国资改革和国企改革区别.docx
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1、国资改革和国企改革区别 一段时间以来,中国的国有企业改革处于低潮期。大家对国企改革正面的探讨少了,可是一些怀疑和担忧在流传,国有企业也特别困惑。其中有一些是观点的争辩,也有不少是概念上的含混。澄清那些似是而非的概念,有利于解放思想,推动改革。 一、企业做强做大与国有资本有进有退 国有企业做强做大与国有资本布局调整,这是改革发展都必需进行的两件大事。在谈到“国有经济有进有退”时,往往误会为“国有企业有进有退”。国企高管对此非常犯难,不知道该怎么“进”、怎么“退”。这种困惑来自概念的混淆。 须要澄清的是,“有进有退”指的是国有资本投向的调整;而企业的天职则是做强做大。这是两个不同的范畴,在公司制度
2、下并不冲突。就是说,企业追求做强做大并不受股东成分和股权结构的影响;国有资本从哪些行业或企业的进退也不受个别企业的牵制。 例如,沃尔沃原本是一家瑞典人投资的公司,11019年4月转手到福特;2022年3月福特退出,由吉利收购。投资者在十年内两出两进,而沃尔沃公司依旧在发展。 现在国有资本的功能和个别企业目标的差异日益明显。例如,一方面国有钢铁企业制定雄心勃勃的战略规划,努力做强做大;另一方面,国有资本应当从部分钢铁企业中退出,转向投资于战略性新兴产业。这是作为市场主体的企业和国有资本投资主体各自理性的选择。国有资本从产能过剩的行业退出,并不意味着国家不支持这些行业的结构升级;而企业做强做大,也
3、不能限制国有资本布局的调整。 目前的掣肘在于国有资产实现形式没有资本化,“顶层”国有企业没有进行股份制改制,全部权与经营权没有分别。应改革国有资产实现形式,利用公司制度的特点,“解放两个自由度”:使国有资本具有流淌性;保障企业自主经营,做强做大。 二、国有企业改革主导方面的转移 假如说在过去较长时期,国企改革主要是使其从安排体制走出,适应市场竞争,增加活力的话;那么进入新世纪,尽管企业自身还有大量改革的任务,但深层次的改革已经转向国有经济结构调整和企业制度创新。 这两大改革命题主要是国家全部者层面的事,而不在企业。把改革的目光接着聚焦于“国有企业”本身,一方面因为没有抓住要害,而使改革难有实质
4、性进展;另一方面,国企因对此无能为力而倍感困惑和无所适从。 国有经济的结构调整,不是以行政的力气变更一个个企业的业务结构,而是国有资本布局的动态优化。关键要使国有资本具有流淌性;企业制度创新进一步要做的是使国家全部者转变成股东,将“顶层国有企业”改制成股权多元化的公司。这两方面的改革聚焦到一个点上,就是必需使国有资产“资本化”,由“国有国营”转向“股份制”。 对于这一切,“国有企业”是无能为力的。随着改革形势的发展,国企改革的主导方向应当刚好由如何经营“国有企业”,转向找寻能促进生产力发展的国有资产资本化的管理形式。 三、国有资本有进有退与私有化 国有资本投向的变更和布局调整是国家为提高国有资
5、本运行效率而实行的主动行为。苏联和东欧的私有化,是将国有财产无偿量化给个人,据为个人的私人全部。这种私有化不符合中国国情,是国家法律和政策所不允许的。前后两者是风马牛不相及的两件事。 三峡工程投资大、周期长,重要的是社会效益,民营资本无意也无力投入。此时国有资本投入。当电厂发电、经济效益显现后通过资本市场将部分股权转让,以溢价回收的资金进行上游的梯级开发。再如上世纪90年头初为开发浦东,上海市政府出资建设了南浦大桥。开通后,以收取过桥费的形式将其转让,政府溢价收回建设资金,再投入杨浦大桥。在这过程中不仅国有资本实现了增值,更重要的是政府以有限的资金加快了基础设施建设,保障了浦东新区的发展。 在
6、这类国有股权部分或全部转让(西方把这种现象也叫做“私有化”)过程中,资本形态的国有资产并未因此而受到侵蚀和损害。相反,因国有资本布局更加优化,而使其发挥的效能更加明显、效率进一步提高。 因此,国有经济“有进有退”与苏东的“私有化”不能混为一谈;国有资本从某个企业的退出,也不能与私分国有资产挂钩。我们不能因概念含混,为防止出现苏东式的私有化,而停止国有资本布局的调整。 四、关于“授权经营”与国有资本布局调整 上世纪90年头中期,为“搞活”特大型国企,试点了“授权经营”的方法。其含义是国家把部分全部权交给企业,以提高企业的效率和活力。事实上,在政府层面“全部权与经营权不分”产生了诸多弊端;而以“授
7、权经营”的形式在企业层面的“两权不分”也会带来许多的问题。因此,这只是当时状况下的权宜之计。 “授权经营”使企业自己成了自己的“老板”。在这种状况下,实体企业的资产存量和增量由内部人来配置,只能“滚雪球”,不能调结构。尽管近年国有企业也进行了较大规模的重组,但国有资本覆盖的范围基本上没有改变。滞留于既有产业和企业的国有资本不断再投入,与民营资本同质化、与国家目标并不完全一样,有时甚至很不一样。例如在产能过剩的行业,国有资本每年还以大量投资推波助澜,或为追求短期的高收益而盲目多元化,出现了如炒股、炒作期货和国企“地王”等现象。 调整国有资本布局要做两件基础工作:一是将国有资产资本化,托付专业投资
8、机构运营;二是取消“授权经营”,对国有企业进行整体改制,确立企业独立的市场地位。 五、国有资本发挥作用的领域和形式 “国有经济限制国民经济命脉”,这是中心认定的国有经济的定位。假如说,进入21世纪前,实践这一使命,就是使国有资本大举进入重大基础设施、基础原材料、能源开发、重要服务业、重要制造业,为工业化奠定基础的话,那么今日,制约经济社会发展的瓶颈、关系“国民经济命脉”的领域已经转向某些社会产品,如医疗保障、养老保障、住房保障,区域经济协调发展等;制约国家竞争力的重要因素,则是科技投入不足、技术进步相对缓慢、科技创新实力不强、企业竞争力不强;威逼可持续发展的是资源约束日益强劲,生态环境压力日趋
9、加大。 此时,大量国有资本连同收益仍滞留在一般制造业,就践行“限制国民经济命脉”的使命而言,已经没有什么意义。 在竞争性领域很难认定政府对某个行业是否具有资本限制力就“关系国民经济命脉”;也很难确认在某个行业提高国企占比就能“体现国家限制力”。 目前,一方面在传统制造业中过量的国有资本不断制造新的过剩产能,形成对非公资本严峻的挤出;另一方面,在基础科学探讨、重大科技专项、中小企业融资、新兴产业发展、重要基础设施,以及公租房、义务教化、社会保障等“关系国民经济命脉”领域,国有资本的作用没有充分发挥,一些地方政府不得不再建政府“融资平台”。 现在有巨量民间资本可以“接盘”。部分国有资本从一般性产业
10、有序退出,转而充溢那些更加重要的行业和领域,将产生双赢的效果,大大提高国家整体资本配置效率。原则上讲,国家特殊须要,而非公资本无意或无力进入的领域,是国有资本发挥作用、体现价值的重要空间。 六、国有资本与社保和公益性基金 中国经济体制转轨没有像苏联和东欧那样“私有化”,留下了一大笔国有资产。这是解决改革发展必需处理的诸多历史性难题的珍贵资源。现在,社会产品短缺已经上升到主要冲突,成为制约经济社会发展的短板。 中国国有资本数量浩大,国家可考虑将滞留于一般产业国有资本的30%,或许50%划转到社保和公益性基金,如养老基金、医疗保障基金、住房保障基金、扶贫基金、教化基金、科技开发基金等,补充这些领域
11、的投入不足,使国有资产回来到全民全部、全民共享的本性。 一方面,这可以大大增加社会保障性资金来源,有助于在体制转轨最艰难的时期,保障社会公允、保住社会稳定的底线;另一方面,公益性基金追求投资回报的压力,将成为改善经营、完善公司治理的主动力气。 七、行政性垄断与政府监管 政府对一些行业设定行政垄断(或特许经营),由国有企业“限制”,其中一个理由是国企更有社会责随意识,可以实现国家调控目标。实践中出现了三个问题,一是给企业设定多元目标,使它们无所适从;二是行政性垄断意味着低效率,全社会将被迫为其埋单;三是企业的国有化与政府监管是不同的范畴,没有替代关系。 例如,在成品油与石油价格倒挂时,企业惜售,
12、导致大范围“油荒”;通信运营商利用垄断地位,长期维持高收费、低网速;一些处于自然垄断领域的企业自行扩大垄断范围,把与自然垄断相关的业务泛化为垄断领域,谋取利益。 如上种种,一方面广受社会质疑,另一方面,企业利用政府给的条件谋取利益无可厚非。问题在于,设置国有垄断、进而政府限制垄断企业,以此调控宏观,有违经济规律;在社会效益大于企业效益的领域,企图依靠国有垄断、而非制度和监管实现社会目标,是不行靠的。 宏观经济失衡,是总供应与总需求之间出现了较大的不平衡。把国有企业作为政府宏观调控的工具,以干预微观来调控宏观,不是科学合理的途径;除涉及国家平安的领域外,在社会效益大于企业经济效益的领域,可以设立
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