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XXXXXXXX 机关机关 XXXXXXXXXXXXXX 制度化之基础制度化之基础XXX XXX（XX 大学 法学院，武汉 430072）摘要：摘要：随着监察体制试点改革的推行，公益诉讼必定代替反职务犯罪成为检察权威的重要来源和工作重点，因此，实现检察机关公益诉讼制度化将是检察机关的必然选择。而从“私法自治”的角度而言，检察机关在民事公益诉讼领域实现制度化不单是必要性的问题，更为重要的是目前是否存在制度化的基础或条件。对此，可从四个层面进行分析：一是立法基础，即我国现行立法虽未明确规定检察机关可以提起民事公益诉讼，但从宪法、 民事诉讼法及其司法解释等相关规范中可以找到佐证；二是历史经验，我国早在 20 世纪初就已存在类似立法和相关实践，这些历史经验为我们建立检察机关公益诉讼制度提供了重要参考；三是域外借鉴，从域外国家检察权起源和实践来看，检察机关民事公益诉讼制度化是检察权发展的必然趋势；四是自身条件，即检察机关所具有的地位、职能和自身素质是检察机关民事公益诉讼制度化的重要保障。关键词：关键词：检察机关；民事公益诉讼；可行性论证；民事诉讼法2016 年 12 月 25 日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议表决通过全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定 ，其核收稿日期：收稿日期：20170315 作者简介：作者简介：XXX，武汉大学法学院教授、博士生导师，司法文明协同创新研究中心首席专家；XXX，武汉大 学法学院博士研究生。心内容之一就是将检察机关的职务犯罪侦查权转移至国家监察委员会，实现反腐败资源力量的整合，建立集中、统一、高效的监察体系。在对这一改革进行广泛探讨的同时，诸多法律人士对检察机关的命运隐含担忧，毕竟反职务犯罪不仅是检察机关的常规职权，更是检察权威的主要来源，如果将其剥离，检察机关的地位和职能都将产生重大影响。因此，在监察体制改革中，检察机关何去何从是必然需要应对的现实问题。事实上，监察体制改革并非独立运作，其与我国整个司法改革紧密相连，尤其是与检察机关公益诉讼制度存在内在的衔接关系。从我国当前公益侵害的严峻形势、公民和社会组织的法治素养、以及国家高层的重视程度来看，对公益的监督和诉讼都将是检察机关的工作重点；并且这项工作不会因为公益侵害的改善而减缓，而是逐渐发展成为检察机关的一项常规职权，毕竟诉讼不是最终目的，建立一种保护公益的意识和长效监督机制才是最终目标。从这个层面而言，监察体制改革试点中将反职务犯罪职能剥离检察院，或许正是对检察机关公益诉讼制度化的考量；而公益诉讼也将代替反职务犯罪成为检察机关权威之重要来源和体现。因此，实现检察机关公益诉讼制度化将是检察机关后期工作的重点和必然选择。然而，在“私法自治”已然成为一种习惯的社会，一项的新的制度如要打破这一习惯且为人们所接受，就理应向人们证明这项制度不仅必要而且切实可行。而关于检察机关民事公益诉讼制度化的必要性，其实无须多言，几乎所有关于检察机关公益诉讼制度有关的研究中，都已经明确指出：当前国有资产流失严重、环境污染恶劣、经济垄断严重妨碍市场经济秩序、消费者合法权益屡遭损害且变本加厉等社会现实与公益诉讼无人问津或少有问津等现状之间的反差，急切呼唤检察机关出面。1那么，问题的关键在于我国目前是否已经具备了制度化基础和条件。对此，强有力的支撑点就是从人们已普遍接受的现有制度或已有实践中寻找检察机关提起民事公益诉讼的可行性以及检察机关所具有的现实优越性。一、现有立法基础一、现有立法基础在法治社会，任何改革或制度创新都应当于法有据。因此，合法性是检察机关提起民事公益诉讼实践的第一要素。就我国现行法律体系而言，立法中并不是没有公益诉讼的法律规定，只是没有将“检察机关可以提起民事公益诉讼”的表述明确写出来，但这并不妨碍我们对现有的立法规定进行解读、推理，从而为检察机关民事公益诉讼寻找法律依据：其一， 宪法上的依据。宪法作为国家的根本大法，是治国安邦的总章程，也是公民基本权利、国家利益、社会公共利益的保障书。然而，遗憾的是，在研究中，学者普遍关注的是宪法的人权保障功能，而忽视了其对公共利益的保障。其实，研读宪法文本，会发现宪法中存在诸多维护公共利益和社会秩序的条款，且大都是一种强制性规范（包括义务性规范和禁止性规范） ，不能以个人意志予以变更和排除适用，而必须遵守。这些条款是我国建立公益诉讼的1 孙佑海：对修改后的中公益诉讼制度的理解 ， 法学杂志2012 年第 12 期。宪法依据，也是我们分析检察机关提起民事公益诉讼的宪法基础。例如，现行宪法第 12 条明确规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产” ；第 26 条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害” ；第 15条第 3 款规定：“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序” ；第 51 条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利” ；第 53 条规定：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德” ，等等。从这些条款规定来看，国家不仅要积极创造条件去保障公共利益，而且要防止任何组织或个人侵害公共利益。虽然宪法没有明确规定当组织或个人违法这些禁止性或义务性规范时该当如何；但从相关实体法和程序法中，我们可以找到这些规范的“后半句” ，即“责任条款”行政处罚、刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、公益诉讼。其中，公益诉讼针对的是个人或组织“侵占或破坏社会公共财产” 、 “污染环境” 、 “扰乱社会（经济）秩序”等侵害公益的行为提起的诉讼，实现了国家利益、社会公共利益的司法保障。1就此而言，公益诉讼是具有宪法基础的；那么，随之而来的第二个问题是检察机关提起民事公益诉讼是否具有宪法基础呢？我国宪法虽然没有直接规定，但从检察机关的定位和职能而1 韩志红，阮大强：新型诉讼经济公益诉讼的理论与实践 ，法律出版社 1999 年版，第 8788 页。言，检察机关天然的具有维护国家利益和公共利益的本性，这一性质不仅表露于刑事公诉，亦当延伸至民事公诉、行政公诉。 其二， 民事诉讼法及其司法解释上的体现。即便民事公益诉讼与传统民事诉讼存在诸多差别，但其本质上仍属于民事诉讼范畴，1故此，不管提起主体是谁，民事公益诉讼的启动程序和审理程序都应当依据民事诉讼法的相关规定进行。我国民事诉讼法之前并未规定公益诉讼内容，庆幸的是 2012 年新修的民事诉讼法增加了“公益诉讼条款” ，即第 55 条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等侵害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼” ；且根据修改后的民事诉讼法，最高人民法院于 2014 年 12 月 18 日通过了关于适用的解释 ，其中第 284291 条对公益诉讼作出了较为详细的规定。这些规定虽未明确指出检察机关的原告资格，但亦无法排除检察机关的原告资格，关键在于如何解读“法律规定的机关”（“有关组织”已在新修的环境保护法中予以明确） ，而对于这一点则需援引民事诉讼法以外的有关法律规定。2例如， 消费者权益保护法第 34 条规定：“有关国家机关应当依照法律、法规的规定，惩处经1 正因为民事公益诉讼属于民事诉讼范畴，所以即便学者认识不同，但在定义这一概念时，其最终落脚点都是“民事诉讼”。例如， “所谓民事公益诉讼，简单地说就是根据法律规定，特定的国家机关、社会团体或 者个人为了维护公共利益而提起的民事诉讼。 ”参见潘申明：比较法视野下的民事公益诉讼 ，法律出版 社 2011 年版，第 1 页。 “以民事诉讼所保护的权利、利益的性质为标准，民事诉讼一般有私益诉讼和公益 诉讼之分。 ”参见肖建国：民事公益诉讼的基本模式研究以中、美、德三国为中心的比较法考察 ， 中国法学2007 年第 5 期。 2例如， 海洋环境保护法第 90 条第 2 款规定， “对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由一招本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。 ” 由此，国家海洋局可以成为公益诉讼的原告。营者在提供商品和服务中侵害消费者合法权益的违法犯罪行为。 ”在该规定中，立法者使用的是“有关国家机关”这一概括性概念，而在该法第四章的其他法条中，都明确指出“各级人民政府”或“各级人民政府工商行政管理部门”或“有关行政部门”或“人民法院” ，可见，这个“有关国家机关”不仅指涉行政机关，而且还包括检察机关，因为检察机关本身就是国家的公诉机关，且该条并未限定检察机关只能对犯罪行为进行惩处，而只是笼统的规定“有关国家机关”对“侵害消费者合法权益的违法犯罪行为”进行惩处。这意味着检察机关亦有权对侵害消费者合法权益的违法行为进行惩处，检察机关提起民事公益诉讼无疑是方式之一。故此， 民事诉讼法司法解释第 284 条“环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关”应当包括“检察机关” 。其三， 刑事诉讼法及其司法解释上的体现。在人们的传统认知中，似乎检察机关公诉权的唯一表现方式就是刑事追诉，1其实不然。在民事诉讼法规定公益诉讼条款之前，我国刑事诉讼就对检察机关的民事公益诉权进行了规定。例如， 刑事诉讼法第 99 条第2 款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。 ” 最高人民法院关于适用的解释第 142 条规定：“国家财产、集体财产遭受损失，受损失的单位未提起附带民事诉讼，人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的，人民法院应当受理。1 何燕：检察机关提起民事公益诉讼之权力解析及程序构建 ， 法学论坛2012 第 4 期。人民检察院提起附带民事诉讼的，应当列为附带民事诉讼原告人。 ”这些规定实质上肯定了检察机关在刑事诉讼领域的民事公益诉讼权。二、已有立法和实践经验二、已有立法和实践经验正所谓“观今宜鉴古，无古不成今” 。探讨检察机关民事公益诉讼问题，应当从历史经验中汲取养分，寻找根源。故此，中国历史上的已有实践是现今建立检察机关公益诉讼制度所必须考量的第二要素。而从我国有关历史纪录来看，早在 20 世纪初就已存在类似立法和相关实践，这些历史经验无疑为我们探讨检察机关公益诉讼问题提供了重要参考。其一，清末时期。仅从制度建立层面而言，最早的考究可追溯至 1902 年续订通商航海条约中有关英国协助清廷建立新司法制度的规定。据此规定，1906 年，清廷改革官制，改大理寺为大理院作为最高审判机关，并在大理院和地方各级审判厅相应设立各级检察厅；1907 年（光绪三十三年）颁布高等以下各级审判厅试办章程第 97 条规定：检察官职权如下：刑事提起公诉保护民事公益，陈述息见；监督审判，并纠正其违法；监督判决之执行；查核审判统计表；之后，于 1909 年各级审判厅试办章程中全面确立了检察制度，规定检察机关相对于审判机构独立行使公诉、监督等职权，充当民事案件的诉讼当事人和公益代理人。1可见，在我国，检察机关提起民事公益诉讼并非无迹可寻，相反自是历史悠久。1 日冈田朝太郎，松冈义正等口授：检察制度 ，郑言笔述，中国政法大学出版社 2002 年版，第 3 页。其二，民国时期。国民党政府统治时期，在有关民事实体法和程序法中都对检察官参与民事诉讼的内容和程序作了规定。例如1927 年 12 月公布的各省高等法官检察官办事权限暂行条例第2 条规定：“民事及其他案件依照民事诉讼法规及其他法令所规定为诉讼当事人或公益代表人实行特定事宜。 ”之后，1929 年颁布的民法和 1935 年颁布的民事诉讼法，对检察官参与婚姻事件、亲子事件、禁治产事件以及宣告死亡事件等民事诉讼程序，均作了具体规定。1而在解放战争时期，共产党亦对检察员的公益诉讼职权进行了规定。例如 1939 年 4 月陕甘宁边区高等法院组织条例规定“检察员的职权之一是作为诉讼当事人或者公益代表人。 ”其三，新中国成立初期。受苏联法治理念影响，在建国初期基本确立了以检察机关代表公益提起民事公益诉讼制度的基本模式。例如 1949 年 12 月颁布的中央人民政府最高人民检察署试行组织条例第 3 条第五款规定，最高人民检察署直接行使并领导下级检察署“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之” 。1951 年 5 月制定的中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例第 3 条和各级地方人民检察署组织通则第 2 条规定，最高人民检察署、地方各级人民检察署“代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。 ”2而 1954 年 9 月由全国人大制定的人民检察院组织法第 4 条更是规定，检察院“对于有关国家和人民利益的重要民1 王学成：民事检察制度研究 ，法律出版社 2012 年版，第 112 页。2 汤维建：论检察机关提起民事公益诉讼 ， 中国司法2010 第 1 期。事案件有权提起诉讼或者参加诉讼” 。这是我国最高国家权力机关以法律的形式第一次明确规定检察机关提起民事诉讼的权力，对于当前我国建构检察机关民事公益诉讼制度无疑具有典型意义。1其四，新中国成立后的实践。在新中国成立初期相关立法的推动下，我国检察机关在提起和参与民事诉讼中作出了积极探索和有益实践。仅据 1954 年辽宁、安徽、山西、山东、河南、江西、陕西、甘肃、北京 9 个省市检察院统计，当年共参与（包括提起）的民事案件一共 2352 件，主要集中于山林纠纷、牧场纠纷、劳动纠纷、土地纠纷、合同纠纷等涉及国家和社会公共利益的案件。且即便 1979年人民检察院组织法取消了检察机关参与民事案件的规定，也未能阻止检察机关对民事公益诉讼的探索和实践。1997 年 7 月，河南省方城县人民检察院以原告身份，代表国家提起第一例有关国有资产流失的民事公诉案件，开创了当时我国公益诉讼之先河。此后，检察机关一直坚定地探索参与公益诉讼的途径，无论是浙江省浦江检察院为保护国有资产而追诉恶意竞拍，还是广东省检察院支持环保组织起诉污泥倾倒致污案，几乎每一起检察机关参与的公益诉讼案件都会引起社会的广泛关注。其中，2014 年 12 月 4 日的江苏泰州环境公益诉讼案则几乎吸引了全国各界的目光。据统计，自 2000年到 2013 年间，我国有关环境诉讼案件中，近 1/3 由检察机关提起，可见，检察机关在公益诉讼中的重要角色和地位。2正是基于此，1检察机关提起民事诉讼的制度的规定，被 1979 年 7 月制定的人民检察院组织法所取消。2例如，从 2011 年以来，江苏省检察机关通过多种方式，积极参与或办理公益诉讼类案件 4295 件，诉讼范围涵盖环境保护、国有资产保护、公共安全及消费者权益保护、古城和历史文化遗产保护以及特殊人群权益保护等多个领域，帮助挽回国有资产或公益损失共计 30 亿余元。2015 年 7 月 2 日，最高人民检察院根据十二届全国人大常委会第十五会议通过的全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定 ，发布检察机关提起公益诉讼改革试点方案 ，决定选择北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃 13 个省、自治区、直辖市开展试点，并规定“检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。 ”这一方案无疑为我国检察机关公益诉讼制度的构建确立了蓝图和基础，检察机关公益诉讼制度的正式确立指日可待。三、符合检察权产生和发展趋势三、符合检察权产生和发展趋势列宁曾言：“为了解决社会科学问题，为了真正获得正确处理这个问题的本领而不致纠缠在许多细节或各种争执意见上面，为了用科学眼光观察这个问题，最可靠、最必需、最重要的就是不要忘记基本的历史联系，要看某种现象在历史上怎样产生，在发展中经过了哪些主要阶段，并根据它的这种发展去考察它现在是怎样的。 ”1故此，探析检察权产生和发展趋势无疑构成检察机关提起民事公益诉讼的又一重要元素。而从渊源而言，检察机关参与民事诉讼的历史与检察制度本身一样源远流长。据考察，现代意义的检察权产生于中世纪的法国和英国。在之初，检察机关仅仅是国王的代理人，代1 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编：列宁选集(第四卷) ，人民出版社 1960 年版，第 44页。表国王参与有关王室利益的一切诉讼，这虽然不同于公共利益，但从其实质而言，已然具备了现代公益诉讼的特征。1其一，大陆法系国家检察权之产生与发展。就法国而言， 1806年民事诉讼法规定检察官可以通过起诉或其他方式介入“关于国之安宁之诉讼；关于官府之诉讼；关于属于官之土地、邑并公社之诉讼；关于贫人不公赠予之诉讼”等民事案件，这一规定实际上赋予了检察官对国家利益和公共利益的起诉权；2而随后于 1810 年4 月 20 日发布的关于司法组织的法律更是首次明确规定“检察机关可以在法律有特别规定或者有保护公共秩序必要的情形下，以主当事人身份介入民事诉讼。 ”3且随着国家垄断资本主义经济的加强，国家介入私法自治的范围不断扩大。4学习法国建立检察制度的另一个大陆法系国家德国，与法国一样，在之初，联邦最高检察官作为联邦公共利益的代理人，有权参与民事诉讼和行政诉讼。5之后，于 1877 年制定的德国民事诉讼法规定，检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及诸如婚姻无效案件、申请禁治产案件、雇佣劳动案件、重大环境污染案件、重大侵犯消费者权益案件等都可提起或者参与民事诉讼。6对比而言，德国检察机关参与民事诉讼的范围1 有学者认为，一个诉讼要成为公益诉讼，须满足以下要求：（1）诉讼结果中存在公共利益；（2）原告对诉讼结果没有个人的、专属的、财产性的利益，或者虽然存在这种利益，但是可以断定因此而提起诉讼 是不经济的；（3）诉讼引发争点的重要性已经超越了诉讼当事人直接利益关系。Christian Schall, Public Interest Litigation Concerning Environmental Matters Before Human Rights Courts: A Promising Future Concept?, 20 L. Envtl. L. 2008, p.417.转引自潘申明：比较法视野下的民事公益诉讼 ，法律出版社 2011 年版，第 12 页。2潘申明：比较法视野下的民事公益诉讼 ，法律出版社 2011 年版，第 210214 页。3魏武：法德检察制度 ，中国检察出版社 2008 年版，第 101 页。4有关法国检察机关参与民事诉讼的具体内容和相关法条，可参见法国民法典 ，马育民译，北京大学出版社 1982 年版。5李英：检察院能否享有民事行政公诉权 ， 检察日报2001-1-25。6汤维建：民事检察法理研究 ，中国检察出版社 2014 年版，第 109 页。远比法国小，但有关检察官有权代表国家对涉及国家和社会公共利益的重大民事案件提起民事诉讼的规定却是一致，且一直得以贯彻。其二，英美法系国家检察权产生与发展。在美国和英国，检察机关自起产生之日起就是国家利益或王室利益的捍卫者；且随着国家干预社会经济生活的力度加大，相关立法逐渐扩大了检察机关提起民事诉讼的职权和范围，其中， “公共利益”无疑是一个重要的“检验标准” 。例如，美国 1968 年环境保护法 、1970 年防止空气污染条例 、1970 年防止水流污染条例 、1972 年防止港口和河流污染条例 、1972 年噪声控制条例 、1972 年危险货物运输条例以及 1986 年修订的反欺骗政府法等法律，均授予检察机关提起相应诉讼或支持主管机关和私人提出请求；1美国法典（United States Code）第 28 卷第 547 条规定，检察机关在民事诉讼涉及联邦利益，税收方面，联邦政府征用土地方面，抚恤金、养老金案件，所有因违反反托拉斯法而引起的争议，以及涉及国民银行法的纠纷等情况下，具有起诉权。2而在英国，英王为维护王室利益，在中央设立国王律师和国王辩护人，代表国王进行诉讼。1461 年“国王律师”更名为“总检察长” ；1515 年“国王辩护人”更名为“副总检察长” ，负责对破坏皇室利益案件的调查、公诉活动。至此，英国检察制度基本形成。3然而，自由资本主义时期，检察机1陈桂明：民事检察监督之系统定位与理念变迁 ， 政法论坛1997 年第 1 期。2李忠芳，王开洞：民事检察学 ，中国检察出版社 1996 年版，第 36 页。3邓思清：检察权研究 ，北京大学出版社 2007 年版，第 3536 页。关的监督职能极其有限，民事方面检察长仅对涉及王室权益、确认婚生和非婚生子女合法身份等案件，有权提起诉讼。进入垄断资本主义后，英国仿效大陆法系国家对过于分散的检察体系进行改革，建立统一的检察机构，极大的扩大了检察官的职权。例如 1994 年修改的英国皇家检察官准则将“公共利益检验”作为提起公诉的条件之一，检察长参与民事诉讼的范围得以扩宽。1其三，社会主义国家检察制度的产生与发展。列宁有关“公法”与“私法”的论断为前苏联（以及苏联解体后的俄罗斯）和其他一些社会主义国家检察机关参与民事诉讼奠定了理论基础。21928 年苏俄民事诉讼法典第 2 条规定“检察长如认为保护国家或劳动群众的利益有必要时，可随时参与诉讼。 ”1964 年的苏俄民事诉讼法典第 41 条亦规定：“如果检察长认为对保护国家或社会利益，或者保护公民权利及合法利益有必要时，他有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段上参加诉讼” 。3前苏联解体后，俄罗斯并没有立即废除 1964 年颁行的苏俄民事诉讼法典以及与之相关的法令，而是在多次修改的基础上加以沿用。根据 1999 年俄罗斯联邦检察机关法第 35 条之规定：“检察长在联邦诉讼法和其他联邦法律有规定的情况下参与案件的审理，如果有保护公民的权利和国家社会利益的需要，检察长有权向法院1孙谦等主编：检察论丛（第 4 卷） ，法律出版社 2002 年版，第 210 页。21922 年，在制定俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国民法典的过程中，列宁就指出：“我们不承认任何私人的东西，在我们看来，经济领域中的一切都属于公法范围，而不是什么私人的东西，我们容许的只是 国家资本主义由此必须扩大国家对私法关系的干预。”列宁全集（第 36 卷），人民出版社 1985 年版，第 587 页。31923 年前苏联民事诉讼法典的法条内容详见苏俄民事诉讼法典 ，张文蕴译，人民出版社 1948 年版；1964 年前苏联民事诉讼法典的的法条内容详见苏俄民事诉讼法典 ，梁启明，邓曙光译，法律出版社1982 年版。提出请求或者在诉讼的任何阶段加入诉讼，参加案件审理的检察长的权能由俄罗斯联邦诉讼法加以确定。 ”这一规定在 2003 年俄罗斯联邦民事诉讼法中得到进一步细化。1其第 45 条规定：“（1）检察长有权请求法院维护公民、不确定范围的人的权利、自由和合法利益或者维护俄罗斯联邦、俄罗斯联邦各主体、地方自治组织的利益。维护公民权利、自由和合法利益请求仅在公民由于健康状况、年龄、无行为能力和其他正当原因不能亲自向法院提出请求时才能由检察长提出”等等。2这些立法规定虽然在表述上有所不同、范围有大有小，但无疑都明确表示检察机关有权提起民事公益诉讼。其四，小结。无论是英美法系国家还是大陆法系国家，无论是社会主义国家还是资本主义国家，检察机关自其产生之日起就注定与民事诉讼相关联，且随着国家社会经济的发展，这种关联只会越来越强。发展至今天，从立法上规定检察机关提起民事诉讼的权力，已然成为检察权发展的趋势和世界潮流，且目前世界上绝大多数国家的立法都规定了检察机关参与民事诉讼的内容。3总体而言，检察机关介入民事领域的范围大多以公共利益的保护为主要内容，且案件范围越来越规范，体现了国家干预与私法自治之间的博弈与平衡。4在这一世界潮流或大背景下，正努力实现与世界接轨的中国，如何1李昕：俄罗斯民事检察制度研究 ，中国检察出版社 2012 年版，第 4142 页。2黄道秀译：俄罗斯联邦民事诉讼法典 ，中国人民公安大学 2003 年版，第 3233 页。3据现有资料，德国、捷克、斯洛伐克、罗马尼亚、蒙古、美国、英国、德国、日本、法国、意大利、西班牙、比利时、希腊、瑞典、瑞士、澳大利亚、巴西、阿根廷、荷兰、委内瑞拉、哥斯达黎加、斯里兰卡、 布隆迪、乌干达、突尼斯等国，都在法律或者判断中确定了检察机关参与民事诉讼的内容。参见王学成： 民事检察制度研究 ，法律出版社 2012 年版，第 114 页。4蔡巍：美国个人提起公益诉讼的程序和制度保 ， 当代法学2007 第 4 期。能“众人皆醉我独醒”呢？顺势而为才是正理。四、检察机关的自身优势四、检察机关的自身优势无论是合法性考察，还是中国本土历史上的借鉴，抑或是检察权本身之产生和发展趋势，都是从外部环境对检察机关提起民事公益诉讼进行的正当性溯源，但就检察机关本身而言，其是否能够承担这一重任呢？或者说相对于其他主体而言，检察机关究竟具备什么样的条件使其脱颖而出呢？这些条件是赋予检察机关民事公益诉权的一个重要基础，也是人们如此理所当然接受这一新制度的“法宝” 。那么，检察机关到底有何“必胜法宝”呢？从经济学角度而言，对侵害公益的行为提起公益诉讼，本质上是一种公共产品，时间成本和经济成本都比较高，但由此产生的诉讼效益却不具有个人性、独占性、排他性，不为公益付出任何成本代价的其他个人和组织都可享用这一公益诉讼之成果，故此，在“搭便车”心理或“公地”心理作用下，人们往往不愿自己提起公益诉讼，而更多的是“坐享其成”或继续享用“公地” 。相对而言，我国检察机关具有保障公益诉讼质量、效率和获得公平公正审判、裁判的必要条件，这种条件是全民赋予的，是国家保障的，是任何个人、法人或者其他组织所不可比拟的：其一，自身地位优势。我国宪法、检察院组织法、三大诉讼法等均明确规定了检察机关的法律监督地位。这一地位使检察机关具有法律上的优越性和职权性，能够运用先进、完备的技术设备和工具对民事公益诉讼案件进行侦查、取证，在公益诉讼中掌握主动权，提升诉讼胜诉率；且在长期的监督工作中，检察机关积累了丰富的经验和知识，能够对国家利益、公共利益作出正确判断，进而更好的维护公共利益。其二，职权保障优势。首先，检察机关在人员和机构设置上早已自成体系，可以满足公益诉讼对人员和地域的需求。我国检察院组织法第 20 条的规定， “最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构” ；第 27 条第 1 款和第 3 款规定：“各级人民检察院设助理检察员和书记员各若干人。经检察长批准，助理检察员可以代行检察员职务。书记员办理案件的记录工作和有关事项” 、 “各级人民检察院根据需要可以设司法警察”等等。这些规定从机构设置和人员安排上保障了检察机关工作的效率和质量。其次，检察官履职具有相应的资金、技术、工具、设备等支持，可以更好的保护公共利益。我国检察官法对检察官的职责、权利、义务、任职条件、任免、考核、培训、奖励、惩戒、工资保险福利、退休、申诉控告等内容进行了较为详细的规定；而三大诉讼法则对检察机关履职程序进行了规定，解决了检察官履职的保障问题和后顾之忧。其三，检察官素质普遍较高。虽然我国检察官法第 10 条规定的检察官任职条件门槛较低，但相对于公民个人或其他组织而言，仍是可圈可点的。且随着司法改革员额制的践行，站在检察业务第一线的检察官所具有专业、文化、品行、经验等素质应该是值得肯定的，况且还有一些检察业务辅助人员，由这些接受过专业法律教育和培训的人员组成的业务团队，应该可以保障公益诉讼的顺利、有序、高效进行。正是基于此，由检察机关提起公益诉讼，无须重新招揽人才，亦无须重新配备资源，可以随时发现案件，随时处理，无疑节省了大量司法资源。五、结语五、结语无论是从立法层面，还是从实践角度，检察机关无疑都是提起民事公益诉讼的重要主体。但“重要”是否意味着最佳、必要、一定呢？也就是说，检察机关有权提起民事公益诉讼是否意味着公益诉讼只能由检察机关提起，或公益诉讼最好由检察机关提起呢？答案当然是否定的。从世界各国民事公益诉讼立法和实践来看，检察机关从来不是第一选项，而更多的是发展和鼓励公民、公益团体或行政机关诉讼。例如，2003 年俄罗斯联邦民事诉讼法第 45 条就规定：“维护公民权利、自由和合法利益请求仅在公民由于健康状况、年龄、无行为能力和其他正当原因不能亲自向法院提出请求时才能由检察长提出”等等。再如，德国团体诉讼由来已久，对各国民事公益诉讼立法影响深远；美国公民诉讼更是历史悠久，1863 年美国反欺骗政府法授权个人以联邦政府的名义对欺骗政府的行为提起民事诉讼，以追回联邦政府受到的资金损失，提起诉讼的个人原告在案件胜诉后，可以按照比例与联邦政府一起分享罚款。1自 1970 年美国清洁空气法规定公民诉讼条款之后，此后1 蔡巍：美国个人提起公益诉讼的程序和制度保 ， 当代法学2007 第 4 期。几乎所有的环境保护法都设有公民诉讼条款。1无论是德国团体诉讼，还是美国公民诉讼，在公益诉讼保护，尤其是环境污染、国有资产流失、侵害消费者权益等案件中都发挥了举足轻重的作用。这表明，在民事公益诉讼层面，诉讼主体的多元化是必然选择；而好的制度设计，不仅可以充分调动公民、团体维护公益的积极性，而且可以实现国家干预与私法自治间的良好平衡。1 潘申明：比较法视野下的民事公益诉讼 ，法律出版社 2011 年版，第 133134 页。