公共管理目标硕士(MPA.)联考复习计划资料公共管理目标基础.doc
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1、公共管理基础笔记第一章第一章 公共管理导论公共管理导论一、管理: 管理 管理者在一定的环境和条件下,为了实现特定目标,动员和运用有效资源而 进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。 基本含义:基本含义: 1、主体:管理是以管理者为主体进行的活动 2、客体:管理是在一定的环境和条件下进行的 3、环境:管理是为了实现特定的目标 4、目标:管理需要动员和配置有效资源 5、职能:管理具有基本的职能 6、实践:管理是一种社会实践活动 两种类型:两种类型: 公共管理、工商管理二、管理的两重性:自然属性(普遍性)和社会属性(特殊性) 1、管理是由于有许多人进行协作劳动而产生是,是由生产社会化引起的,是有效
2、的组织共同劳动所必需的,因而它具有同生产力社会化大生产相联系的自然属性; 2、管理又是在一定的生产关系条件下进行的,必然体现出生产资料占有者指挥劳 动和监督劳动的意志,因此,它具有同生产关系和社会制度相联系的社会属性。三、管理的职能: 最早系统并明确分析管理职能的最早系统并明确分析管理职能的法国法国管理学家:亨利管理学家:亨利法约尔法约尔 1、计划职能:管理活动中预先筹划和安排的职能,是管理活动中首要职能,是管 理活动的逻辑起点。 特点:预先性 预测性 评价性 选择性 调整性 2、组织职能:管理者按组织的特点和原则,通过组织设计,构建有效的组织结构, 合理配置各种资源并使之有效运行,以实现目标
3、的活动,是管理的载体,是管理活动 的必要环节。 特点:合理性 有序性 规范性 (3)领导职能:管理者按照组织目标和任务,运用管理权力,主导和影响被管理者, 使之为了组织目标的实现而贡献力量和积极行动的活动。是管理过程活的灵魂,是集 中体现管理者素质和管理能力的活动,是实现管理效率和效果的关键,是管理的核心 环节。特点:权威性 主导性 决断性 公正性 协调性 规范性 (4)控制职能:管理者按照组织目标和计划的要求,对组织运行进行检查、监督和调节的活动。是管理过程的监视器和调节器,是管理过程的不同阶段的连接点。 步骤:实施标准的确定;实际状况与偏差的测定;纠偏措施与对策的制定和实施。三、管理学:
4、管理学是管理观念和原理构成的知识系统,主要研究计划、组织、领导和控制中的概念、原理、方法和技术;同时研究管理理论的发展史、管理环境和管理效率等问 题;是研究管理现象及其发展规律的科学。 管理学必须与现实的管理世界保持密切联系,形成一个管理实践经验研究 理论知识不断反复的良性循环,方能使该学科保持旺盛的生命力。四、管理的科学性和艺术性 1、管理科学是对管理活动的一种清晰的逻辑描述,管理艺术则是逻辑和数学领域 的; 2、管理科学描述的是常规性原理,而管理艺术面临的是随机性问题; 3、管理科学是体系化知识,而管理艺术是灵活的实践。 4、两者相互依存,相辅相成。科学是管理的内核,艺术是管理的外围的软组
5、织。五、管理理论的演进 随着人类社会进入奴隶社会和封建社会,在劳动和社会分工的基础上,产生了 私有制、阶级和国家,管理成为一种专门的活动。资本主义生产关系和市场经济方式的确立,产生了现代意义上的管理思想和管 理理论。 工业革命以后,管理科学形成了独立的科学学科 英国重商主义的代表詹姆斯詹姆斯斯图亚特斯图亚特提出的实现刺激工资的思想实现刺激工资的思想; 古典政治经济学之父:亚当亚当斯密斯密提出的经济人理论和分工理论经济人理论和分工理论; 空想社会主义者罗伯特罗伯特欧文欧文提出的重视人的因素在工业管理中的作用重视人的因素在工业管理中的作用; 政治学家马基雅佛利马基雅佛利提出的政治管理的本质以及管理
6、技术和技能问题的看法政治管理的本质以及管理技术和技能问题的看法。 管理科学发展的三个阶段:(一)古典管理理论阶段;(二)行为科学阶段;(三)现 代管理理论阶段 管理学的发展特点:管理学的发展特点: 1、管理学的发展是从对管理中“经济人”、 “机械人”的庙宇到对管理中“社会人”设定 的过程。 2、管理学的发展是从管理过程的单个因素、单个过程和单个侧面的研究到全面系 统研究的过程。3、管理学的发展是从以定性分析为主到定性分析与定量分析结合的过程。 4、管理学的发展是从学派分化到兼容并包、相互借鉴、吸收融合的过程。(一)古典管理理论阶段(一)古典管理理论阶段 1、科学管理学派 美国美国弗雷德里克弗雷
7、德里克温斯洛温斯洛泰罗泰罗“科学管理之父科学管理之父”、科学管理学派的奠基人、科学管理学派的奠基人科学管理原理科学管理原理成为管理科学正式产生的标志。成为管理科学正式产生的标志。 科学管理的中心问题是提高效率。围绕着提高效率,泰罗对工作的工时和动作进行详,细的分析,在此基础上确定了工作定额原理。 为工作挑选一流的人员。 实行标准化管理。 实行刺激性的计件工资制。 (差别计件报酬制) 劳资双方为提高劳动生产率共同合作。 实行计划职能与执行职能的分离。 使管理职能细化,在此基础上实行“职能工长制”。 实行组织控制的例外原则。 2、组织管理学派 法国法国 亨利亨利法约尔法约尔“管理过程之父管理过程之
8、父”工业管理与一般管理工业管理与一般管理 (1916 年)年) 关于管理的基本职能。法约尔认为,就一般企业而言,其主要活动有六项,即 技术、商业、财务、安全、会计和管理活动,因此,管理只是企业的活动之一。不过, 他认为,管理活动在企业的六项活动中处于核心地位,是关系到其他活动能否顺利进 行的基础和关键。法约尔进一步分析认为,管理活动可以划分为不同的职能性活动, 一般来说,它包含计划、组织、指挥、协调和控制等五项基本职能。关于管理的一般原则。围绕着管理活动和职能,法约尔提出了管理的 14 项一般 原则,即管理分工;权力与责任联系;确立和遵守纪律;命令的统一性;指挥和领导 的统一性;个人利益服从整
9、体利益;公平支付报酬;权力适度集中;管理划分等级系 列;秩序;公平管理;保持组织成员稳定;首创精神;团结协作等原则。 德国德国马克斯马克斯韦伯韦伯“组织理论之父组织理论之父”社会和经济组织的理论社会和经济组织的理论从行政管从行政管 理的角度,对管理的组织进行了深入的研究。理的角度,对管理的组织进行了深入的研究。 人类社会的权威三种基本类型:传统型、魅力型、法理型。关于组织的研究和主 张,主要是根据法理性权威进行的。 提出了理性化的基本原则和观念。 管理组织必须按照科层制设立。 按照法理性认同原则进行组织的权力管理。 管理遵循对事不对人的原则。 行政官员由委任产生,领取固定薪金,其升迁由上级决定
10、。(二)行为科学阶段(二)行为科学阶段 行为科学阶段管理理论的特点:行为科学阶段管理理论的特点: 强调对人性的全面关注;重视非正式组织;主张在管理方式上由监督制裁转向人性激发,由专断转向民主。 由于它们过分偏重对组织中人的行为的研究,忽视了组织结构及其制度、规则的重要性;在强调非正式组织的同时,有忽视正式组织的倾向;过分强调人际关系和 人的心理需要的满足,忽视了对于专业的职位角色的要求。1、关于人的需求、动机和激励问题。、关于人的需求、动机和激励问题。马斯洛马斯洛的需求层次理论需求层次理论。马斯洛在其代表性著作人类动机的理论和激励 与个人中,对人的行为的动机进行了深入研究,提出人的动机是由需求
11、决定的,这 些需求按照人的生存和发展的重要性分为:生理、安全、社交、尊重和自我实现生理、安全、社交、尊重和自我实现五种 需求层次。人们满足了低层次的需求后,就会追求更高层次的需求。因此,在管理中, 只有从满足不同的需求入手,才能激励被管理者的积极性。 赫茨伯格赫茨伯格的双因素激励理论双因素激励理论。美国行为学家赫茨伯格在工作的推力和工 作与人性等著作中,提出影响人的积极性的因素主要分为保健因素保健因素和激励因素激励因素两大 类。在管理过程中,保健因素起着保证和维持原有状况的作用,能够预防组织成员的 不满。但是,保健因素不能激发组织成员的积极性,要激发组织成员的积极性,必须 采用激励因素,即通过
12、成就、认可、挑战性工作、责任、升迁和发展等因素来调动组 织成员的积极性。 2、关于管理中的人性问题。、关于管理中的人性问题。 麦格雷戈麦格雷戈的“X 理论理论Y 理论理论”,代表作企业的人事方面企业的人事方面 。 管理人员往往把工人的本性设定为不诚实、不负责、懒惰、愚蠢等等,由此产生了管理中的一系列问题,他把这种管理理论称之为“X 理论”。 他主张在管理中,只要给工人创造一定的条件,他们就会努力工作,实现自己的 成就和价值,麦格雷戈将这种对被管理者的看法以及由此主张的管理方法称为“Y 理论” 。 阿吉里斯阿吉里斯的“不成熟不成熟成熟理论成熟理论”,代表作个性与组织个性与组织 。 3、关于人际关
13、系问题。 巴纳德巴纳德的动态平衡理论动态平衡理论。a、在重视正式组织的同时,更要重视非正式组织的作 用;b、要确保组织成员的贡献与自我满足之间的平衡;c、要建立有效的沟通机制, 明确主管的责任。 卢因卢因的群体动力学理论群体动力学理论。主要分析和论述了作为非正式组织的群体的要素、目 标、凝聚力、规范、结构、领导方式、参与者、行为类型、规模等等,研究和论述了 非正式组织群体对管理的影响和作用。 (三)现代管理理论阶段(三)现代管理理论阶段 管理学丛林:是指在第二次世界大战以后,管理学得到了迅速的发展,诸多学者从不同的学科、不同的角度出发,运用不同的方法对管理展开研究,产生了各种各样 的管理理论学
14、派。1961 年,美国加州大学洛杉矶分校的孔茨教授认为,管理学至少形成了 6 大学派。1980 年他进一步把管理学派划分为 11 个。 以孔茨、法约尔孔茨、法约尔等为代表的管理过程管理过程学派; 以麦格雷戈麦格雷戈等为代表的人性行为人性行为学派; 以巴纳德巴纳德等为代表的社会系统社会系统学派; 以马克兰马克兰特等为代表的管理科学管理科学学派; 以西蒙西蒙等为代表的决策理论决策理论学派; 以卡斯特卡斯特等为代表的系统管理系统管理学派;以德鲁克德鲁克等为代表的经验经验学派; 以明茨伯格明茨伯格等为代表的经理角色经理角色学派; 以特里斯特特里斯特等为代表的社会社会技术技术学派; 以布里奇布里奇等为代
15、表的经营管理经营管理学派; 以卢丹斯卢丹斯等为代表的权变理论权变理论学派。111、管理过程学派。、管理过程学派。又称管理职能学派。该学派以管理过程或者管理职能作为研究 对象,认为管理就是在组织中通过别人或与别人共同完成任务的过程。 2、社会系统学派。、社会系统学派。从社会学的角度来研究管理,把组织及其成员的相互关系看作 是一种相互协作的社会系统。组织的协作系统由三个因素三个因素构成:协作的意愿、共同的协作的意愿、共同的 目标和信息的联系。目标和信息的联系。 3、系统管理学派。、系统管理学派。系统管理理论运用系统论的范畴和原理,对组织的管理活动和 过程进行分析和研究。系统管理过程有四个阶段四个阶
16、段,即创建系统、进行系统设计、使系创建系统、进行系统设计、使系 统运行并予以控制、检查和评价系统运行情况统运行并予以控制、检查和评价系统运行情况。4、决策理论学派。、决策理论学派。决策理论学派是吸收系统理论的观点,运用计算机和运筹学计算机和运筹学等 方面的知识而形成的学派。决策过程分为四个阶段四个阶段的活动,即情报、设计、选择、审情报、设计、选择、审 查活动查活动。决策不可能达到最标准,而只能实现满意的标准。 5、经验学派。、经验学派。经验学派强调从管理的实际经验出发,而不是从一般原则出发研究 管理活动。经验学派重视组织结构,认为组织结构必须具备明确、经济、稳定和适应 等特性,组织结构有五种类
17、型,即集权的职能制、分权的联邦制、矩阵制、模拟分权五种类型,即集权的职能制、分权的联邦制、矩阵制、模拟分权 制和系统等组织结构制和系统等组织结构。 6、权变理论学派。、权变理论学派。所谓权变,就是权宜应变。这一学派认为,管理没有一成不变 的方法和技术,而必须根据管理的条件和环境随机变化,为此,它主张观察和分析大 量的案例,从中分析管理方法技术与条件环境的联系,寻求管理的基本类型和模式。 这一学派的代表人物认为,权变关系就是管理方法技术管理方法技术与管理条件环境管理条件环境之间的两个以 上变量的函数关系,权变管理就是根据条件环境自变量条件环境自变量与管理方法技术的因变量管理方法技术的因变量之间
18、的函数关系确定的一种最有效的管理。 7、管理科学学派。、管理科学学派。管理中的人是理性人,组织是追求自身利益的理性结构,经济效果是其最根本的活动标准,管理过程是一个合乎逻辑的系统过程,因此,管理活动 可以运用数学的方法来分析和表述。在此基础上,科学管理学派主张,采取数学模型数学模型和程序和程序来分析和表述决策、计划、组织和控制等管理的逻辑过程,借助于计算机和运 筹学,求出最佳答案,实现管理目标。理论阶段重要理论流派代表人物科学管理学派泰罗古典管理理论阶段组织管理学派法约尔、韦伯人际关系学说梅奥需求层次理论马斯洛双因素激励理论赫茨伯格“X 理论Y 理论”麦格雷戈“不成熟成熟理论”阿吉里斯动态平衡
19、理论巴纳德行为科学阶段群体动力学理论卢因管理过程学派孔茨人性行为学派麦格雷戈社会系统学派巴纳德管理科学学派马克兰特决策理论学派西蒙系统管理学派克斯特经验学派德鲁克经理角色学派明茨伯格社会技术学派特里斯特经营管理学派布里奇现代管理理论阶段权变理论学派卢丹斯六、行政: 行政是指国家权力机关的执行机关行使国家权力,依法管理国家事务、社会公共 事务和行政机关内部事务的活动。 “行政”概念的外延是国家、政府,但主要是行政(执行)部 门;内涵则是国家或政府的公共事务管理活动及其过程。西方学者的行政概念界定: 魏劳毕魏劳毕:从小政府(即行政部门)的角度,将行政看作政府组织中的行政部门的 业务活动。 古德诺古
20、德诺:从国家职能的角度,将行政视为国家意志的执行,是推行政府职能的活动。 怀特怀特:从管理学的角度将行政学定为通过运用组织、领导、计划、协调、控制等手段,有效地处理公务和政务的活动。 戈德特纳戈德特纳:从公共政策的角度,将行政理解为制定和执行政策的活动。七、行政的特点: 1、执行性。、执行性。行政是国家权力机关的执行机关的活动,其主体的执行性决定了它表现为对决策任务的执行与完成。 2、政治性。、政治性。行政机关的使命是执行国家权力机关的意志,国家权力机关具有强烈的阶级性,行政机关也不例外。 3、权威性、权威性。权威是指把一部分人的意志强加于另一部分段,是以服从为前提的。 国家是阶级统治的工具,
21、是有权威性。行政管理活动是以国家名义进行,代表国家并 以国家强制力为后盾的。八、行政与政治的区别 1、政治与行政同是社会历史现象,都是建立在一定经济基础之上,为一定经济基 础服务的上建筑。两者既密切联系又有一定的区别。 2、凡属执行国家意志的管理部门及其管理活动,都是行政。政治的实质是阶级之 间的关系,其核心是国家政权;而行政正是以国家政权为后盾、以维护和巩固国家政 权为根本任务的。因此,政治主导行政,行政从属于政治。行政不可能不表现国家意 志,其执行也不可能不体现政治。行政的目标、职能、行为和活动,都在不同程度上 具有政治属性。政治与行政难以截然分开。 3、在西方,最早论述政治与行政的区别,
22、从政治与行政分离的角度来解释行政是美国行政学家威尔逊和古德诺 。他们对于政治与行政的观点就是“政治是国家意志的 表达,行政是国家意志的执行”。九、行政与立法、司法的区别 1、西方资产阶级政治学理论从“三权分立”的角度来解释行政,把国家权力体系分 为立法权、司法权和行政权,并分别由议会、法院和政府“独立”行使,因此,认为行 政就是与立法、司法并立的“三权”之一。 “三权分立”的国家权力结构形式实质由是资产 阶级国家的政权组织形式。 2、我国实行的是人民代表大会制的政权组织形式。在这种形式下,国家权力结构 形式表现为:全国人民代表大会是国家最高权力机关,行使立法权;国务院和地方各 级人民政府行使行
23、政权;审判机关和检察机关行使司法权。但我国的国家行政机关、 审判机关和检察机关都由人民代表大会产生,并对其负责、接受其监督。因此,在尊 重国家权力的统一性、不可分割性的前提下,立法、司法、行政是国家权力的三大主, 行政是有别于立法和司法的一种国家权力,行政活动也有别于立法活动和司法活动。十、行政学 行政学是一门研究国家行政机关依法有效地管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的学科,或者说是系统地研究行政现象及其活动规律的科学。简而言之, 行政学是系统地研究行政现象及其活动规律的科学。 行政的主体主体:国家权力机关的执行机构(国家行政机关) 。 行政的客体客体:国家事务、社会公共事务和行政
24、机关的内部事务。 行政活动的根据原则根据原则:依法管理。 行政学的主要任务和根本目的主要任务和根本目的:探讨和发现行政活动的规律性,形成科学理论,使行政管理建立在科学基础之上。十一、行政理论的发展: (一)行政学在西方兴起的历史原因。(一)行政学在西方兴起的历史原因。 “行政国家”的出现。 “文官制度”改革运动的发展,推动了行政学的研究。主要目的是废除政党分赃 制,建立“中立的”文官制度和功绩制。 多种学科逐渐形成并得到发展,尤其是管理学的产生和发展为行政学从政治学 中分离出来创造了理论条件。 专业教育和职业教育得到较快发展,行政学在职业学校和高等学校逐渐成为一 门专门学科。 (二)西方行政学
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