什么样的旅游项目可以成为PPP项目.doc
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1、什么样的旅游项目可以成为 PPP 项目?随着时代的变迁,酒店、餐饮、购物、旅行社进入高度市场化阶段,已经不适合采用 PPP 模式,而旅游基础设施、旅游公共服务设施、依托自然资源和人文资源建设的旅游景区,以及泛旅游产业项目都适合按照 PPP 的要求进行包装设计。为防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中,实践中可以把泛旅游 PPP 项目根据自身特点分解到养老、文化、体育、交通、教育、市政、医疗、信息等多个领域。 PPP 是英文 Public-Private-Part-nership 的缩写,中文直译为“公私合作制”,在我国官方文本中已被明确界定为“政府与社会资本合作”,主要应用于能源、交通、水利
2、、市政、环境、信息、医疗、旅游、养老等基础设施和公共服务领域。就第一个“P”而言,旅游 PPP 项目主要涉及三个政府部门:一是财政部门,负责向旅游行业主管部门征集潜在 PPP 项目,评估筛选确定备选项目,制定项目年度和中期开发计划,同时进行物有所值评价和财政承受能力论证,建立 PPP 项目政府支付台帐;二是发改部门,负责向旅游行业主管部门健全重点领域重大项目清单;三是旅游部门,承担旅游PPP 项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能。根据政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的规定,旅游类 PPP 项目由旅游部门或社会资本发起,并以旅游部门发起为主;由各地旅游部门按照相应程序,统一在省级旅游
3、发展资金管理信息平台上申报,并由省级财政和旅游行政主管部门对项目的准备材料进行评估或评审,再由同级政府审批。考虑到旅游业的综合统筹特性,各地旅游部门在识别和包装旅游 PPP 项目时需要注意以下问题:第一,旅游第一,旅游 PPPPPP 项目适用领域比较宽泛,需要重视申报技巧。项目适用领域比较宽泛,需要重视申报技巧。旅游业原本是我国最早引入 PPP 模式的行业,20 世纪 80 年代,北京饭店、广东的白天鹅宾馆就在我国第一批 BOT(Build-Operate-Trans-fer,建设-经营-移交)项目之列,但很显然,随着时代的变迁,酒店、餐饮、购物、旅行社进入高度市场化阶段,已经不适合采用 PP
4、P 模式,而旅游基础设施(如道路)、旅游公共服务设施(如旅游集散中心、旅游厕所、智慧旅游)、依托自然资源和人文资源建设的旅游景区,以及泛旅游产业项目(如湿地公园、大型体育场、旅游小镇、旅游综合体、乡村旅游等)都适合按照 PPP 的要求进行包装设计。为防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中,实践中可以把泛旅游 PPP 项目根据自身特点分解到养老、文化、体育、交通、教育、市政、医疗、信息等多个领域,并做好部门之间的协调,使得每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。项目包装需要体现公共产品特性,财政部公布的 4 个旅游 PPP 示范项目,便属
5、于旅游基础和公共服务配套项目,具有更加鲜明的公共产品和公共服务特征。第二,目前推行的第二,目前推行的 PPPPPP 模式偏重狭义范畴,政府与社会资本共同成模式偏重狭义范畴,政府与社会资本共同成立特别目的公司是其主要组织形式。立特别目的公司是其主要组织形式。PPP 模式有广义和狭义之分,广义 PPP 是泛指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,狭义 PPP 是政府和企业组成一个特殊目的公司(即 SPV,Special-Purpose-Vehicle),政府以该机构为载体引入社会资本,双方对公共产品或服务进行共同设计开发,共同承担风险,全过程合作。2014、2015 年各地纷纷上
6、马的 PPP 项目大多属于狭义 PPP 的范畴,虽然财政部、国务院出台的相关规定指出 PPP 合作不应作狭义理解,独资或合资 SPV 取决于双方如何约定;但由于现阶段上马的 PPP 项目大都属于试点项目,很多地方政府出于合规性的考虑,倾向于采用合资公司的形式。SPV公司的设立还存在股权设计上的要求。根据财政部的规定,政府在项目公司中的持股比例应当低于 50%且不具有实际控制力及管理权,但各地规定并不相同,江苏、安徽、江西、福建关于 PPP 项目的规定并未明确政府出资比例应限制在 50%以下,但浙江明确指出“政府在项目公司中的持股比例应当低于 50%”。此外,根据我国外商投资产业指导目录(201
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