如何优化营商环境.docx
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1、如何优化营商环境良好的营商环境是激发市场活力、增强发展动力的制度 保障,也是推进国家治理现代化的重要体现。近年来,按照 党中央、国务院决策部署,我国不断推进“放管服”改革, 营商环境已有明显改善,同时也存在一些问题和不足,还有 很大提升空间。应对新的风险挑战,推动高质量发展,更需 加大改革力度,在优化营商环境上取得更大进展。一、营商环境的界定与评价改善营商环境是目前国内外广泛关注的改革议题。在国 际上,世界银行自2003年起每年都发布一份营商环境报告, 对全球各经济体的营商环境进行量化评估和排名,引起世界 各国的关注,成为影响改革议程和投资预期的重要参考。在 我国,近年来随着优化营商环境改革的
2、不断推进,营商环境 研究受到学术界和实务界的重视,对相关理论和实践问题进 行了深入探讨。2019年10月国务院公布了优化营商环境 条例,将近年来优化营商环境中行之有效的政策、经验和做 法上升为法规制度,对推进改革作出规定,明确了优化营商 环境的方向和框架。基于上述文献分析,可对营商环境作如 下界定。(一)什么是营商环境?为了衡量和评估各国营商环境,世界银行于2001年成立 比,与国际先进水平相比,目前还存在不少差距和短板弱项。(一)改革不平衡问题突出在改善营商环境进程中,有些改革进展明显,有些改革 相对滞后,存在着不平衡问题。从不同地区看,世行营商环 境报告的评估以北京、上海两个中心城市为样本
3、,国内评估 大多以大中城市为样本,并不代表不同地区营商环境都处于 同等水平,如东部地区,中心城市改革进展较快,中西部地 区、农村地区相对慢些。从不同领域看,改革进展也有快有 慢,以世行报告衡量的10个领域全球排名为例,中国在执行 合同(第5位)、获得电力(第12位)、开办企业(第27位)、 保护中小投资者和登记财产(第28位)、办理建筑许可(第 33位)等领域排名靠前,在办理破产(第51位)、跨境贸易 (第56位)、获得信贷(第80位)、纳税(第105位)等领 域排名则相对靠后,存在“短板”。从不同层次看,存在进度 不一、上下脱节等情况,如在简政放权问题上,既有上级部 门明放暗不放、放责不放权
4、以及中层“梗阻”问题,也有基 层接不住、管不好、落实不力问题。(二)一些领域存在制度性痛点堵点在市场准入环节,企业开办“准入不准营”和建筑施工 许可手续多耗时长仍是亟待破解的两大“堵点”,一些不必要 的审批许可、资质资格认可、变相审批问题仍然存在,特别 是一些地方对民营企业、异地企业设置的差别待遇、歧视性 限制,形成地方保护和市场壁垒,对公平准入形成制约。在 生产经营环节,近年来减税降费减轻了企业负担,但税费水 平仍高于世界平均水平;融资难融资贵问题,仍是制约民企、 中小企发展的痛点堵点。一些地方招商引资时办事便利,手 续简单,但在企业或项目落地后,却提出不同监管要求或手 续不全,使企业面临罚
5、款停业。一些地方和部门服务意识不 强,办事推诿扯皮,企业和公众意见较大。在企业退出环节, 企业注销手续多时间长,企业破产办理更是耗时耗力,特别 是一些传统企业出现资不抵债,债务无力偿还,难破产也破 不起,无法退出,成为僵尸企业,如何解决仍是难题。(三)信用体系亟待健全信用体系是营商环境的基础要件,涉及市场主体活动的 各个领域和方面。近年来,我国信用体系建设加快,取得长 足进步,但还存在不少薄弱环节和缺陷,不讲诚信、违约失 信的问题较为突出。从政务方面看,一些地方政府不讲诚信 问题突出,有的以政府换届、机构变动、上级政策变化等为 由,对作出的政策承诺不兑现,订立的合同不履行,拖欠的 款项不归还,
6、给企业造成损失和困难,营商环境缺乏可预期 性。从监管方面看,信用体系建设存有不足,例如不同地方 和不同部门对企业信用的信息收集和公布标准不一,检查、 修复和异议的做法各异,一些“黑名单”认定和联合惩戒措 施缺乏法律依据,信用泛用与震慑不够问题并存。再如民营 企业、小微企业借贷融资,往往信用积累先天不足,融资担 保工具创新不够,在银行授信、担保融资、融资增信等方面 得不到支持,成为融资难融资贵的原因。从社会方面看,不 少企业和个人在经营活动中不讲诚信、不重承诺履行、不信 守合同等情况时有发生,有的甚至靠坑蒙拐骗发不义之财, 诚实守信氛围有待形成。(四)法治保障存有不足从立法看,随着营商环境改革深
7、入,迫切需要对相关法 律法规进行“立改废”,使改革于法有据,例如证照分离改革、 告知承诺制、建立信用体系等,都涉及到法律问题,由于有 关立法相对滞后,对推进改革形成制约。再如,一些地方习 惯于以政府决定、暂行办法、“红头文件”等形式推进改革, 经常发生变动反复,缺乏规范性和稳定性。从执法看,执法 不公、多头执法、选择性执法等问题依然存在,例如一些地 方对不同类型企业、不同属地企业采取不同的执法标准,处 罚尺度不一,自由裁量权过大,一些地方流行运动式执法, 在专项整治、应对上级检查等活动中,采取行业性或区域性 停产停业,给企业正常生产经营造成困扰和损失。从司法看, 存在着企业合法权益保护不够、公
8、信力不强等问题,例如有 的地方利用行政权力干预司法审判,使相关企业受到不公正 对待,有的司法部门对涉及地方政府失信违约问题,借故不 予受理立案,使受损企业投诉无门,有的涉企司法诉讼程序 繁杂时间漫长,缺乏效率,有的被侵权企业即使胜诉,但执 行起来困难重重,造成企业维权成本过高。四、几点思考和建议持续推进“放管服”改革,打造国际一流营商环境,关 键是要把握改革规律,以问题为导向,着力解决市场主体关 切的重点难点问题,提升营商环境的市场化、便利化、法治 化、国际化水平。(一)以系统集成提升改革成效几年来,各地区各部门针对营商环境重点领域推出了许 多改革创新举措,取得了明显成效,也积累了经验,按照“
9、先 试点后复制再推广”的思路,接下来应加强经验总结和统筹 协调,对重点领域的改革举措进行系统集成,形成整体改革 方案在全国统一实施,防止零敲碎打、各改各的、进度不一, 这是改革进入新阶段的必然选择,不仅可巩固扩大改革成果, 提高整体成效,也有助于化解改革进展不平衡矛盾。具体来 说,对市场准入涉及领域,应加快推行全国统一的市场准入 负面清单制度,实现“非禁止即准入”,从体制上破除阻碍公 平准入的各种限制,使各类市场主体都能依法进入。同样, 对于企业开办、建筑施工许可等领域的各种审批事项,应进 行全面清理,必须保留的要制定清单公布,实行动态调整, 在全国统一实施。对市场监管涉及领域,按照优化营商环
10、 境条例要求,应当分领域制定全国统一、简明易行的监管 规则和标准,向社会公开,提高市场监管的透明度和公平性, 维护市场公平竞争。建立全国统一的在线监管系统,加强标 准化建设,推动各领域各层级的监管信息共享,违法线索互 通,执法协作联动,提高监管效能。对政务服务涉及领域, 近年来各地区各部门创造了许多好的做法和经验,如“一网 一门一次“、并联审批、一网通办、“最多跑一次“、清单管理 等,应当加以总结提炼,提升到制度层面,形成标准化的办 事规则和流程,作为国家标准在全国统一实行。在国家标准 内,地方和部门可不断创新,提升便利度,如办事的国家标 准是5天,地方3天乃至1天可办结,当然更好。(二)以制
11、度重构破解痛点堵点一些领域之所以存在束缚市场活力的痛点堵点,分析起 来原因有三:一是按照现行制度办事难度大、耗时长成本高; 二是涉及体制问题,办一件事需要多个部门或层级点头同意, 绕不开也拖不起;三是现行制度有法律法规依据,如改变需 要先修改法律规定。如此看来,所谓痛点堵点多是制度性的, 单靠技术性调整和局部改进并不能从根本上解决问题,只有 从制度变革入手,重塑相关领域的办事制度,才能彻底破解 痛点堵点。比如,为打通企业开办中“准入不准营”堵点, 先后推出证照分离、三证合一、多证合一等改革,解决了 一 些程序性和技术性问题,但有关许可证还是要办,程序还得 走,“办证多”这一实质问题还没有解决,
12、所以现在又采取直 接取消许可、审批改为备案、告知承诺制等办法来“减证”。 这就需要重构制度,包括全面梳理行业许可事项,清理市场 准入的各种歧视性限制,做好审管衔接和事中事后监管,进 行审批流程再造,通过健全信用体系和信息共享机制来确保 承诺的可信和履行,修订法律法规为改革提供依据和标准等 一整套“照后减证”的制度重新设计,并在全国统一实施, 这样才能真正打通“准入不准营”这一最大堵点。以此类推, 建筑施工许可、企业融资难融资贵、一网通办、企业破产难 等痛点堵点问题,都可参照制度重构的思路来解决,在解决 痛点堵点问题上取得更大突破。(三)以信用体系夯实营商基础市场经济是信用经济。建立一个诚实守信
13、、重诺践约、 失信受戒的信用体系,可为营商环境改善提供有力支撑。为 此,首先要加快社会信用体系建设,统一标准,建立健全信 用信息的收集公布、承诺履约、信用修复、异议投诉、商业 秘密保护、“黑名单”认定、失信惩戒等制度,实行分类分级 管理,引导市场主体诚信守法、信守承诺。其次要强化政务 诚信,建立有效的约束机制和问责制度,对市场主体作出的 政策承诺不履行、订立的合同协议不遵守和拖欠账款等行为, 应依法追究相关政府部门的责任,对因政府违约毁约给市场 主体造成损失的,要依法予以补偿,为市场主体提供一个可 预期的政务环境。最后要健全信用运作机制,既要合理用信, 也要防止用信不当,例如,可将市场主体信用
14、状况与企业开 办、合同订立、招标投标、政府采购等市场活动挂钩,使守 信者一路畅通,失信者寸步难行;将市场主体信用状况与市 场监管结合起来,健全信用信息监管平台,根据企业信用等 级实行分类监管,形成以信用为基础的新型监管机制,提升 监管效能;将企业信用担保与贷款融资挂钩,创新信用融资 工具,为民营企业、中小企业融资贷款提供运作机制。(四)以公共服务供给增强获得感优化政务服务,不仅是为市场主体办事提供方便快捷的 政务服务,而且还应增强服务意识,根据市场主体需求扩大 公共服务供给,补齐短板,增强企业公众的获得感。具体而 言,一是提供公用事业服务,包括供水、供电、供气、供暖、 电信等公用事业,推动相关
15、企事业单位公开服务项目、标准 和收费,优化报装流程,推行在线办理和支付等,大幅压缩 办理时间,实现公用事业服务透明化、在线化、可及化。二 是推动服务业发展,如在互联网+教育、互联网+医疗、养老 托幼、就业培训、社区服务等领域,降低准入门槛,建立政 府与市场合作机制,引导民间资本和社会力量进入服务业, 扩大服务供给,为市场主体和社会提供多样化服务。三是提 供创新创业服务,在政策优惠、财政金融、人才开发、技术 推广、信息服务等方面,为市场主体创新创业活动提供便利 化服务,例如对科技型和创新型企业实施税费减免和融资支 持,对政府组织的科技创新、技术研发、人才培训等项目实 行透明化管理,鼓励支持各类企
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