我国精准扶贫政策及其创新路径研究.doc
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1、我国精准扶贫政策及其创新路径研究王介勇陈玉福严茂超摘要:精准扶贫是新时期我国扶贫开发战略的重大转型。文章在梳理我国贫困治理政策演变过程及趋向的基础上,总结了当前我国扶贫开发面临的问题和挑战,阐述了实施精准扶贫政策的必然性和重要性,论述了精准扶贫政策核心要义、内容体系及其对世界反贫困理论的发展和创新之处,阐明了精准扶贫的科学内涵。科学分析了精准扶贫政策实施过程中存在的问题和现实困境,从精准识别、精准管理、相关配套制度改革等方面提出了精准扶贫政策创新路径。自人类进入文明社会以来,贫困一直是各种社会和经济形态面临的共同难题,减贫和消除贫困是全球共同关注和研究的重大课题。扶贫开发是中国特色社会主义事业
2、的重要组成部分。改革开放以来,我国扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就,实现了从普遍贫困、区域贫困到基本解决贫困的转变,为世界反贫困事业做出了突出贡献1,2。但是,当前我国仍然面临艰巨的贫困治理任务,按照调整后的人均 2 300 元贫困标准,2014 年底我国农村仍有 7 000 多万贫困人口、12.8万个贫困村,贫困地区发展滞后的问题仍然没有得到根本改变。精准扶贫是我国新时期扶贫开发的重大战略转型,是中国政府当前和今后一个时期内治理贫困的战略重点。研究我国精准扶贫政策的科学内涵及其创新路径,有利于更好地把握政策走向,为制定切实可行的精准扶贫措施提供政策建议。1 我国扶贫开发政策演变及其挑战我国扶
3、贫开发政策演变及其挑战1.1 贫困治理政策演变及其走向农村贫困化是城乡二元结构体制下出现的农村地区衰退或发展滞后的严重社会问题,成为影响城乡协调与农村可持续发展的主要限制因素3,4。贫困问题通常具有区域性、阶段性和动态性特征,不同类型区域和不同经济社会发展阶段的致贫因素不同,因而贫困治理政策与对策会有所不同。经过 30 多年的实践探索,中国逐步形成了具有社会主义特色的扶贫开发政策体系5,6。中国贫困治理政策演变主要经历了 5 个阶段:(1)以农村制度改革减少贫困的发展阶段(19781985 年);(2)以贫困区域为主要对象的有计划、有组织的大规模开发式扶贫推进阶段(19861993 年);(3
4、)以解决贫困人口温饱问题为目标的“八七扶贫”攻坚阶段(19942000 年);(4)以改善贫困地区基本生产生活条件、巩固温饱成果为主要目标的扶贫开发阶段(20012010 年);(5)2011 年以来新的扶贫开发纲要颁布实施和2013 年“精准扶贫”政策的提出,使我国扶贫政策进入以确保全面小康为主要目标的精准扶贫新阶段。中国贫困治理政策的基本按照先“解决温饱”后“全面小康”、先“区域整体”后“精准突破”的逻辑思路部署,贫困治理的政策更加具体、目标更加明确、措施更加精确。这与我国经济社会发展阶段性特征相适应,更符合中国农村贫困问题发展变化的实际。1.2 新时期扶贫开发面临的问题与挑战新时期扶贫开
5、发面临的问题与挑战随着反贫困政策实践的不断深入,近些年来中国农村贫困问题的总体特征发生了根本性变化,对扶贫开发政策提出了新要求、新挑战。主要表现在:(1)贫困问题的复杂性、多元性特征更加凸显。绝对贫困逐步缓解,相对贫困问题不断加剧,因病、因残、因灾、因学等贫困问题突出,贫困成因由单一的收入贫困逐渐演化为经济、社会、文化等多因素贫困(图 1)。(2)贫困主体呈现出分散性、脆弱性和动态性特征。贫困人口主要分散布局在自然地理条件较为复杂的地区,人口的流动性较强,长期居住在贫困地区的主要为留守老人或病残人员,表现为弱劳动能力和/ 或低文化水平。(3)贫困治理的边际效益逐渐递减7。“大水漫灌”粗放式扶贫
6、方式,使得资金和政策已经很难渗透到剩下的贫困人口,新村建设、产业扶贫等受益多的往往是贫困地区中高收入农户,而贫困户由于其个人能力和环境条件等限制很难得到真正帮扶,造成扶贫开发的投入越来越大,但成效越来越低。(4)扶贫开发已成为政府促进贫困地区发展的主要途径,所承载的经济社会责任更加艰巨,全面小康目标给扶贫开发提出了更高、更严的要求,亟需改进扶贫开发方式,优化配置扶贫开发资金与资源,不断提升贫困治理水平和效果。图 1 中国贫困户主要成因类型及结构比例数据来源:国务院扶贫办建档立卡相关资料2 精准扶贫政策的基本内涵精准扶贫政策的基本内涵2.1 精准扶贫的核心要义和内容体系精准扶贫的核心要义和内容体
7、系精准扶贫是新时期我国根据扶贫开发实践和贫困问题的总体特征,以实现全面建成小康社会为根本目标,逐步形成的精准扶贫政策框架(图 2)。精准扶贫政策的核心要义在于“扶真贫、真扶贫”,改变过去大水漫灌粗放式扶贫方式,将扶贫政策和措施下沉到村到户,通过对贫困家庭和贫困人口的精准帮扶,从根本上解决导致贫困发生的各种因素和障碍,从而拔出“穷根”,实现真正意义上的脱贫致富。精准扶贫政策的内容体系包括精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四项内容。精准识别是实施精准扶贫政策的基本前提,精准识别是指通过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等步骤,将贫困户、贫困村有效识别出来,并建立贫困户和贫困人口档案卡,摸清
8、致贫原因和帮扶需求。精准帮扶是精准扶贫政策的核心,是在贫困户和贫困人口准确识别基础上,根据贫困的成因采取针对性的措施进行有效帮扶,因贫施策、精准到户到人是精准帮扶的关键,重点通过发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。精准管理是实施精准扶贫政策的重要保障,精准管理的重点在于扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。精准考核是提升精准扶贫工作成效的重要手段,是指针对贫困户和贫困村脱贫成效,建立贫困人口脱贫退出和返贫再入机制,完善贫困县考核与退出机制,加强对贫困县扶贫工作情况的量化考核,强化精准扶贫政策
9、实施的效果。适应我国贫困治理形势的变化,精准扶贫政策实现了扶贫对象瞄准化、帮扶措施具体化、管理过程规范化、考核目标去 GDP 化,是新时期我国扶贫开发政策的重大战略转型。图 2 中国精准扶贫政策体系总体框架2.2 精准扶贫是对世界反贫困理论的发展和创新精准扶贫是对世界反贫困理论的发展和创新贫困是一个世界性难题,反贫困是国际社会和各个国家或地区面临的共同责任。随着对贫困问题认识的不断深入和反贫困实践的有效推进,贫困概念和反贫困的理论不断发展,形成了区域视角、制度视角、权利视角、文化视角等不同的反贫困理论。精准扶贫政策是对世界反贫困理论的发展和创新,体现了以人为本、赋权提能、参与合作的反贫困思想,
10、并将该思想具体化、可操作化,初步形成了具有中国特色、体现社会主义优越性的精准扶贫理论体系。以人为本,是反贫困理论的根本出发点,满足每个人每天所必需的教育、健康、营养、饮水、居住等基本需求,是反贫困的最基本的任务。虽然该理论早已取得了国际社会的认可,但是由于政策瞄准很难精确到个人,至今仍有大部分贫困人口由于瞄准不够难以得到扶持。精准扶贫政策充分发挥我国完整且系统的扶贫治理体系,将实现贫困家庭和贫困人口的精准识别,扶贫政策和措施到户到人。赋权提能,是基于阿马蒂亚森的权利贫困理论,强调以“机会均等”和“公平共享”为核心反贫困理念,要求减少与消除权利和机会的不均等,提高贫困人口的参与经济社会发展的能力
11、来治理贫困8。精准扶贫政策是对这一理念的发展,强调采取教育培训、产业发展、制度创新等措施赋予贫困地区和贫困人口个体更多的发展机会和更好的发展能力,让贫困人口共享经济增长成果,实现脱贫致富。参与合作,是当前反贫困实践的先进经验,它源于参与式发展理念,强调贫困人口对扶贫开发过程的参与及合作,贫困治理不仅仅是政府的责任,更需要广大贫困人口的主动积极参与以及全社会的广泛合作。精准扶贫政策强调精准帮扶、精准管理,要求贫困人口真正参与扶贫的产业项目、直接获得金融信贷等,强调政府、社会、企业等不同扶贫主体直接与贫困户、贫困人口对话合作。3 精准扶贫政策难点与实践困境精准扶贫政策难点与实践困境我国精准扶贫政策
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