浅析建筑领域工程款拖欠的成因与风险防范_胡顺利.docx
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1、建筑经济 2012 年 112 浅析建筑领域工程款拖欠的成因与风险防范 胡顺利 ( 厦门市清理 建 设领域拖欠工程款领导小组办 公 室, 福建 厦门 361012) 摘 要 建 筑领域工程款拖欠问题,近年来严重危及 建 筑业企业的正常发展,扰乱了正常的 建 筑市场秩序和社 会的稳定和谐,严重地影响到我 国 社会经济的 健康 发展。 建 筑 行 业是一个高风险 性 的 行 业,作为 建 筑业企业应具备 各种规避风险和控制风险的能力,将风险损失降到最低。从 建 设工程项目管理、工程担保体系、企业应 收 账款管理 的角度出发,系 统综合 地分析 建 设工程活动过程与工程款拖欠风险形 成 的原因,提出
2、 建 立 健全建 筑业企业工程款 拖欠风险防范管理机制,制定 科学 的工作目标和应对策略,是规避和控制工程款拖欠风险的一个重要课题。 关键词 建 筑领域;风险 成 因;工程款拖欠;风险防范 0 引言 建筑业作为国民经济的支柱产业,在我国经济建设中发 挥着举足轻重的作用 。 但是,由于建设工程投资及项目建设 过程管理的复杂性,且受到诸多不确定因素的影响,导致建 筑业企业风险居高不下,工程款拖欠的风险在建设工程风险 中显得危害性更大 、 涉及面更广 。 建筑业企业属于劳动密集 型企业 、建筑业企业若不能有效防范 、 规避 、 控制工程款拖欠 风险,将涉及到农民工,这个弱势群体权益保障方面的问题,
3、也将影响到社会的和谐和稳定 。 建立健全建筑业企业工程款 拖欠风险防范管理机制,有效地规避风险 、 控制风险,是工程 建设管理者需要十分重视 、 认真分析研究的重要课题 。 1 工程结算与工程款拖欠风险概述 根据原建设 部 2004 年发布 的 建设工程价款结算暂行 办 法 第 3 条的规定 :“建设工程价款结 算 , 是指对建设工程 的发承包合同价款进行约定和依据合同约定 进行工程预 付 款 、 工 程 进度 款 、 工程竣工价款结算的活 动 。 ”该 规定将建 设 工程价款结算分为三个阶段 , 即预 付 款结 算 、 进度款结 算 和 竣工结 算 。 工程价款结算时未能结 算 、 工程 款
4、应收时未能收 取 , 是 形成工程款拖欠风险的主要因 素 。 建设 工程项目的 风 险性决定了工程价款结 算 、 工 程 款拖欠的风险 , 工程价 款 的 结算情况反映工程项目阶 段 、 最终目标成 果 。 成功地规避 和 控制项目风险 , 是防范工程价款结 算 、 工程款拖欠风 险的 最 重要前提 , 它们既是建筑 业 企业风险管理体系 中具有相互 作 用 、 相互联系的系统管理内容 , 也是建筑业企业内 在 的 主 要 风险因素 。 履行建设工程合同的过程中,工程款的结算问题是承包 人与发包人之间产生争议最多的问题 。 常常发生发包人有意 规避 、 逾期付款的违约责任,或干脆不进行工程结算
5、,致使发 包人与承包人的债权长期处于一个不稳定的状态,从而达到 长期拖欠工程款的目的 。 工程结算是建设工程施工过程中一 项至关重要的管理内容,但往往由于建筑施工企业风险控制 意识不强,管理较为粗放,而且受工程周期长 、 不确定因素多 等客观条件的影响,在工程结算问题上常常出现偏差,导致 以后的诉讼中处于不利的地位 。 建筑施工企业有必要从结算 条款的约定,结算文书的送达,工程造价鉴定 、 特殊情况下工 程结算等各方面,对相关法律规定作深入的了解,以达到控 制企业风险的目的 。 1.1 建设领域拖欠工程款的概念 建设工程 款 ( 合同价 款 ) 是指建 设工程承包人按照合同 约定完成承包范围内
6、全部工 程 并承担 质量保修责 任 ( 或缺 陷 责任 ) , 发包人取得工程所支付的款项 , 包括在履行合同 过 程 中按约定进行的变更和调 整 。 根 据 建设安装工程费用项目 组 成 的规定 , 建设工程 施 工合同的价款由直接 费 、 间 接费 、 利润和税金组成 。 合同 法 第 269 条规定 :“建设工程合同是 承包人进行工程建设 , 发包人支付工程价款的合同 。 ”根据合 同的相对性原则 , 工程价款的付款 主体是建设工程施工合同 的相对方 ,即建设工程 的 发包人 , 这是发包人 的主要合同 义 务 。 因此 , 工程款的结算与支付是发包人的主要义 务 , 也是其 行使抗辩权
7、并有效制约承包人的法律手段 。 建设领域拖欠工程款是指:发包单位(或称业主 、 发包 方 、 建设单位)没有按照合同约定向建筑业企业(或称承包 方 、施工方 、 施工企业)支付工程款项,或称施工企业在报告 期末应向发包单位收取而未能收取的工程款项 。 狭义上讲, 拖欠工程款是建设项目施工实施阶段承发包双方在施工过 程中因经济 、 市场 、 政策 、 劳动力市场 、 工程项目所在地环境 等因素,或由于工期 、 质量 、 工程合同价款变更调整等原因, 所引发的承包人(施工企业)所承包的工程项目被拖欠的工 程款项 。 也可以说,工程款拖欠是指建设单位有意拖欠工程 款的行为 。 1.2 项目风险管理与
8、工程款拖欠风险防范管理概述 施工企业与其他行业企业相比最大的特点,是以获取建 设工程项目施工合同和实施工程项目为工作的产品核心 。 建 设工程项目是施工企业的一个基本工作单元,是指需要一定 量的投资,经过前期策划 、 设计 、 施工等一系列程序,在一定 的资源约束条件(时间 、 质量 、 要求)下,以形成固定资产为确 定目标的一次性任务 。 建设工程项目的风险是指建设工程在 可行性研究 、 设计 、 施工等各个阶段可能遭到的风险,可将定 义为,在建设工程项目目标规定的条件下,该目标不能实现 第 9 期 ( 总第 137 期 ) 建筑经济 113 的可能性 【 6 】 。 建设工程风险管理是建设
9、工程项目管理组织 通过对风险的识别 、 评估分析 、 应对和监控,以最小代价,在 最大程度上实现项目目标的科学方法 。 建设工程项目作为社会经济活动的重要组成部分,在实 施过程中受到来至各个方面风险因素的干扰和威胁,使得项 目在成本 、 工期 、 功能和运行效益等方面达不到预期目标 。 这 些风险因素通常来源于项目的技术复杂性 、 规模大型化 、 投 资与管理的多元化和国际化 、 项目实施环境的多变性 、 合同 条件的严格性等诸多方面 。 建设工程建设是一个施工周期 长 、 投资大 、 技术要求高 、 内部结构复杂 、 外部联系广泛的生 产消费过程 。 在实施过程中,不确定因素大量存在,并不断
10、变 化,由此产生的风险可能影响建设工程项目的顺利实施,甚 至成为项目成败关键 。 建设工程项目的工程价款中间结算 、 竣工结算是项目实现阶段性过程目标和最终目标的成果,工 程款拖欠的风险主要源自于项目的风险因素 。 由此可见,建 设工程项目活动过程,各个环节的风险因素与形成工程价款 结算的风险因素是相互作用 、 相互联系的,研究和探讨建设 工程项目的风险管理暨工程款拖欠风险管理,是施工企业风 险管理的一个重要内容 。 1.3 建设领域拖欠工程款风险防范的意义 近年来,建设领域出现的拖欠工程款现象,即指发包单 位有按照合同约定,向施工企业支付工程款的现象十分普 遍 。 拖欠工程款问题不仅严重影响
11、了工程建设的顺利实施, 破坏了社会经济秩序,恶化了社会信用环境,还导致了施工 企业拖欠农民工工资问题,严重地影响了社会的稳定 。 拖欠 工程款问题发端于 20 世纪 80 年代后期,进入新世纪以来, 更是越演越烈,尽管我国建筑业呈现出良好的发展势头 。 但 是,建设领域拖欠工程款问题已逐渐成为阻碍我国经济发 展 、扰乱建筑市场秩序正常运行和社会和谐稳定的突出问 题,到了非整治不可的地步 。 从中央到各级政府制定各种政策 、 法规,在清理拖欠工 程款方面采取了大量切实可行的措施,并取得显著的成效 。 因建设领域生产的特殊性,易发农民工群体性上访 、 围堵企 业 、项目办公场所或业主经营场所等过激
12、行为,甚至引发哄 抢工地物资 、 围堵政府机关 、 阻断公共交通要道等恶性事件 的产生 。由拖欠工程款而导致的农民工讨要被拖欠工资而引 发的各种社会矛盾,已严重影响了社会的稳定和经济的发 展 。 由此可见,建设领域清理拖欠工程款的工作任重而道远, 探讨建筑领域工程款拖欠的风险防范对于施工企业来说,具 有重要的现实意义 。 因为清理建筑领域拖欠工程款及农民工工资支付涉及 诸多的影响因素,及其产生过程的复杂性,科学地分析建筑 领域工程款拖欠的成因,是系统 、 有效地进行工程款拖欠风 险的防范 、 控制的重要基本前提 。 对于解决此类问题,必须从 政府监管 、 建筑市场准入 、 建筑领域相关法律建设
13、 、 建设领域 信用管理 、工程担保 、 企业管理 、 清收拖欠款措施等几个方面 进行探讨 。建设工程款拖欠风险管理,是当前建筑业主管部 门 、 施工企业亟待解决的重要管理课题 。 2 建设领域拖欠工程款的成因分析 建设工程项目投资大 、 项目管理环节多 、 建设过程周期 长 、 技术质量要求高 、 受政策影响波动明显这些行业特点不 仅决定了工程建设行为潜在较高的经营风险,同时也决定了 工程款拖欠的成因复杂,它既包括经济 、 市场 、 政策 、 劳动力 市场 、 工程所在地的地方环境等因素,以及在工程建设过程 中诸多的原因 。 2.1 因建设单位原因造成拖欠工程款 建设 方 ( 建设单 位 )
14、 投资不足 , 大 部分建设工程合同纠纷 均因发包人拖欠工程款所引 起 , 其根源 在建设方投资资金不 足 ,盲目开发建设项 目 。 近年来 , 房地产行 业发展迅猛 , 利 润 空间巨大 , 从而吸引了许多企业和个人投资 。 开发商抱 着 “先 拿到项目再 说 ”的心态 , 不管有无资 金 、 能否筹集资金 , 先 将 项目开发 ,然后再想办法筹 集 资金 , 一旦失败 , 便产生一些 “烂尾 楼 ”工程 , 产生了拖欠施工企业的工程款现象 , 最终 导 致 建设工程合同纠纷案件层出无穷 。 财政拨款的项目被拖欠 工程款 , 建设单位均存在资金不足 , 资金 未能及时拨付 ; 自筹 资金的项
15、目被拖欠工程 款 , 建设单位存在资金不 到位 ; 以 及 由 于 “结算原 因 ”产生拖欠工程款 , 所 谓 “结算 原 因 ”是指 建 设 单位设置施工合 同 “陷阱 ”或寻找施 工 “缺 陷 ”, 并以此为借 口 导致结算纠纷 , 在施工企业 与建设单位 结算时拒付或拖延支 付工程款的现象;建设单位寻找各种借 口拒付工 程 欠款 , 对 于竣工结算及资料 , 寻找借口拖延复审时间 , 导致财政审 核 机构无法审定;以 工 程质量问题为由提 出索赔维修等要求, 使竣工结算资料长期无法复核 ;工程已过保 修 期 , 建设单 位 往往以工程质量问题为由拒付工程尾 款 , 使保修金不能及时 回收
16、 。 2.2 因建筑市场供求失衡造成拖欠工程款 施工企业属于劳动密集型行业 , 生 产领域广阔 , 在大 规 模的经济建设中容纳了大量 的 就业人员 。 但随着农村经济的 迅速发展 , 农村建筑队伍异军突起 , 致使全国 建筑业劳动 队 伍迅速扩大 , 队伍出现严 重 膨 胀 、 僧多粥 少 、 供求失衡 , 建 筑 市场的供过于求 , 导致了建设领域不良 竞争的产 生 。 在 处 于 买方市场的情况下 , 较之施工企业 , 建设单位 先天具有优 势 主导地 位 。 作为发包方 的 建设单位 , 在 合作洽谈及施工合同 签订履约过程中处于优势地位 , 所签订 的合同往 往 倾向于 保 护建设单
17、位 , 权利义务极易失衡 , 致使施工企 业在承接工 程 初期时就处于 非 常不利的地位 , 甚至陷入合 同 “陷阱 ”, 难 以 结算工程款 。 2.3 因建筑业企业自身管理因素造成拖欠工程款 目前,在施工企业的建设工程施工活动中,普遍存在:重 中标,轻履约;重报价,轻措施;重义务;轻权利;重口头承诺, 轻证据保留等现象 。 对于施工活动过程风险的预测和控制意 识不强,采取的相应控制措施不到位,导致施工活动过程的 纠纷层出无穷 。 施工企业内部管理不善,造成了工期拖延 、 质量隐患,因 建筑经济 2012 年 114 而引发了合同的纠纷,导致建设方拖欠工程款;工程量争议 产生纠纷,建设工程的
18、工程量之争主要集中在合同生效后, 洽商变更增加的工程量上,发生争议的原因往往是由于施工 方未就上述工程量取得发包方的签字确认,而仅凭自己单方 的施工记录要求进行结算,发包人不予认可,发生争议;还有 一种情况是在工程竣工后,结算书及竣工资料的竣工图 、 项 目更改通知书或设计更改图纸 、 竣工交工验收等内容资料部 分送审不齐全或不及时,个别工程质量不符合要求或存在瑕 疵,结算验收卡壳 。 以致已竣工结算未审的工程欠款未能摸 清问题的症结,久拖不决;对已办理竣工结算被拖欠的工程 款催讨力度不大,在催讨未 果的情况下,有关从业人员不懂 如何运用相关法律法规来保护企业的自身利益,及时通过政 府的调解机
19、构或提请仲裁 、 司法程序加以解决 。 2.4 建筑市场管理制度相对滞后造成拖欠工程款 ( 1)建筑市场行为不规范 。 我国关于建筑市场的各项配 套法律法规尚严重滞后 。 市场中旧的经济秩序被打破,新的 经济秩序尚未完全建立,而房地产市场的快速发展,又吸引 了大量的企业投入到建筑市场之中 。 因而建筑业市场中的不 规范行为还相当严重 。 存在着参与建筑活动的主体行为不规 范,承包人没有资质或超越资质承揽工程,或者通过挂靠 、 内 部承包等形式借用资质承包工程,建筑市场中的掮客将工程 层层转包 、 分包,在施工过程中,被挂靠企业 、 内部发包企业 往往以包代管,对工程质量缺乏有效监管,导致工程质
20、量低 劣 。 此外,法律法规尚不健全,一些建设行政主管部门亦怠于 行使监督管理职责,给建设工程活动中的违法行为开了方便 之门 。 这些原因在很大程度上促使建设工程纠纷案件不断发 生,最终影响建设工程的竣工验收结算,导致了拖欠工程款 。 ( 2)工程保险与担保制度还不够完善 。 当前,我国建筑市 场正在发生着重大的转变,建设工程需要按照市场经济的规 律和法则及国际惯例进行管理与运作 。 虽然,在工程建设领 域逐步推行并强化风险管理机构的过程中,作为薄弱环节的 工程保险与担保制度的建设正逐步成为国家建设行政主管 部门和工程建设各参与方共同努力的方向,并正在付诸实际 行动之中 。 但是,也应该清楚地
21、认识到,我国工程保险与担保 制度建设还处于初级阶段,形成与现阶段建设市场状况相结 合,行之有效 、 适用的工程保险与担保制度还不够完善,建设 各方主体对工程风险的管理意识还相当薄弱 。 工程保险 、 担 保制度对于我国信用的约束作用尚未得到普遍 、 有效地发 挥,施工企业未能建立有效的工程款拖欠的风险防范管理机 制,来规避工程款拖欠的风险 。 除此之外,超概算 、 配套资金不到位 、 审计和业主缺乏诚 信 、 设计变更等也是构成工程款拖欠的直接原因 。 3 工程款拖欠的风险防范 综上所述,解决工程款拖欠是一个错综复杂的问题,因 此,需要全社会各方面的共同努力,要解决这个问题就必须 系统考虑 、
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