“十二五”期间, 安徽省有 33.3 万农业转移人口创业, 创办经济实体 14.36 万个, 带动就业 169.7 万人。预计在未来一段时间农民工返乡创业将不断增多, 在促进经济发展和就业方面的作用会更加凸显。这些成绩的取得与“互联网+”战略实施与电子商务的快速发展、国家“大众创业、万众创新”战略深入推进以及在此背景下的创业政策环境优化密切相关。(一) “互联网+”战略的加速推进, 电子商务的高速发展, 使得区域位置的影响逐步弱化, 为农民工返乡从事二三产业的创业提供了广阔的空间创业的目标是实现资源利用率最大化。在电子商务兴起以前, 对于从事
17、生产制造、销售服务业的创业者来说, 经济发达、交通便利、靠近市场消费群体等是影响创业投资地域选择的优先考虑因素。但随着电子商务的兴起, 依托互联网便捷的信息传输, 电子商务及其物流业的快速发展, 区域位置的影响进一步弱化, 给返乡创业人员提供了更多的机遇。一方面, 对于返乡从事生产制造业的创业者而言, 相较于大城市创业成本投入较大情况, 本地土地、厂房、劳动力等成本更加低廉, 依托掌握的产品技术, 将产品加工地点搬到乡下, 然后通过互联网进行交易, 可以大大降低成本。12另一方面, 也有一部分城市务工人员通过自身掌握的互联网销售方面的知识, 加入到销售服务业的创业中, 直接回乡开办各种形式的网
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