国家预算与预算管理.ppt
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1、国家预算云南大学经济学院财税系2013年8月第一章第一章 国家预算与预算管理国家预算与预算管理本章内容本章内容 第一节第一节 国家预算的界定国家预算的界定 第二节第二节 国家预算管理概要国家预算管理概要 第三节第三节 国家预算管理程序和方法国家预算管理程序和方法 第四节第四节 国家预算管理的基本目标国家预算管理的基本目标v研究问题视角研究问题视角多重学科背景下的多角度多重学科背景下的多角度v研究问题框架研究问题框架v财政预算现状财政预算现状以以20112011年中央预算为例年中央预算为例公共财政与预算的多重学科背景vv广义地说,公共财政与预算的研究对象是有关政府理财问广义地说,公共财政与预算的
2、研究对象是有关政府理财问广义地说,公共财政与预算的研究对象是有关政府理财问广义地说,公共财政与预算的研究对象是有关政府理财问题,泛指对政府收入和开支等财政相关活动的所有研究,题,泛指对政府收入和开支等财政相关活动的所有研究,题,泛指对政府收入和开支等财政相关活动的所有研究,题,泛指对政府收入和开支等财政相关活动的所有研究,包括财政收入和支出两个方面相关的决策、实施以及所产包括财政收入和支出两个方面相关的决策、实施以及所产包括财政收入和支出两个方面相关的决策、实施以及所产包括财政收入和支出两个方面相关的决策、实施以及所产生的社会经济效果等;生的社会经济效果等;生的社会经济效果等;生的社会经济效果
3、等;vv作为公共管理的一个主要分支,其一直以来就是个多学科作为公共管理的一个主要分支,其一直以来就是个多学科作为公共管理的一个主要分支,其一直以来就是个多学科作为公共管理的一个主要分支,其一直以来就是个多学科交叉的综合性研究领域,跨越经济学、管理学、政治学、交叉的综合性研究领域,跨越经济学、管理学、政治学、交叉的综合性研究领域,跨越经济学、管理学、政治学、交叉的综合性研究领域,跨越经济学、管理学、政治学、法学等多种学科;法学等多种学科;法学等多种学科;法学等多种学科;vv包括了公共预算包括了公共预算包括了公共预算包括了公共预算 (Public Budgeting)(Public Budgeti
4、ng)(Public Budgeting)(Public Budgeting),公共财政学,公共财政学,公共财政学,公共财政学 (Public Finance),(Public Finance),(Public Finance),(Public Finance),政府会计学政府会计学政府会计学政府会计学 (government(government(government(government accounting)accounting)accounting)accounting)等等不同研究方向。这些研究方向代表不同等等不同研究方向。这些研究方向代表不同等等不同研究方向。这些研究方向代表不同等
5、等不同研究方向。这些研究方向代表不同的学科背景,在研究重点和研究方法上也各有不同。的学科背景,在研究重点和研究方法上也各有不同。的学科背景,在研究重点和研究方法上也各有不同。的学科背景,在研究重点和研究方法上也各有不同。公共财政与预算的多重学科背景vv经济学研究视角经济学研究视角政府财政及财政中的预算和税收问题是经济学政府财政及财政中的预算和税收问题是经济学的重要研究课题之一。的重要研究课题之一。vv早在古典经济学行成和发展之初的早在古典经济学行成和发展之初的3 3部传世之作:威廉部传世之作:威廉.配第配第16621662年年出版的出版的赋税论赋税论、大卫、大卫.李嘉图李嘉图18711871年
6、发表的年发表的政治经济学及赋政治经济学及赋税原理税原理,以及,以及17761776年亚当年亚当.斯密发表的斯密发表的国富论国富论都对政府收入都对政府收入和支出等财政活动做了详尽的论述。和支出等财政活动做了详尽的论述。vv1919世纪世纪7070年代后,新古典经济学和公共产品理论促进了财政学的经年代后,新古典经济学和公共产品理论促进了财政学的经济学化和科学化。济学化和科学化。vv2020世纪世纪3030年代,凯恩斯创立的现代宏观经济学为国家干预经济和发年代,凯恩斯创立的现代宏观经济学为国家干预经济和发展财政的作用提供了理论基础。展财政的作用提供了理论基础。vv6060年代以后广泛出现的年代以后广
7、泛出现的“政府失灵政府失灵”问题促进了经济学家对政府作问题促进了经济学家对政府作用的反思。以布坎南和塔洛克为代表的公共选择学派把对政治过程用的反思。以布坎南和塔洛克为代表的公共选择学派把对政治过程的分析也纳入了经济学研究领域,对财政学的发展又产生了深刻的的分析也纳入了经济学研究领域,对财政学的发展又产生了深刻的影响。影响。vv8080年代后,马斯格雷夫在他著名的年代后,马斯格雷夫在他著名的财政理论与实践财政理论与实践一书中把政一书中把政府的财政职能概括为资源配置、收入分配和经济稳定,从而确定了府的财政职能概括为资源配置、收入分配和经济稳定,从而确定了现代财政学研究的实证性和规范性相结合的一个全
8、面完整的框架现代财政学研究的实证性和规范性相结合的一个全面完整的框架 。公共财政与预算的多重学科背景vv管理学研究视角管理学研究视角预算的功能性特征,即预算的控制、管预算的功能性特征,即预算的控制、管理与计划等功能。理与计划等功能。vv从从1919世纪初开始,学者致力于论述预算周期。当时的主要目世纪初开始,学者致力于论述预算周期。当时的主要目标是保证预算的可控制性,因此研究重点主要是周期性、标标是保证预算的可控制性,因此研究重点主要是周期性、标准性和资金依法分配的规范性等。准性和资金依法分配的规范性等。vv后来,预算管理的目标逐步扩展为控制、管理和规划相结合。后来,预算管理的目标逐步扩展为控制
9、、管理和规划相结合。在实践中,相应的理念表现为一系列政府预算改革的尝试,在实践中,相应的理念表现为一系列政府预算改革的尝试,包括包括19501950年代的绩效预算、年代的绩效预算、19601960年代的项目预算、年代的项目预算、19701970年代年代的零基预算等等。总体来说,这些改革的目的都是试图在预的零基预算等等。总体来说,这些改革的目的都是试图在预算相关文献和预算过程中加入更多的信息,力图更好地实现算相关文献和预算过程中加入更多的信息,力图更好地实现预算中控制管理规划的三重目标。预算中控制管理规划的三重目标。vv19901990年代以后,兴起了对绩效预算的新一轮研究热潮,重点年代以后,兴
10、起了对绩效预算的新一轮研究热潮,重点是如何利用政府工作成效的评估来促进政府决策和管理,以是如何利用政府工作成效的评估来促进政府决策和管理,以期提高政府的问责度期提高政府的问责度。公共财政与预算的多重学科背景vv政治学研究视角政治学研究视角 预算过程的政治特征。从分析在一定的政预算过程的政治特征。从分析在一定的政治过程中预算决策如何做出以及预算如何执行入手,着重考察治过程中预算决策如何做出以及预算如何执行入手,着重考察政治制度、政治行为与预算过程、预算结果之间的因果关系。政治制度、政治行为与预算过程、预算结果之间的因果关系。vv在在19601960年代早期,学者深入地分析了美国联邦政府的预算程序
11、年代早期,学者深入地分析了美国联邦政府的预算程序后,对理性预算的可行性进行质疑,并提出渐进预算后,对理性预算的可行性进行质疑,并提出渐进预算 (incrementalismincrementalism)理论,开创了相关研究的先河。理论,开创了相关研究的先河。vv后续研究主要侧重于几个方面,包括用统计模型来预测预算的后续研究主要侧重于几个方面,包括用统计模型来预测预算的结果,对当时新设的国会预算体系的研究,以及针对渐进预算结果,对当时新设的国会预算体系的研究,以及针对渐进预算理论是否如实或者是否合理的讨论。总体上看,当时这个学术理论是否如实或者是否合理的讨论。总体上看,当时这个学术流派的重点是对
12、政治过程和政治行为的描述性分析。流派的重点是对政治过程和政治行为的描述性分析。vv最近几十年来,预算研究的重点又有所改变。学者把预算过程最近几十年来,预算研究的重点又有所改变。学者把预算过程和预算结果的研究扩展到了美国州和地方政府甚至于其他国家,和预算结果的研究扩展到了美国州和地方政府甚至于其他国家,从而有了更广阔的研究视野、更多的研究对象和新数据,以及从而有了更广阔的研究视野、更多的研究对象和新数据,以及研究方法上的推陈出新。研究方法上的推陈出新。vv8080年代后,马斯格雷夫在他著名的年代后,马斯格雷夫在他著名的财政理论与实践财政理论与实践一书中一书中专门设立一章讨论专门设立一章讨论“公共
13、选择与财政政治学。公共选择与财政政治学。公共财政与预算的多重学科背景v法学研究视角从社会公众提高立法机构规范政府预算行为的角度出发,循着政府行为法治化的线索,考察法律对政府预算管理各利益相关主体间权利与义务关系的调节与规范。v学者认为,具有法律权威的政府预算将能直接规范、约束与控制政府的具体活动,将政府行为和财政行为纳入法制化的轨道。公共财政与预算的多重学科背景vv上述研究观点虽然都对公共财政与预算管理理论做出了上述研究观点虽然都对公共财政与预算管理理论做出了上述研究观点虽然都对公共财政与预算管理理论做出了上述研究观点虽然都对公共财政与预算管理理论做出了贡献,但也存在不严密之处。贡献,但也存在
14、不严密之处。贡献,但也存在不严密之处。贡献,但也存在不严密之处。vv从经济学角度所做的研究,无法制定出一套实用的标准,从经济学角度所做的研究,无法制定出一套实用的标准,从经济学角度所做的研究,无法制定出一套实用的标准,从经济学角度所做的研究,无法制定出一套实用的标准,以此来判断哪些社会经济活动最适于以政府预算来供给;以此来判断哪些社会经济活动最适于以政府预算来供给;以此来判断哪些社会经济活动最适于以政府预算来供给;以此来判断哪些社会经济活动最适于以政府预算来供给;vv从管理学角度提出的预算管理模式,在实践中又存在着从管理学角度提出的预算管理模式,在实践中又存在着从管理学角度提出的预算管理模式,
15、在实践中又存在着从管理学角度提出的预算管理模式,在实践中又存在着实施障碍的局限;实施障碍的局限;实施障碍的局限;实施障碍的局限;vv从政治学角度所做的研究,总是难以正确描述各个时期、从政治学角度所做的研究,总是难以正确描述各个时期、从政治学角度所做的研究,总是难以正确描述各个时期、从政治学角度所做的研究,总是难以正确描述各个时期、各个单位的政治行为的差异对预算的影响;各个单位的政治行为的差异对预算的影响;各个单位的政治行为的差异对预算的影响;各个单位的政治行为的差异对预算的影响;vv从法学角度对预算程序所做的强调,面临着预算原则从从法学角度对预算程序所做的强调,面临着预算原则从从法学角度对预算
16、程序所做的强调,面临着预算原则从从法学角度对预算程序所做的强调,面临着预算原则从“古典古典古典古典”的强调立法控制向的强调立法控制向的强调立法控制向的强调立法控制向“现代现代现代现代”的强调行政灵活性的强调行政灵活性的强调行政灵活性的强调行政灵活性转化的挑战。转化的挑战。转化的挑战。转化的挑战。公共财政与预算的多重学科背景v上述研究观点的跨学科整和与借鉴,是当上述研究观点的跨学科整和与借鉴,是当代公共财政与预算管理所面临的重要议题代公共财政与预算管理所面临的重要议题之一。之一。第一节第一节 国家预算的界定国家预算的界定一、国家预算的内涵一、国家预算的内涵一、国家预算的内涵一、国家预算的内涵 国
17、国国国家家家家预预预预算算算算是是是是各各各各级级级级政政政政府府府府依依依依据据据据法法法法律律律律和和和和制制制制度度度度规规规规定定定定编编编编制制制制,并并并并经经经经法法法法定定定定程程程程序序序序审审审审核核核核批批批批准准准准后后后后成成成成立立立立的的的的以以以以财财财财政政政政收收收收支支支支为为为为主主主主的政府年度财力配置计划。的政府年度财力配置计划。的政府年度财力配置计划。的政府年度财力配置计划。(一)国家预算是政府的年度财力配置计(一)国家预算是政府的年度财力配置计划划(二)国家预算是依法定程序审批的法律(二)国家预算是依法定程序审批的法律文书文书(三)国家预算的实质
18、应该是体现民意(三)国家预算的实质应该是体现民意(四)国家预算的范围具有宽泛性(四)国家预算的范围具有宽泛性 二、国家预算的产生与发展二、国家预算的产生与发展(一)国家预算的萌芽(一)国家预算的萌芽(一)国家预算的萌芽(一)国家预算的萌芽 国家财政随国家的产生而产生,而国家预算是国家财政随国家的产生而产生,而国家预算是国家财政随国家的产生而产生,而国家预算是国家财政随国家的产生而产生,而国家预算是国家财政发展到一定阶段的产物。奴隶社会就有了国家财政发展到一定阶段的产物。奴隶社会就有了国家财政发展到一定阶段的产物。奴隶社会就有了国家财政发展到一定阶段的产物。奴隶社会就有了较为系统的国家财政收支活
19、动,中国古代和古罗马较为系统的国家财政收支活动,中国古代和古罗马较为系统的国家财政收支活动,中国古代和古罗马较为系统的国家财政收支活动,中国古代和古罗马都有国家财政收支的粗略估计或记账,或有个别的都有国家财政收支的粗略估计或记账,或有个别的都有国家财政收支的粗略估计或记账,或有个别的都有国家财政收支的粗略估计或记账,或有个别的预计收支,这时,国家预算处于萌芽状态,但还没预计收支,这时,国家预算处于萌芽状态,但还没预计收支,这时,国家预算处于萌芽状态,但还没预计收支,这时,国家预算处于萌芽状态,但还没有形成完整、独立的财政预算。有形成完整、独立的财政预算。有形成完整、独立的财政预算。有形成完整、
20、独立的财政预算。1 1 1 1缺乏独立、统一的财政收支计划;缺乏独立、统一的财政收支计划;缺乏独立、统一的财政收支计划;缺乏独立、统一的财政收支计划;2 2 2 2国家财政收支的决定没有法定程序;国家财政收支的决定没有法定程序;国家财政收支的决定没有法定程序;国家财政收支的决定没有法定程序;(二)西方国家预算的产生(二)西方国家预算的产生(二)西方国家预算的产生(二)西方国家预算的产生(三)旧中国国家预算的形成(三)旧中国国家预算的形成(三)旧中国国家预算的形成(三)旧中国国家预算的形成(四)新中国国家预算的产生(四)新中国国家预算的产生(四)新中国国家预算的产生(四)新中国国家预算的产生(五
21、)国家预算产生和发展的基本原因(五)国家预算产生和发展的基本原因(五)国家预算产生和发展的基本原因(五)国家预算产生和发展的基本原因 1.1.1.1.资本主义生产方式的出现是国家预算产生的根资本主义生产方式的出现是国家预算产生的根资本主义生产方式的出现是国家预算产生的根资本主义生产方式的出现是国家预算产生的根本原因;本原因;本原因;本原因;2.2.2.2.加强财政管理和监督是国家预算发展的决定性加强财政管理和监督是国家预算发展的决定性加强财政管理和监督是国家预算发展的决定性加强财政管理和监督是国家预算发展的决定性原因;原因;原因;原因;3.3.3.3.财政分配的货币化是国家预算产生的必要条件。
22、财政分配的货币化是国家预算产生的必要条件。财政分配的货币化是国家预算产生的必要条件。财政分配的货币化是国家预算产生的必要条件。现代预算制度肇始于英国现代预算制度肇始于英国:限制国王收入权l1215年,自由大宪章世界第一部宪法性文件,标志着预算制度的萌芽,第一次以法律形式限制国王收入权,宪章第十二条规定:在国土内,“除非得到共议会的同意”,国王不得征课任何兵役、赋税或补助金。共议会由贵族精英组成,后来逐渐演变为国会。l1314年,英国任命了第一任国库审计长。l1344年,议会要求国王依照议会所决定的用途才能用钱。l1628年议会通过权利请愿书。l1640年,提出了著名的“不开会,不纳税”的口号l
23、16881689年光荣革命,君主立宪国会对预算的控制1689年通过的权利法案,王室与国会的收支区分开来l17世纪的英国定期组织召开财政会议,审批财政法案,财政大臣们带着装满账目的皮包,到议会出席听证政府预算名称起源于皮包政府预算名称起源于皮包中国的预算制度:晚清肇始、民国奠基中国的预算制度:晚清肇始、民国奠基l1887年,驻日公使黄遵宪在他的日本国志一书中最早详细介年,驻日公使黄遵宪在他的日本国志一书中最早详细介绍了西方的预算制度绍了西方的预算制度l早在早在1893年,郑观应在其名著盛世危言中即主张建立中国的年,郑观应在其名著盛世危言中即主张建立中国的“度支清帐度支清帐”制度,说的就是国家预算
24、。制度,说的就是国家预算。20世纪初,流行欧美的世纪初,流行欧美的宪政文化和预算思想已经普遍为中国的知识分子、士大夫阶层、宪政文化和预算思想已经普遍为中国的知识分子、士大夫阶层、政治革新派以及工商业者们所接受,人们开始认识到政治革新派以及工商业者们所接受,人们开始认识到争得私人财争得私人财产权产权、督促政府建立预算制度的重要性。如杨度在、督促政府建立预算制度的重要性。如杨度在1907年指出:年指出:“监督会计及预算之制,其严重如此,是皆国会重要之权,即立监督会计及预算之制,其严重如此,是皆国会重要之权,即立宪国所以建设责任政府唯一之武器也。宪国所以建设责任政府唯一之武器也。l决意改革的光绪皇帝
25、诏令户部着手办理预算制度:决意改革的光绪皇帝诏令户部着手办理预算制度:“近来泰西各近来泰西各国皆有预筹用度之法。着户部将每年出入之款,分门别类,列为国皆有预筹用度之法。着户部将每年出入之款,分门别类,列为一表,按月刊报,俾天下咸晓然于国家出入大计,以期节用丰财,一表,按月刊报,俾天下咸晓然于国家出入大计,以期节用丰财,蔚成康阜,朕实有厚望也蔚成康阜,朕实有厚望也”但因为戊戌变法失败,建立预算但因为戊戌变法失败,建立预算制度终成空想。制度终成空想。2004年首都庆祝全国人大成立五十周年1954年成立全国人大l1949年新中国成立后,在年新中国成立后,在中国人民政治协商会议共中国人民政治协商会议共
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